“僵尸企業”處置問題及對策研究

阮少華

2017年9月以來，河南省抓住處置千家“僵尸企業”這一牛鼻子，靈活采用依法破產、清算注銷、兼并重組、改制轉讓、盤活脫困等方式，對國有“僵尸企業”開展處置。

一、“僵尸企業”基本情況

據不完全統計，河南省千余戶“僵尸企業”涉及資產總額336.13億元，負債總額517億元，拖欠職工工資總額5.58億元，欠繳社保及滯納金50億元。涉及職工130270人。其中，在崗人員36311人，離休人員2601人，退休人員49839人。

經營業態上，省屬“僵尸企業”中工業類企業占絕大多數，市縣屬“僵尸企業”則主要集中在工業類、糧食、物資、商貿、流通等行業。區域分布上，市縣屬“僵尸企業”區域分布不均衡，主要集中在駐馬店、信陽、新鄉三個省轄市，占比達到52%，而鶴壁、商丘、濟源三個省轄市占比不到1%。管理層級上，“僵尸企業”大部分為三級以下企業，占比達到33%以上，尤其是在省管企業中，三級以下企業占比達到67%。

“僵尸企業”中長期停產、半停產、殼企業占比達到82.6%，停產10年以上的企業占比達到47.2%，歷時年代較久，資產狀況較差，債務、人員、法律糾紛等情況復雜，涉訴案件較多，資料檔案和賬冊丟失嚴重，處置工作面臨許多意想不到的困難和問題。

二、“僵尸企業”處置存在的主要問題

（一）資產處置難

一是“僵尸企業”停產多年，設備廠房等多年閑置、老化，屬于淘汰的老、舊、雜資產，普遍質量較差；很多“僵尸企業”除土地外，無其他有效資產，且用地性質為劃撥用地或工業用地，絕大部分資產難以變現。二是在短時間內集中進行資產處置，將會形成大量資產損失。就省屬企業來說，“僵尸企業”處置造成的資產損失將導致企業集團資產負債率進一步攀升，增加企業集團的財務風險。如河南能源化工集團所屬商丘龍宇、康威焦化等4戶破產“僵尸企業”資產損失近16億元，鄭煤集團所屬中亞化工、潁青化工2戶破產“僵尸企業”資產損失達20多億元，按規定企業集團均需一次性計提資產損失，對財務報表帶來較大沖擊，僅靠自身消化難度很大。三是土地處置效果兩極分化。由于辦理用地手續、改變土地用途等土地管理事權主要在市縣政府，市縣政府在土地政策扶持方面難免有親疏遠近之分。盡管在利用土地扶持政策處置市縣屬“僵尸企業”方面做得較好，但在省屬“僵尸企業”處置工作中，雖然出臺了不少土地利用扶持政策，但實際工作中能夠利用土地扶持政策解決“僵尸企業”處置問題的成功經驗不多。

（二）債務處理難

一是很多“僵尸企業”無償債能力，常年拖欠職工工資，多年拖欠社保費和稅費無力清繳，很多債務無法化解。二是例如河南能源化工集團、平煤神馬集團、鄭煤集團和國控集團實行統貸統還的管理模式，下屬“僵尸企業”所欠債務絕大部分為企業集團統貸統還或擔保借款，處置“僵尸企業”時這些負債將轉化為企業集團虧損，造成企業集團財務狀況惡化。三是利益損失平衡難。統貸統還債務，無論是采用核銷、打折還是停息掛賬等形式，都涉及到誰買單的問題。對企業而言，在“僵尸企業”處置中特別是采取依法破產的過程中，如果這些債務一筆都不能化解，勢必造成企業資產大幅縮水、負債率急劇攀升等不利影響；對銀行而言，雖然各銀行每年都有一定的壞賬指標，但在實際中出于各種原因，多以上級銀行未授權、貸款終身追責制等理由，不愿意在統貸統還債務化解上輕易妥協讓步。

（三）人員安置難

一是對市縣屬“僵尸企業”來說，常年停產半停產，大部分職工早已脫離企業，處于“兩不找”狀態，一旦啟動“僵尸企業”處置工作，職工的要求難以滿足。二是對省屬企業來說，由于煤炭去產能政策已安置職工5.3萬人，企業內部安置空間基本用盡，職工內部轉崗分流難度較大。三是安置費用缺口較大，單純依靠資產變現或企業自身籌集難以承受。從整體來看，絕大多數省屬企業管理規范、臺賬健全，所屬“僵尸企業”涉及安置職工底數清，采取集團內部分流安置方式的占比較高，且政策支持明確，但相關部門、市縣的“僵尸企業”，大多長期停產停業，歷時年代較長，資產狀況較差，職工資料檔案缺失，社保費用長期拖欠，情況很復雜，在清繳中面臨不少困難。從目前看，“僵尸企業”職工大多接近退休年齡，如涉及職工都要求以解除終止勞動合同的形式進行安置，而解除終止勞動合同的核心問題仍是解決職工社會保險清繳問題。不少依法破產“僵尸企業”職工認為這次處置是他們爭取個人利益的最后機會，提出補發工作加班費、下崗生活費等各種各樣的訴求，增加了破產處置難度，影響了職工隊伍的穩定。很多企業屬于無資產、無債權、無經營，有人員、有債務的“三無兩有”企業，企業有效資產不足以滿足職工所需，地方政府也無力兜底解決。

（四）破產清算難

一是很多“僵尸企業”檔案、資料、文件、賬冊等缺失嚴重，債權債務關系不清；有的企業法定代表人或有關經辦人員無法找到，各種情況無法核實，一些法定要件無法補辦。二是受依法破產程序限制，在案件受理、審理等方面要經過較長的過程。多數“僵尸企業”存在糾纏不清的債權債務問題，久拖不決的涉法涉訴案件，及欠稅、欠費、無力支付破產清算費用等問題，開展破產清算工作比較困難。三是實施方式較為單一。絕大多數“僵尸企業”沒有重整的基礎和條件，也無法進行和解，只能進行破產清算。運用破產重整或破產和解方式進行處置的較少。四是協調聯動亟需加強。實施依法破產，涉及企業的資產、債務、人員安置等各方面工作，要嚴格遵守法定程序，需要各級政府、企業出資人和法院系統緊密配合。在府院聯動上，部分地方存在著“破產案件進了法院門，就不歸我管”的錯誤認識，在許多需要地方政府協調解決的問題上，如果出現不愿管、不想辦的跡象，將會對破產工作的推進帶來很多困難。五是工作人手嚴重不足。此次“僵尸企業”處置，依法破產的占相當一部分，個別省轄市像新鄉、開封任務比較集中。河南省各級法院普遍反映破產案件本身就很復雜，加之此次時間緊、任務重，缺少工作人員的問題比較嚴重。像新鄉市中院破產庭僅有3名在編人員，12個縣市（區）人民法院中僅有新鄉縣人民法院設有破產庭，也僅有3名在編人員。

三、“僵尸企業”處置的對策建議

針對“僵尸企業”處置中存在的難題，河南省應當堅持問題導向，充分運用市場機制、經濟手段、法治辦法，破解工作障礙，順利推進處置工作。

（一）妥善處置資產

1.多平臺處置資產。一是通過產權交易市場，按照國有資產交易相關規定，對“僵尸企業”資產進行處置。二是組建綜合性資產經營公司等處置不良資產的平臺，承接“僵尸企業”的不良資產，由平臺公司發揮專業優勢，運用市場化方式進行處置，實現資產價值的最大化。

2.優化利用土地資產。很多“僵尸企業”除了土地外，基本沒有任何有價值的資產，所以在處置過程中，如何利用好土地資源是個很重要的問題。可由省政府協調相關市縣政府，在國土部門的指導督促下，幫助省屬企業充分利用好各項土地扶持政策，在劃撥土地作價出資轉增國有資本金、土地改變用途等工作上取得實質性進展。

3.靈活處理資產損失。處置“僵尸企業”過程中會出現大量資產損失，按照會計準則規定，當年發生的資產損失應在當年進行賬務處理，但實際上很多企業集團難以承受。建議出臺“僵尸企業”處置的資產處置損失財務處理辦法，允許采取暫時掛賬、逐年核銷等有效措施降低企業負債率，或是設立國企改革發展基金，由基金公司注入資本金，并商定一定年限后由企業集團回購。同時，對因處置“僵尸企業”造成資產損失、影響企業集團業績的，在業績考核時視情況予以調整。

（二）有效化解債務

1.依法依規公平處理。通過訴訟或者協商清償債務，平等保護各類債權人的合法權益，防止惡意逃廢債務行為和個別清償行為。

2.建立債權人會商制度。參照《企業破產法》的有關規定，召開債權人會議，成立債權人委員會，建立債權人會商制度，共同協商處理債務，尤其對于因資金鏈斷裂或管理不善等形成的“僵尸企業”，要盡可能地達成和解，化解企業債務危機，幫助企業輕裝上陣。

3.統一收購債務。組建資產管理公司，統一收購產業結構合理、具有發展前景的“僵尸企業”的債務，給予“僵尸企業”重生機遇和喘息機會，待“僵尸企業”恢復正常經營、實現重生后，逐步分期償還資產管理公司相應債務。

（三）穩妥安置人員

1.優先企業內部安置。尊重企業和職工雙方意愿，支持存續企業優先錄用原企業職工、采取內部退養的方式安置部分職工、依法解除勞動合同支付經濟補償金分流部分職工等多種方式內部安置職工，或者由企業集團建立職工安置服務中心，將處置“僵尸企業”職工工作統一托管至服務中心，建立內部調劑機制，對職工進行再培訓，實現職工內部調劑安置。

2.依托就業創業平臺。做好與人社部門的溝通協調，建立“僵尸企業”職工信息庫，對于失業的職工，及時為其辦理失業登記，發放失業待遇，納入當地就業創業政策扶持范圍，優先提供就業指導、職業介紹、職業培訓等服務，有針對性地提供創業指導、項目咨詢、貸款支持、稅費減免等服務，鼓勵職工實現再就業、自主創業。

3.加大托底幫扶力度。加大公益性崗位托底安置力度，盡可能多地開發公益性崗位，優先妥善安置“僵尸企業”就業困難人員。發揮最低生活保障托底作用，對于符合救助條件的失業人員應當及時納入社會救助范圍，保障其基本生活。對于符合最低生活保障條件的家庭，按規定納入最低生活保障范圍。

4.多渠道籌措安置資金。“僵尸企業”可變現資產很少，而支付拖欠工資、清繳社會保險欠費、支付經濟補償金等安置費用缺口較大，尤其是集中處置“僵尸企業”，短期內更需要大量資金。應當多措并舉，廣泛開辟渠道，籌措職工安置資金。最大化利用“僵尸企業”的土地等資產，加大資產變現力度，依靠企業自身資產實現職工安置；設立改革資金融資平臺，把各“僵尸企業”的土地房產由平臺公司打包融資，統籌兌付改革資金；建立國企改革專項資金，為職工安置提供兜底資金支持。落實好涉及資產重組、依法破產、清算注銷等各項稅收優惠政策，盡可能地降低“僵尸企業”支出成本。

（四）完善破產機制

1.增強審判力量。推動建立清算與破產審判庭，選齊選配審判人員，打造專門破產審判隊伍。加強法官和司法輔助人員的培訓，進一步提升法官和司法輔助人員的業務素質，推進破產審判法官隊伍和司法輔助人員的專業化建設。結合破產審判工作特點，做好“傳幫帶”工作，搭建成熟的破產審判團隊。制定流程指引，統一操作規程，規范破產案件審理。

2.健全考評機制。針對破產案件審理周期長、難度大、事務性工作繁重等特點，探索建立符合破產審判規律的績效考核機制，避免將辦理清算破產案件與普通案件簡單對比、等量齊觀、同等考核，積極調動破產審判法官的積極性，不斷提高破產案件的審理質效。

3.優化破產程序。探索“簡案快審、繁案精審”的審理模式，充分考量申請破產企業的經營財務狀況、社會影響、所涉法律關系等因素，將破產原因、破產財產、債權性質等基本事實清楚、爭議不大且不存在破產無效行為和可撤銷行為的案件，或者“無產可破”的案件，納入快速審理范圍，在不影響破產參與人合法權益的前提下，縮短債權申報以及宣告破產或終結破產程序等程序性事項的審理期限，限定管理人資產調查及財務狀況報告的提交等期限，簡化送達方式，提高審判效率；對于債權債務核查難度大、財產處置存在重大困難等復雜破產案件，要抽調骨干力量主審，打造精品案件。依托“互聯網+”，充分運用全國企業破產重整案件信息網等平臺優勢，實現破產案件線下審理線上信息同步公開，通過網上發布公告、送達文書、召開債權人會議、投票表決，加速案件審理。

4.堅持府院聯動。積極推動建設破產審判府院聯動機制，法院對接當地政府，與國資、財政、人社、稅務、工商、公安、金融等部門協調配合，建立涉及破產企業和“僵尸企業”信息共享機制，充分發揮破產審判職能，引導企業合理正確選擇破產清算、重整、和解等不同處置方式，共同做好破產案件涉及的處置協調、信訪穩定工作。

【本文系2017年度河南省政府決策研究招標課題“分類處置‘僵尸企業政策研究”（2017D005）的階段性成果】

（作者單位：河南省人民政府國有資產管理委員會）