農業供給側結構性改革應強化財政金融支撐

屈波

中央農村工作會議把“深入實施鄉村振興戰略，深化農業供給側結構性改革”作為當前“三農”工作的重點，并明確“切實加大‘三農資金投入力度，把‘三農作為財政優先保障領域和金融優先服務領域”。近年來，我國農村金融雖然取得了較快發展，但受限于農村的地理、歷史、金融環境等因素影響，問題仍存在，最突出的矛盾是供給不足，現有金融投入、產品和服務已不能滿足“三農”發展的需要。農村金融一直是我國金融體系的薄弱環節，農村金融市場體系不健全、功能發揮不充分、產品和服務落后、財政金融協同支農投入機制不完善等問題突出，不能有效支撐“三農”的發展，改革迫在眉睫。

一、農村金融發展存在的問題

（一）財政與金融協作支農的新模式尚未完全建立

財政政策和貨幣政策是國家實施宏觀調控的兩大經濟手段，兩者之間既緊密聯系，又有一定的差異和互補性。近年來，財政政策和貨幣金融政策協同發力，在“三去一降一補”、地方政府債務管理、PPP模式推廣、債券市場發展、國庫現金管理等方面發揮了顯著作用。但在支農投入機制方面，財政與金融協作支農的新模式尚未完全建立。如財政涉農資金整合和基金化改革還未取得實質性進展、農業領域政府和社會資本合作項目落地較少、全國性的農業信貸擔保體系尚未建立、農業農村基礎設施融資渠道狹窄、地方政府債券支持農村基礎設施建設力度較小、金融機構發行實質性的“三農”專項金融債較少、財政金融協同防范金融風險成效不明顯等問題依然存在，需進一步增強財政金融協調配合共同推進農業供給側結構性改革的力度和深度。

（二）農村金融功能發揮不充分，不能形成對“三農”的有效供給

“三農”發展資金需求總量巨大，僅依靠財政投入遠遠不夠。但由于資金的“趨利性”及體制等多方面原因，目前我國農村金融服務，無論是總量和機構體系都難以滿足發展需求，農村金融機構提供的信貸服務遠遠小于其儲蓄服務，農村金融服務供給不足，金融“吸收儲蓄、配置資金”的功能在農村沒有得以有效發揮。

主要表現在：一是農村金融機構組織體系不健全。政策性銀行投向重點在基礎設施，國有商業銀行、區域性股份制銀行在農村地區基本沒有網點，郵儲銀行在農村地區“存多貸少”，縣域和農村地區的金融服務基本靠農商行、農信社等農村小型金融機構支撐，面向我國廣大農村的多層次、廣覆蓋、有差異的農村銀行機構體系尚未完全建立，導致對農村地區的金融服務和供給嚴重不足。二是城鄉間金融發展不平衡，金融對農村的貢獻度較低。以河南省為例，2018年6月末河南省縣域貸款余額12195億元，僅占全省貸款總額的35%，縣域和農村地區人均貸款余額不到城市的1/10。三是農村地區存貸比較低，資金從農村地區抽離嚴重。如河南省縣域銀行機構2018年6月末存貸比為48.5%，低于全省總體存貸比23個百分點。隨著經濟下行，在儲蓄意愿增加但各項貸款增長乏力的情況下，資金抽離農村現象還會進一步加重。

（三）保險對“三農”的保障和融資功能發揮較弱

從保險機構數量來看，縣域內面向農民和農村保險機構眾多，保監會有關數據統計顯示，平均每個縣設立的保險機構有20個，但縣域內保費規模有限，導致保險公司在縣域和農村地區惡性競爭嚴重，消費者權益難以得到有效保護。農業保險方面，近年來我國農業保險雖取得一定發展，但仍存在政策性險種覆蓋不足、商業性險種開發滯后、資源投入少、服務能力不足、市場培育不夠等問題，導致農業保險作用發揮不明顯。另外，從保險資金的吸收和投向來看，保險資金會重點投向大型基本建設和基礎設施項目，險資從農村外流嚴重，對農業的反哺極低。

（四）多層次、多功能的資本市場體系尚未建立

目前，我國農產品證券、基金、期貨和期權市場建設落后、基礎薄弱，“三農”融資規模小、融資渠道少，縣域內面向“三農”的證券期貨機構少、規模小，發展滯后，有效供給和服務嚴重不足。農業企業普遍核心競爭力不高，規模偏小、產業鏈條短、創新能力弱、技術含量低、抗風險能力弱、盈利能力差、經營管理基礎薄弱、規范程度不足，嚴重制約了其利用資本市場平臺發展的進程。如截至2018年6月末，河南省78家上市公司中注冊地在縣域的僅25家，省內405家證券分支機構中縣域僅有59家，交易量僅占全省的4.6%，87家期貨經營機構無一家分布在縣域。

二、基于理論和現實的原因分析

（一）基于金融抑制理論分析

美國經濟學家羅納德·麥金農1973年提出金融抑制理論，其核心內容之一是商業金融不愿選擇農業和農村進行金融配給。中國是世界上最大的發展中國家，農業經濟發展相對落后，金融資源不愿向農業和農村配置，從而導致“農村金融抑制”。

（二）農村金融供需不足及配套措施不完善

供給方面，主要是農村金融體系不健全，機構網點少，貸款決策權缺乏，農業貸款風險較大等影響有效供給。需求方面，主要是農村經濟落后，內生動力不足，利潤率低，抵押品缺乏，信貸需求不旺盛。配套措施方面，主要是農業擔保體系和農村信用支付體系不健全、農村金融基礎設施建設落后，融資擔保機制不完善，融資難、融資貴等問題制約嚴重。特別是農村“兩權”抵押政策出臺以來，地方政府雖加緊了試點推進，但因確權困難、平臺缺乏、抵押物變現難等原因，效果尚未顯現。

三、對策和建議

（一）銀行業方面

改革和完善農村金融市場體系，豐富農村金融服務主體，推進銀行業服務重心、機構和功能“下沉”。大力發展農村普惠金融，創新農村金融產品和服務，完善農村融資擔保機制，積極推進農村合作金融和農業產業鏈融資模式，落實中央“金融機構農村存款主要用于農業農村”的要求。

（二）保險業方面

在加強監管的前提下，支持保險公司開拓農業和農村市場。結合農業經濟特點，大力開展農業企業和小微企業信用保證保險，推進“銀行+保險”信用模式。進一步拓展農業保險的廣度和深度，逐步完善農業保險大災風險保障機制和再保險機制。

（三）資本市場方面

抓住國家發揮資本市場作用服務脫貧攻堅戰略的機遇，加大“三農”相關上市后備企業培育力度。豐富“三農”融資方式，培育發展“證券+基金+期貨”多層次農業資本市場體系，增強有效供給，提高“三農”利用資本市場的能力。

（四）金融監管方面

在審慎監管框架下推進差異化監管改革，設置適度寬松的涉農貸款監管指標，提高不良容忍度。按照中央和地方事權的劃分構建地方金融監管框架，明確地方金融監管部門的風險防控和處置責任，及時有效防范農村金融風險。

（五）財政支持方面

加強財政政策與金融政策的協調配合，通過政府和社會資本合作、財政獎勵和補貼、財政貼息、稅收優惠、融資擔保和風險補償機制等，發揮財政資金的引導和“四兩撥千斤”作用，撬動更多金融資本和金融資源參與“三農”發展。

1.設立農村金融發展基金。解決目前金融機構將從縣域和農村吸收的存款轉投城市，造成農村金融供給和需求矛盾的問題，設立農村金融發展基金是一種可行的選擇：中央財政注入一定比例的資本金，再將所有金融機構每年凈利潤（2016年約1.6萬億元）按1%比例標準抽出，放進“農村金融發展基金”，由國家統一設立機構運營，指定基金用途、運作流程和監管規則，重點用于縣域、“三農”和小微企業。

2.落實農村金融獎勵和補貼政策。2016年9月，財政部印發《普惠金融發展專項資金管理辦法》，其中包含縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼等4個使用方向。建議地方政府、財政及相關部門認真落實政策，充分發揮資金的引導作用，支持各類銀行業金融機構，尤其是農村商業銀行、農村信用社、農村合作銀行、村鎮銀行等農村中小金融機構立足縣域、立足農村，引導金融機構網點、產品和服務下沉，加大服務“三農”的力度 。

3.推進農業領域政府和社會資本合作。日前，國務院辦公廳出臺《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，明確在農村基礎設施領域推廣政府和社會資本合作模式。基于農產品的特有屬性及農業領域的投資特點，當前農業領域PPP模式應重點解決農業投資“前端投資種子種苗、后端投資農產品深加工及品牌化”的前后兩端比重大的問題，引導社會資本投資土地規模整合、規模化生產和基礎設施改造。通過PPP模式，實現政府投入與社會資本的有機結合，轉變政府農業投入方式，推動農業生產可持續發展。

4.建立擔保和風險補償機制。加強政府性擔保體系建設，擴大政府擔保基金的規模，提升擔保能力。建立貸款損失風險補償機制，鼓勵地方按照當地涉農貸款、小微貸款余額的一定比例建立風險補償基金。健全貸款風險分擔機制，引導省、市級擔保公司拓展農村市場，開展農業擔保、再擔保業務，鼓勵財政性擔保公司與銀行、保險機構合作開展涉農保證保險業務，實現風險分擔。

5.完善農村金融稅收優惠政策。繼續延長現行金融機構涉農貸款稅收優惠政策，比照涉農貸款稅收優惠加快出臺小微企業貸款稅收優惠政策，強化對金融機構支持“三農”的正向激勵。對村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，建議參照農信社改革時期的稅收優惠政策給予一定年限的企業所得稅減免。

另外，農村金融改革進程中，還應重視兩個問題。一是發展普惠金融是農村金融改革的最終落腳點。在農業經濟發展中，通過完善農村金融市場體系和不斷進行金融創新，使之惠及被排斥于金融服務之外的大規模的個人、農民、貧困和中低收入人群、小微企業等群體，著力推進發展普惠金融，是破解農村金融難題的根本對策。二是完善農村金融市場體系要因地制宜。從全面促進經濟社會發展、城鄉和區域平衡的高度出發，加強頂層設計、統籌協調，結合中國國情、各地區和各金融機構實際，因時因地制宜，做到服水土、接地氣、益大眾，不斷提高農村金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，使最廣大人民群眾公平分享金融改革發展的成果。

【本文系河南省教育廳2019年度人文社會科學研究一般項目指導性計劃項目“完善河南省農村金融市場體系問題研究”（2019-ZDJH-300）的階段性成果】

（作者單位：鄭州工程技術學院）