構建生態安全型社會的法治保障探討

宋才發 落志筠

摘 要：生態安全型社會的基本內涵包括：生態安全是一個具有特定含義的法律概念，生態安全型社會框架結構的內容十分豐富，生態安全型社會建設的創導者和核心推動力是中國共產黨，生態安全型社會是對馬克思主義科學自然觀的發展。建設生態安全型社會的法治舉措為：政府承擔生態環境治理和優化的主要義務，生態環境污染者承擔環境修復的直接責任，健全生態環境執法及糾紛解決的長效機制，完善環境行政公益訴訟的前置程序和裁判標準，強化生態環境損害的司法鑒定，凸顯生態環境安全的刑法規制。

關鍵詞：生態安全型社會；框架結構；法治保障；裁判標準；刑法規制

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2019）02-0083-08

黨的十九大報告首次提出構建“生態安全型社會”的戰略任務，強調中國要實現的現代化“是人與自然和諧共生的現代化”，“要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需求”。[1]大力推進生態文明建設、不斷優化生態安全屏障、構建生態安全型社會，是“十三五”規劃建設的重中之重。本文擬就構建生態安全型社會的法治保障問題略陳管見，以請教于大家。

一、生態安全型社會的基本內涵

生態安全是一個具有特定含義的法律概念。生態安全是指人類生存與發展的諸多方面，不致遭受來自生物多樣性危機、自然生態破壞、生存環境污染等不安全狀況侵擾的保障程度，包括人們日常生活的飲用水安全、食品安全、呼吸空氣安全與居住地環境安全等，反映為滿足人類最基本的生存空間與發展條件的生態環境要素所達到的安全保障程度。對于任何一個國家和社會來說，能夠把人民的生態權益、生態安全與國家安全緊緊地捆綁在一起，把生態安全從整體上納入國家安全的綜合治理體系，把生態問題與民生問題緊密地結合在一起共同謀劃、共同解決，實質上就折射出這個國家或社會所主張的政治觀、安全觀和幸福觀的真諦。在人類與自然界的關系越來越緊密的情勢下，生態安全越來越成為國際社會普遍關注的熱點和焦點問題。以物種多樣性為標志的生態平衡，以綠水青山、藍天白云為標志的環境安全，從來就是制約個人人身安全、社會發展安全的重大環境因素。這里所論及的“國家生態安全”是指國家所具有的、能夠持續滿足經濟社會發展需要的，保障經濟社會發展免受來自自然資源、生態環境制約，保障公民生態權益得以實現的穩定的生態系統以及應對和解決生態矛盾的現實能力體系。中國自古以來就有“風調雨順、國泰民安”的樸素生態安全觀，生態文明既是根源于人類社會的文明，也是社會意識形態的重要內容。一個國家的生態環境保護、生態文明建設、生態文明治理的現實狀況如何，反映和折射出這個國家已經達到或即將達到文明程度的高低，折射或反映出這個國家全體成員的整體文明素養狀況如何。所以，一定社會的生態安全狀況，直接影響和制約著國家的文化安全和意識形態安全狀況。幾千年來傳統的“中國安全觀”，無一例外地把“國土安全”視為維護國家主權、維護邊疆安全、維系邊境安定的重要內容，通常忽視或不太重視生態環境安全問題。其實生態環境安全問題，直接影響和制約著國土安全與資源能源安全，任何一塊沒有“肥田沃土、綠水青山”的國土，都談不上是真正意義上的“安全國土”。“社會主義生態文明觀”是新時代中國特色社會主義理論的重要組成部分，是一種體現人與自然和諧共生的科學文化價值觀，是構建包括資源能源安全、國家經濟安全、國防安全、文化安全和生態環境安全在內的、全方位的國家安全體系的重要基石。

生態安全型社會框架結構的主要內容。中國新的生態安全觀肇始于20世紀80年代，在借鑒發達國家經驗的基礎上，超越了幾千年來形成的、傳統的“中國安全觀”。國務院于2000年11月頒發《全國生態環境保護綱要》，首次以中央人民政府的名義發布“維護國家生態環境安全”的任務和目標。2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》，把維護生態安全作為立法宗旨寫進了法律，為維護生態安全、保障人體健康并促進經濟社會可持續發展提供了法律依據。習近平在黨的十九大報告中明確指出，必須把解決生態環境不斷惡化等民生突出問題，把進一步“推進綠色發展、加大生態系統保護力度”等重大措施，把生態環境保護、生態文明建設作為中華民族永續發展的千年大計始終堅持下去；必須義無反顧地把堅持“人與自然和諧共生”，把生態文明納入“五位一體”建設的總體布局，作為發展中國特色社會主義、實現中國現代化和中華民族偉大復興的基本方略，從而為新時代構建“生態安全型社會”指明了方向。（1）樹立生態安全文明理念，強化“生態安全”對“國家安全”的神圣責任。要以黨的十九大報告提出的生態文明觀為指導，維護生態環境系統的可持續發展，提升全體人民的生態認知水平，推動社會公眾踴躍參與“生態安全型社會”建設，在建設“美麗中國”的實踐中提高生態安全能力，實現包括人民群眾生態權益在內的國家整體利益。（2）加強生態安全能力建設，增強國家生態安全的韌性。必須把生態安全能力建設納入生態安全體系，全面提升生態安全的信息化、知識化和可控化能力建設，增強國家和民眾在災難和環境壓力面前的“生態安全韌性”1。（3）嚴格生態安全管理規定，促進國家生態治理和治理能力現代化。要圍繞“生態安全型社會”建設這個實施“鄉村振興戰略”的偉大工程，加快推進生態安全重點領域的立法和修法工作，把整個生態安全體系納入法治化軌道，建立健全生態安全法律體系，理順保障生態安全組織機制，完善生態安全“應急救援體系”“生態安全預警體系”等體制機制，實現有效應對“生態環境突發事件”的信息共建共享機制。與此同時，還必須把生態安全納入各級領導干部政績考核系統，以嚴厲問責機制強化他們的生態安全責任，建立健全各級領導干部自然資源資產離任審計、生態安全“責任追究”和“終生追責”制度。（4）加強國際生態治理合作，構筑生態安全治理體系。在全球面臨生態危機的情勢下，中國必須積極參與全球生態治理，促進全球生態治理友好合作機制的形成。尤其要在應對氣候變化、阻止生態危機加深等方面發揮積極作用，努力促使國際社會放棄社會制度認同差異和意識形態歧視，建立協調統一的全球生態安全治理體系。構筑具有中國特色的生態安全治理體系，是構建世界協調統一的生態安全治理體系的重要組成部分，有利于推進世界各國在建立生態治理法律制度、生態文明教育制度、綠色低碳技術和生態環境保護的基礎上，逐漸形成相互學習、相互促進、共建共享、合作共贏的機制[2]。

生態安全型社會建設的創導者和核心推動力。中國共產黨是“生態安全型社會”的理論創導者和實踐引領者，對建成“生態安全型社會”做出了全面部署。自新中國成立以來，執政黨領導全國走上人民幸福、國家富強和生態文明的發展道路，體現了生態文明建設理論和實踐與時俱進的發展態勢。生態文明建設國家戰略定位于黨的十七大，總體布局于黨的十八大，部署“美麗中國”“生態安全型社會”戰略任務于黨的十九大。黨的十七大首次提出生態文明建設概念，初步明確了生態文明建設的目標、任務、要求和措施，從此開啟了中國生態文明建設的大幕，并且將其納入“全面建設小康社會”的總體目標之中。黨的十八大不僅把生態文明建設提升到國家戰略高度，而且把生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”的總體布局，明確生態文明建設的目標就是實現中華民族永續發展，努力建設美麗中國；確立“節約優先、保護優先、自然恢復為主”的建設方針；十八屆三中全會、十八屆四中全會，強調法治建設必須為生態文明建設保駕護航，為生態文明建設戰略實施提供法治保障。黨的十九大在中國共產黨和社會主義國家的光輝歷程上，首次完整地提出建設富強、民主、文明、和諧美麗的現代化強國的奮斗目標，莊嚴地向世人宣示：在基本實現現代化階段“美麗中國”的目標之后，“美麗”仍然是“新時代”現代化中國建設的基本目標，從而突出了“新時代現代化”體現“人與自然和諧共生”的特點，彰顯了中國現代化與傳統現代化的本質區別[3]（P21）。生態安全建設更是國家安全治理的重要內容，是國家生態治理能力現代化的重要組成部分，中央政府依法推進生態治理能力現代化勢在必行。國家“十三五”發展規劃把生態文明建設擺在突出位置，這既是由“生態文明建設”和“生態安全型社會建設”的極端重要性決定的，也是由國家治理體系的特殊性決定的，中央政府是生態安全型社會建設的核心推動力。中央政府將通過生態治理制度和政策的頂層設計，保障在全國范圍內實現生態治理能力現代化轉型；各級地方政府將通過承擔上級政府下達的各項生態建設任務，在此進程中推進自身生態治理能力的現代化。這里所論及的“生態治理能力”，是指以政府為核心的生態治理主體的生態治理實踐能力，根據當地實際情況的發展變化，不斷地修正、調整、更新和優化自身的能力要素。這里所論及的“生態治理能力現代化”，則是基于國家推進“生態文明”和“生態安全型社會”建設需要，通過對以政府為主體的多元治理結構進行整體性功能調整和優化，達到對生態環境問題進行程序化、法治化、規范化和立體化的全方位治理的過程[4]（P132）。必須明確指出，在“生態文明”和“生態安全型社會”建設的過程中，政府始終擔負著推動者、領導者和督促者的職責，需要通過創新生態治理體制機制、提升政府生態治理能力，形成以政府為核心的多元主體協同治理的新格局。可以說生態文明建設和生態安全型社會建設，既是執政黨探索出來的中華民族偉大復興的根本道路，也是中國在21世紀實現綠色崛起的必然選擇。中國的生態文明發展戰略和生態安全型社會構建的理論與實踐，已經獲得國際社會的廣泛認可和普遍支持，聯合國環境規劃署已開始向各國推廣中國經驗，中國生態文明建設正在引領世界生態文明的發展進程。

生態安全型社會是對馬克思主義科學自然觀的發展。馬克思主義把自然界當作一個“復合系統”，從人類社會和歷史發展的視角闡明了人與自然的密切關系，認為自然界對于人類具有客觀實在性，自然界與人類存在著“雙向互動性”。人本身就是自然界長期發展的產物，脫離自然界就沒有人自身的存在。勞動是人類最終區別于一般動物的決定性因素，人類的生存和發展無論如何離不開勞動，勞動決定世界、勞動創造世界。但是，人類的勞動從來都是具體的而非抽象的，勞動者一旦脫離了自然界，離開了創造物質財富的自然資源，就什么也創造不出來。因而馬克思強調人類必須愛護自然、保護自然，尊重自然、順應自然。實際上愛護自然就是愛護人自身，保護自然就是保護人自身。馬克思從勞動這個人類最基本的實踐活動出發，不斷探尋人與自然和諧共生的辯證關系，從而創立了融“辯證唯物主義”和“歷史唯物主義”于一體的科學自然觀。中國的經濟發展已經由“高速度增長”階段轉入“高質量發展”階段，“綠色發展”是構成“高質量發展”的關鍵因素。要在21世紀把中國建設成為生態安全型社會，就必須重新認識和協調人與自然的關系，堅持人與自然和諧共生的理念，從重大政治問題和重大社會問題的戰略高度，重視“生態文明建設”在“五位一體”總體布局中的作用和意義，以更多的“綠色生態產品”滿足人民日益增長的優美生態環境需求。正因為生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，所以黨的十八大報告將生態文明建設列入統籌推進的“五位一體”的總體布局之中；黨的十九大報告重申以“五位一體”總體布局，推進中國特色社會主義事業新的發展。習近平在2018年5月舉行的“全國生態環境保護大會”上，旗幟鮮明地提出要在21世紀建成“生態安全型社會”，就必須加快構建“生態文明體系”，因為它是達到和最終建成“美麗中國”的基本路徑。在“生態文明體系”的性質、內容、功能結構中，“生態文化體系”是“生態文明體系”的靈魂，“生態經濟體系”是“生態文明體系”的基礎，“目標責任體系”是“生態文明體系”的動力，“生態文明制度體系”是“生態文明體系”的保障，“生態安全體系”是“國家安全體系”的基石和屏障[5]。經濟現代化建設也必須講“政治”，實現“綠水青山”“藍天白云”，就是人民群眾當下最根本的利益，堅持人與自然和諧共生、推進綠色發展，就是當下最大的政治，生態安全型社會建設就是對馬克思主義科學自然觀最好的發展。

二、建設生態安全型社會的法治舉措

政府承擔生態環境治理和優化的主要義務。以國家權力為依托和象征的中央人民政府與地方各級人民政府，是“生態文明建設”和“生態安全型社會建設”的主導者和推動者，各級地方政府承擔著生態環境治理和優化的主要職責與義務。從一定意義上說，人們所享有的良好生態環境具有鮮明的公共物品屬性，它是一種國家層面、社會層面的公平分配和公平照顧，是政府無代價地提供給所有公民最普遍的公共消費品，嚴格地說它與公民“個人權利”（私權）并無直接關系。涉及人類生存與發展的“環境權”，隸屬于公民“基本人權”的范疇，社會公眾享有良好的生態環境權利，通常被視為憲法上的“人權保障”。建議在下一次修改憲法的時候，將解決“環境規制合法性”問題，作為權利基石載入“憲法修正案”。憲法應當從確認“公民環境權”的原則和基點出發，明確規定“國家的環境保護義務”和“環境公益訴訟制度”。[6]（P87）生態環境保護是屬于全社會公共利益的公共事業，生態環境的“公共利益”屬性，決定了它與“權力”發生直接的關聯。所以，生態環境公共利益的實現和維護，是作為國家代表的政府的義不容辭的責任。異常脆弱的生態環境的修復、改善、治理和保護問題，其實質是在一定時期內個人與國家、個人與個人之間的一種利益沖突，環境保護法之類的法律反映和體現的本質，就是國家基于生態環境保護公共利益的需要，對因故危害或破壞生態環境行為的有效規制和懲處。以國家生態環境保護義務的形式，行使對生態環境治理有4個必須考慮的基本要素：（1）國家作為生態環境資源“全民共有”的產權主體，它依法以“受共有人的委托行使管理權”的特殊身份，代表國家行使對所有生態環境的管理權和治理權。（2）國家生態環境資源的“公共性”和“不可分性”的特質，內在地決定了國家不分民族、不分區域的所有生態環境資源，是“排他性”的特定“公共利益資源”。（3）國家生態環境保護義務作為一項以“公權力運作”為核心的職責，國家負有積極主動地增進“生態環境公共利益”的義務，負有為實現生態環境治理目標制定生態環境保護政策和法律規范的責任。（4）構建國家主導下多元主體共同參與的生態環境保護體系。國家作為法律上的擬制主體，應當確立其在生態環境治理中的“元治理”定位；在構建科學合理的生態環境治理體系上，要倒逼“企業綠色發展”、突出企業為主體；在生態環境治理的過程中，要廣泛動員社會組織和全社會力量共同參與；在完善公眾參與生態環境治理的法治建設上，建議加大授權，有立法權的部門和地方權力機關，在不違背上位法規定的情況下，通過出臺部門規章、地方性法規和地方政府規章的形式，促使國家有關法律法規較好地適用于地方生態環境治理的具體環節。

生態環境污染者承擔環境修復的直接責任。環境損害是環境修復的根本原因，環境修復是對環境損害的一種糾錯和補償。環境修復是一項保護生態環境的具體法律制度，環境修復責任具有維護社會公益的屬性，對節約利用資源和保護生態環境具有無與倫比的作用和意義。黨的十九大報告強調，一定要強化排污者的責任。可以說“環境修復責任”，是環境污染者所承擔的最直接、最重要的責任。環境保護部2014年出臺的《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，對生態環境污染、環境損害與環境修復做出了明確的界定。這里所論及的“環境損害”與“生態環境損害”具有重疊性，是指因生態環境破壞和環境污染行為，導致所屬居民身體健康受到嚴重影響，個人財產、集體或國家財產遭受損失，生態環境及生態系統發生逆變。這里所論及的“環境修復”責任，主要是指“人為因素”所引起的“環境損害”或“生態環境損害”，必須由肇事者承擔的“環境損害”或“生態環境損害”的修復責任。中國的“環境修復理論與實踐”剛剛起步，確實面臨著諸多難于解決的棘手問題。譬如，法律法規及相關司法解釋，對環境修復的規定不充分、不具體；環境修復責任的性質規定不明確，甚至在不同的法律法規中的表述也不盡一致；對“環境損害”或“生態環境損害”事實難于確認；對環境損害因果關系或修復成功狀態把握不準[7]（P81）。國務院辦公廳2017年1月印發的《生產者責任延伸制度推行方案》，規定實施生產者責任延伸制度，就是要把生產者所應承擔對生態環境造成的損失和危害的責任，從原來的單純生產環節，延伸到產品設計、廢物處置、回收利用等一系列環節。明確到2020年，重點產品的廢棄產品規范回收與循環利用率，平均要達到40%；到2025年，廢棄產品規范回收與循環利用率平均達到50%，重點產品的再生產原料使用比例達到20%[8]。損害生態環境的責任人作為環境修復的責任主體以及為此提供環境修復資金毋庸置疑，但是對于已經產生的嚴重生態環境問題存在的生產者無法確認，或生產者已經不復存在等情形，則應當確立政府承擔補充責任的原則，確保環境修復資金保障和足額到位。2014年最高人民法院在《關于全面加強環境資源審判工作 為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》中，強調必須盡快完善“環境修復、懲罰性賠償”等法律規范和制度規定，在審判和執行中嚴格落實“全面賠償”的法律規定，依法嚴肅追究違法者的法律責任。2015年最高人民法院在《關于充分發揮審判職能作用切實維護公共安全的若干意見》中，再次重申了上述規定。全國各地也陸續出臺有關生態環境保護和環境修復的法規政策，譬如，浙江省湖州市政府制定《湖州市政府生態文明示范創建行動計劃（2018-2022）》，設定了土壤環境質量、水環境質量和生態保護建設等6個方面的具體創建目標，提出劃定并嚴守生態保護紅線，確保生態性質不改變、功能不降低、面積不減少。到2022年實現湖州市交通道路與河道兩側1000米范圍內，所屬綠色礦山建成率達到100%，原有廢棄礦山治理率也要達到100%。為確保計劃的落實和效果不走樣，湖州市加強了生態文明建設和保護方面的立法，研究制定并推出了一批考核驗收的綠色標準，每年對計劃實施情況進行考核驗收[9]。

健全生態環境執法及糾紛解決的長效機制。中國當下對污染災害預防及生態環境治理，正處在“從污染控制”向“以環境質量改善”為導向的戰略轉型期。全國環境質量不達標的問題普遍存在，排放達標狀況也不足以實現環境質量目標；確保生態環境質量的根本改善，是保護國家環境安全、維護公眾環境權益的基本保障。“‘十三五規劃綱要”明確提出要以解決生態環境領域突出問題為重點，進一步加大生態環境保護力度，為人民提供更多優質生態產品。（1）資源環境承載能力是生態環境地方立法、執法的基礎，資源環境承載能力監測預警制度的建立勢在必行。2017年9月中辦國辦聯合下發《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》，強調要結合資源環境承載能力監測預警的需要，進一步完善資源環境承載能力監測預警的相關配套政策措施，推動資源環境承載能力監測預警工作制度化、常態化和規范化。建設監測預警數據庫和信息技術平臺，實施資源環境承載能力監測網絡全國全覆蓋。各級政府要鼓勵社會各方力量積極參與并發揮社會監督作用，依法依規增強資源環境監測預警能力、形成監測預警合力。要運用資源環境承載能力監測預警信息平臺，動態了解和監測資源環境承載能力的變化情況；尤其要結合每5年一次的全國土地普查工作，同步開展全國性資源環境承載能力評價，啟動對臨界超載地區每年一次的環境客觀評價。要將資源環境監測預警的評價結論及時向社會公布，依法保障公眾的知情權、參與權和監督權，鼓勵社會和輿論界監督舉報資源環境破壞行為。同時要把資源環境監測預警的評價結果，納入領導干部績效考核體系和領導干部自然資源資產離任審計范圍[10]。（2）強化生態環境執法監督。隨著中國生態環境立法體系日益健全，生態環境保護的效果如何、生態安全能否落到實處，這在很大程度上取決于行政執法是否到位。在過去相當長的一段時期內，由于生態環境觀的缺失，環境執法并未嚴格落實到位。據2018年3月中央政府公布的“第二批中央環保督察公開移交案件問責情況”分析，此次督察涵蓋了北京、上海、湖北等7個省（市），對162名環保不力的廳級以上干部實行嚴厲問責。從移交案件情況分析看，屬于監督檢查不到位等不作為的約占比40%，涉及違規決策等亂作為的約占比25%，這次給予誡勉211人、通報問責22人，給予黨紀政務處分777人，給予組織處理49人次、組織審查1人，給予其他處理10人，移送司法機關依法處理10人[11]。可見，對生態環境執法進行監督，約束和督促生態環境執法機構和人員嚴格執法，對于保障生態安全、落實生態文明建設具有重要意義。（3）生態環境行政執法受到行政區劃和管轄職權分配的限制。生態環境問題實則為一個整體，解決跨區域間尤其是流域生態環境問題，有賴于實施“橫向生態保護補償”制度。目前已有的試點由于缺乏切實有效的合作平臺，在一定程度上影響了生態環境治理的實際效果。為此，2017年1月國家發展改革委、財政部等單位聯合下發指導意見，提出要進一步推進生態文明體制改革，加快建立流域上下游“橫向生態保護補償”機制，盡快形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的長效機制。到2020年在全國基本建立流域上下游“橫向生態保護補償”機制，探索開展跨多個省份的流域上下游“橫向生態保護補償”試點；到2025年跨多個省份的流域上下游“橫向生態保護補償”機制成熟定型，發揮對流域治理和保護的支撐保障作用[12]。

完善環境行政公益訴訟的前置程序和裁判標準。現代社會糾紛解決機制首推司法訴訟機制。近年推出的“環境行政公益訴訟制度”，就是針對諸如“土地污染”“大氣污染”“生態環境污染”等這些侵害社會公共利益或國家利益的不法行為，而在法律關系上又沒有明確的直接利害關系人（主體）的時候，由法律授予沒有利害關系的特定主體提起的非自利性訴訟。中國自2018年開始，法律授權由各級檢察機關提起環境公益訴訟，并正式納入“行政訴訟法”的調整規范[13]（P107）。學界論及的“環境行政公益訴訟”的前置程序，是指擬提起訴訟的當事人（主體），在正式提起環境行政公益訴訟前的特定時間內，依據法律規定針對起訴事項所進行的某些活動。為了促使政府承擔起對環境質量高度負責的職責，2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，賦予人民政府行使如下職權：（1）通過制定具體的政策法規和規制，政府從宏觀上保障生態環境質量目標的如期實現；（2）保障環保基礎設施建設資金投入，政府開展有組織有目的的城鄉環境整治活動；（3）根據環境質量保護的實際需要，各級政府依據法律法規的規定，劃定生態紅線、分配環境容量資源；（4）制定環境質量指標和標準體系，各級政府因地制宜地采取行之有效措施，分步驟地達到環境質量標準；（5）進行跨區域、跨行業或跨部門協調，政府向社會提供環保保障機制和激勵機制；（6）防范、應對、處置各種環境質量惡化事件；（7）保護公眾環境權益；（8）做出重大環境執法決定等[14]（P125）。政府在環境保護中負有諸多責任，但是當行政機關怠于行使或者違法行使環境行政職能時，直接進行行政復議或行政訴訟，勢必存在行政機關內部審查的弊病，或是存在行政訴訟程序復雜、時限較長的問題。全國人民代表大會常務委員會2015年7月通過的《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，明確授權在內蒙古、山東、湖北等13個省市區先行試點，同時授權最高人民法院、最高人民檢察院發布試點方案，對檢察機關提起“環境民事公益訴訟”和“環境行政公益訴訟”試點做出具體規定。規定環境行政公益訴訟前置程序，能夠促使環保第三方主體在實行“環境行政監督”過程中，通過環保組織的訴前通知程序、行政復議程序，或檢察機關訴前檢察建議程序等“窮盡行政救濟”，最大程度調動行政執法、監督行政執法的實施。其設置的基本原則是：（1）公眾參與原則；（2）協作互動原則；（3）公平與效益相統一原則。除設置環境行政公益訴訟前置程序外，檢察院和人民法院在公益訴訟中對行政行為的違法性進行判斷，尤其是作出違法性裁決的時候，經過嚴格甄別當屬如下四種具體形態：（1）必須是行政機關“直接環境致害”行為；（2）屬于政府做出的行政許可，后期又疏于嚴格監管所致危害；（3）屬于政府“不作為”“亂作為”的行為之害；（4）政府因故不履行“先前行為”的義務[13]（P109）。最高人民法院2016年7月公布的《中國環境資源審判》白皮書顯示，自2015年1月至2016年6月底，全國各級人民法院共受理環境公益訴訟一審案件116起。其中，屬于環境民事公益訴訟的案件有104起，屬于環境行政公益訴訟的案件有12起。在這些環境公益訴訟案件中，由檢察機關提起的公益訴訟案件有23起，由社會組織提起的公益訴訟案件有93起[14]（P122）。這些由不同部門或團體提起的環境公益訴訟案件，大多涉及“環境修復”和“環境損害救濟”問題，既是對直接造成環境損害的致害企業的責任追究，也是對環境監管中行政機關違法導致環境質量惡化的責任追究，充分表明中國以改善生態環境質量為目的的司法救濟制度逐漸定型和完善。

強化生態環境損害的司法鑒定。對于生態環境污染以及造成環境損害和財產損失，最終能否進入環境訴訟程序并解決問題，起碼有三個至關重要的事實必須弄清楚：污染是否存在？污染損害程度如何？污染行為與損害之間是否具有因果關系？證據規則和證據權威在環境訴訟中的突出地位和作用，主要體現在訴訟的啟動階段和審理階段。就環境訴訟的“啟動階段”而言，原告方必須向法院提供“污染行為與損害之間是否具有因果關系”的證據。其中對“污染行為”的證明，必須出具環境監測部門的“檢測報告”。就目前的法律規定而言，除了《固體廢物污染環境防治法》《水污染防治法》之外，其他涉及環境保護的法律法規，基本上沒有“關于環境監測機構接受當事人委托并如實提供監測數據”的法律義務規定，加之各地環境監測機構與地方政府、污染企業之間關系密切，因而在環境訴訟的啟動環節，原告一般都會因為“證據不足”“證據不力”而出師不利。再就環境訴訟的“審理階段”而言，依據“舉證責任倒置原則”的要求，被告方在辯護時應就自己“不承擔法律責任”或應當“減輕責任”的主張，承擔“其行為與損害之間不存在因果關系”的舉證責任。由于法律規定的“證明標準”不明確，環境訴訟中的實體證據解決方案不健全，因而遭受環境污染和財產損失受害者的權益，在法庭“審理階段”不易得到強有力的法律支持。其實在環境訴訟過程中，與環境科學相關的證據是最核心的證據。環境監測機構應當充分利用環境監測科學數據平臺，運用大數據和采樣方案、分析測定等較成熟的技術手段，解決環境損害司法鑒定機構相對短缺的問題。尤其要通過對相關法律法規的修正，明確規定環境監測機構在環境訴訟中的法律義務，依法及時、準確地提供環境訴訟立案環節的核心證據。這里所論及的“環境損害司法鑒定”，是指運用環境科學專門知識和技術，采用現場勘察、數據監測和檢測、綜合分析等技術手段，對環境污染或生態破壞訴訟所涉及的專門性問題，依法作出客觀公正的鑒定或判斷意見。為此，就需要依法對申請從事環境損害司法鑒定的機構和人員進行審核、評估和登記，通過立法規定的方式確保其公正執業、合理收費，保障環境訴訟活動順利進行；只有依法取得“環境損害司法鑒定資質的鑒定機構和鑒定人”，才可以開展環境損害司法鑒定業務并接受相關委托，中國目前已有近5000家這樣的機構在司法行政機關審核登記[15]（P8）。

凸顯生態環境安全的刑法規制。由于環境犯罪屬于“行政犯罪”行為，其成立要件必須以違反行政法律法規為前提。環境刑法的行政從屬性包括：環境法律關系因遭受破壞，為環境刑法介入提供了依據；環境犯罪所保護的法律關系，取決于既有環境行政法律關系；行政制裁規則和制裁措施的失效，使得環境刑法有介入的必要。這里也需要指出，環境刑法的行政從屬性是相對而言的，因為構成“環境犯罪”的行為，除了違反環境行政法律法規之外，還必須具備其他犯罪構成要件；國家法律對環境犯罪治理所產生的積極影響如何，從司法實踐的角度看，幾乎完全取決于“環境刑法”與“環境行政法”之間的協調程度和協調效果。刑法應當而且必須針對“環境違法行為”的具體類型，依據對社會危害性的程度“實現環境違法行為的犯罪化”。綠色發展是一種發展模式的創新，用刑法保護綠色生態發展并懲治環境污染和破壞行為，是司法審判制度促進經濟綠色、和諧、可持續發展的體現。為此建議把“破壞環境資源罪”，從刑法目前的“妨害社會管理秩序罪”名下，單列出來設立“危害環境罪”專章，明確規定凡使有害物質進入、滲入土壤、空氣、水等環境因素中，情節嚴重且造成環境退化或破壞的，均構成“危害環境罪”。構成“危害環境罪”的主體是自然人和單位，無論是故意行為還是過失行為都構成犯罪，可以說該罪的犯罪性質屬于“危險犯”或“行為犯”，很難適用嚴格的“責任原則”。“危害環境罪”的刑罰，可以從如下幾個方面思考創新：（1）細化量刑幅度劃分，適度提高法定刑；（2）增設犯罪的資格刑，審慎使用“永久剝奪資格”刑罰；（3）擴大罰金刑的適用范圍，提高罰金數額標準；（4）強制恢復生態環境，完善非刑罰處罰方式[16]（P21）。環境保護立法的目的，在于教育人和警示人，不在于酷刑處罰，重在保護和恢復生態環境。

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