社區(qū)協(xié)商：一種新的社區(qū)治理范式

柳建坤 張法 張秀娥

摘 要：以“協(xié)商”為理念的頂層設(shè)計(jì)對(duì)于探索新型社區(qū)治理模式具有實(shí)踐意義。當(dāng)前，城市基層社會(huì)正向多元權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，賦予傳統(tǒng)社區(qū)管理以創(chuàng)新機(jī)遇。在保證現(xiàn)階段社區(qū)主體管理架構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)行的前提下，推進(jìn)協(xié)商機(jī)制建設(shè)是實(shí)現(xiàn)以“利益共進(jìn)”為核心要求的社區(qū)治理范式的關(guān)鍵。具體而言，從主體參與的代表性、協(xié)商公平與效率的兼顧、協(xié)商平臺(tái)建設(shè)以及協(xié)商決議執(zhí)行等方面推進(jìn)社區(qū)協(xié)商的法治化和常態(tài)化，促進(jìn)基層社會(huì)治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理；城市社區(qū)治理；多元協(xié)商

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2019）02-0077-06

中國快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程在驅(qū)動(dòng)異質(zhì)性群體匯聚于社區(qū)的同時(shí)，差異化的利益訴求也促使基層社會(huì)治理創(chuàng)新彰顯活力。此外，“社會(huì)治理”進(jìn)入國家政治話語體系為社會(huì)權(quán)力主體的平等性與協(xié)同性確定了法理性依據(jù)，協(xié)同性治理正成為城市治理的創(chuàng)新目標(biāo)和理想形態(tài)。目前盛行于廣大城市中的網(wǎng)格化管理，基于其行政管控的制度特征不僅與強(qiáng)調(diào)共同參與、平等協(xié)商的社會(huì)治理目標(biāo)形成碰撞，而且在社區(qū)實(shí)踐中制造了圍繞利益展開的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行管理體制的存在和發(fā)展必須以時(shí)空條件轉(zhuǎn)換進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。本文詳細(xì)考察以網(wǎng)格化管理為代表的社區(qū)行政管理體制的實(shí)踐邏輯和運(yùn)行效果，探尋彌合其與自主性社會(huì)領(lǐng)域之間利益對(duì)立狀態(tài)的有效機(jī)制，為推動(dòng)社區(qū)治理高效、穩(wěn)定實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)以及通往理想城市社會(huì)治理建構(gòu)現(xiàn)實(shí)路徑。

一、多元、平等與共進(jìn)：

城市社區(qū)治理的分析框架

長期以來，城市基層社會(huì)管理始終在自上而下的以政府為主導(dǎo)的管理向度和自下而上的以社區(qū)居民為主體的自治向度之間碰撞融合，并因此構(gòu)建了以實(shí)現(xiàn)政府管理訴求為目標(biāo)的社區(qū)行政力量和以實(shí)現(xiàn)居民利益訴求為目標(biāo)的社區(qū)自治力量交互協(xié)作的社區(qū)權(quán)力格局。從城市社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷角度來觀察，可以發(fā)現(xiàn)城市化進(jìn)程正在塑造基層社會(huì)的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系結(jié)構(gòu)。截至2017年底，中國城市化率已經(jīng)達(dá)到了58.52%，1城市社會(huì)來臨使中國正在發(fā)生史無前例的人口大遷徙。特別是在人口集聚的基層社會(huì)，各類利益群體正在加速分化，各種利益矛盾日趨尖銳，城市社會(huì)治理的壓力也逐漸增加。在此背景下，“社會(huì)治理”在國家層面被確定為社會(huì)管理創(chuàng)新的核心目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政府、市場、民間組織和公民在國家治理過程中的平等性、多元性、協(xié)同性，這實(shí)際上在國家制度層面上對(duì)于各利益群體在城市治理中的合法性地位予以法制化認(rèn)定。但在具體的社區(qū)層面，行政力量與自治力量之間的博弈仍在繼續(xù)，并且后者面臨嚴(yán)重的弱化和萎縮趨勢(shì)，突出表現(xiàn)為“多元組織協(xié)同、社區(qū)弱參與、社區(qū)沖突等一系列問題”[1]。

因此，在理論層面上建構(gòu)與政治話語和社區(qū)事實(shí)深度契合的治理體系，對(duì)于評(píng)估現(xiàn)行社區(qū)管理體制的運(yùn)行效果及其創(chuàng)新目標(biāo)和手段具有重要的指向性意義。國內(nèi)學(xué)者俞可平依托中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)，對(duì)聯(lián)合國人居署提出的“有效、平等性、參與、責(zé)任、安全”五大城市治理原則進(jìn)行了本土化釋義，提出“合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性”是城市治理的基本原則[2]。按照這些觀點(diǎn)并結(jié)合社會(huì)發(fā)展事實(shí)，至少可以從四個(gè)方面對(duì)城市治理的基本框架進(jìn)行初步設(shè)定：首先，政府通過簡政放權(quán)推動(dòng)傳統(tǒng)行政性管理向多元主體協(xié)同治理格局轉(zhuǎn)換，促進(jìn)社會(huì)資源有效配置和利益共進(jìn)。其次，參與和回應(yīng)是城市治理運(yùn)轉(zhuǎn)的基本動(dòng)力。大到城市發(fā)展，小到社區(qū)建設(shè)，廣泛的公眾參與必須不斷進(jìn)行激活，依據(jù)義務(wù)和權(quán)利進(jìn)行合理“發(fā)聲”，并且與其他群體或個(gè)人形成交互和回應(yīng)，而作為最終決策方的政府也必須對(duì)公眾參與作出及時(shí)回應(yīng)。第三，程序的正義性、合法性和高效性是城市治理的運(yùn)行機(jī)理。不同于城市管理過程中可能存在的權(quán)力尋租、濫權(quán)逾法、執(zhí)法不公等缺陷，城市治理需要從“以人為本”的核心理念出發(fā)，在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)際執(zhí)行過程中合理考慮各方利益，傾聽各方意見，協(xié)調(diào)各方差異，取得情理和法理上的共融性，同時(shí)，運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。第四，營造一個(gè)善治社會(huì)是城市治理的終極目標(biāo)。這不是建造城市“政績工程”，而是將著眼點(diǎn)放在如何使每一個(gè)市民真正享受到現(xiàn)代文明所帶來的公共福利之上。概言之，當(dāng)代城市社區(qū)治理在本質(zhì)上是多元權(quán)力主體從差異化利益格局出發(fā)，通過協(xié)同處理公共事務(wù)來提高利益觀念和行動(dòng)一致性的過程。這不僅需要時(shí)間的積累，更需要相關(guān)配套制度手段來促進(jìn)各治理主體“利益共進(jìn)”過程，因此建構(gòu)符合中國政治語境的良性治理關(guān)系任重而道遠(yuǎn)。

二、邏輯與效用：

網(wǎng)格化管理模式的制度風(fēng)險(xiǎn)

主體平等性、行動(dòng)協(xié)同性、利益共享性無疑是理想治理類型所具備的制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也是其進(jìn)行實(shí)體性建構(gòu)的基礎(chǔ)性條件。但是在新制度“發(fā)軔”與舊體制“退場”同時(shí)進(jìn)行的制度轉(zhuǎn)型過程中不可避免地會(huì)發(fā)生碰撞和沖突，使協(xié)同治理目標(biāo)難以迅速“落地生根”。當(dāng)前，在中國各大城市受到廣泛推崇的網(wǎng)格化管理為分析影響社區(qū)理想治理模式建構(gòu)的制度性障礙提供了良好樣本。而且，從其制度構(gòu)成和實(shí)踐效用來綜合考察這種典型的非均衡權(quán)力結(jié)構(gòu)，能夠較深刻地揭示其對(duì)以協(xié)同性為核心的治理模式可能產(chǎn)生的遏制作用。

（一）“技術(shù)科層制”：網(wǎng)格化管理的實(shí)踐邏輯

網(wǎng)格化管理實(shí)質(zhì)上是以圍繞單一主體的組織隸屬關(guān)系為核心架構(gòu)的科層式管理在信息時(shí)代的“體制變形”，強(qiáng)調(diào)政府高度控制權(quán)力的“行政為體，技術(shù)為用”思想也貫穿于其制度建構(gòu)和具體運(yùn)行之中。在要素構(gòu)成上，多數(shù)的網(wǎng)格化管理模式都包含四個(gè)環(huán)節(jié)：網(wǎng)格劃分、資源配置、責(zé)任包干、考核激勵(lì)[3]。網(wǎng)格劃分是先由政府作出整體規(guī)劃，然后在街道和社區(qū)組織結(jié)構(gòu)之下根據(jù)行政部門自身的考量或?qū)嶋H情況再細(xì)分出若干網(wǎng)格。下一步工作則是向網(wǎng)格內(nèi)部下沉資源，主要以黨政資源為主。除了通過大規(guī)模建立黨支部和黨小組將黨建工作與社區(qū)管理緊密結(jié)合之外，還要引導(dǎo)行政人員深入到服務(wù)治理的第一線。絕大多數(shù)的日常管理和服務(wù)工作都是由政府部門安排和實(shí)施，而且在目標(biāo)設(shè)置和實(shí)踐手段上具有某種“制度慣性”，也就是按照科層制的工作模式將管理任務(wù)層層分解到下級(jí)機(jī)構(gòu)并輔以各種獎(jiǎng)懲手段，進(jìn)而形成了以考評(píng)和績效為主導(dǎo)的目標(biāo)責(zé)任體系。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為網(wǎng)格化管理已經(jīng)逐漸發(fā)展為一種以構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲為核心的“目標(biāo)管理責(zé)任制”[4]。

從制度設(shè)計(jì)到實(shí)際運(yùn)行，我們可以總結(jié)出網(wǎng)格化管理所呈現(xiàn)出的三種特征：管理范圍的廣延性、管理結(jié)構(gòu)的垂直層級(jí)性、管理權(quán)力的高度集中性。其一，政府通過設(shè)置“網(wǎng)格”將城市空間碎片化，并借助地理信息編碼技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將行政性管控延伸至分散孤立的網(wǎng)格，管控范圍也從公安、綜治等傳統(tǒng)的行政管理領(lǐng)域擴(kuò)展至民政、計(jì)生等生活服務(wù)領(lǐng)域，個(gè)體的政治空間與生活空間日益重疊，進(jìn)一步展現(xiàn)了“全方位”的政府管理思想和方式。其二，網(wǎng)格化管理的“區(qū)—街—社區(qū)—網(wǎng)格”四級(jí)結(jié)構(gòu)將社區(qū)日常生活納入組織隸屬關(guān)系的“管理鏈”之中，從而有效彌補(bǔ)了對(duì)微觀個(gè)體的管理“盲點(diǎn)”。其三，網(wǎng)格化管理通過下沉行政權(quán)力將政府力量對(duì)接到“網(wǎng)格”，居民個(gè)體與政府之間的“控制聯(lián)結(jié)”進(jìn)一步增強(qiáng)，使職能部門在獲取社會(huì)信息的全面性和真實(shí)性等方面明顯提高，這對(duì)于強(qiáng)化社區(qū)管控力度至關(guān)重要。而從建構(gòu)和運(yùn)行過程以及所呈現(xiàn)的制度特性來看，網(wǎng)格化管理依舊沿襲了管理權(quán)力高度集中以及政府單一主導(dǎo)的行政性管理邏輯鏈條。權(quán)力分配的均衡性是保證治理主體平等性的關(guān)鍵。但在整個(gè)管理結(jié)構(gòu)的權(quán)力安排上，政府在區(qū)、街道、社區(qū)，甚至是在網(wǎng)格員的選拔各個(gè)環(huán)節(jié)中仍舊維持著資源分配和權(quán)力應(yīng)用上的主導(dǎo)性地位，而社區(qū)居民則是以“被支配者”的身份，而不是以“組織者”的身份參與到整個(gè)制度建構(gòu)之中，基本上被排斥于社區(qū)治理的“權(quán)力蛋糕”之外，而且還面臨著從網(wǎng)格員一直到區(qū)直部門的多重性管理。另外，盡管實(shí)施新技術(shù)手段有利于強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，但事實(shí)上，其在管理層面所發(fā)揮的效用更為顯著，這是由制度本身的預(yù)定目的所致。而且政府是根據(jù)自身所制定的管理目標(biāo)和要求來設(shè)置管理任務(wù)和服務(wù)項(xiàng)目，以致其他治理主體在整個(gè)制度運(yùn)行過程中缺乏利益表達(dá)的機(jī)會(huì)，成為管理和服務(wù)的被動(dòng)接受者，難以和行政部門之間達(dá)成有效的互動(dòng)與溝通，從而可能在某些利益問題上產(chǎn)生矛盾并最終激化。

（二）效用悖論：網(wǎng)格化管理的行政高效化與自治疲態(tài)化

網(wǎng)格化管理最顯著的運(yùn)行效果體現(xiàn)為政府工作績效和管理能力的迅速提升，而社區(qū)層面的居民自治建設(shè)則受到一定程度的抑制，制度效益分配存在不均衡現(xiàn)象，共享性利益的缺失對(duì)協(xié)同性治理在基層社會(huì)的落實(shí)和發(fā)展構(gòu)成了最大阻礙。網(wǎng)格化管理具備嚴(yán)密完備的運(yùn)作程序，而且現(xiàn)代信息技術(shù)手段所具備的信息量大、速率高、成本低等特性又賦予其執(zhí)行高效和管控精準(zhǔn)等優(yōu)勢(shì)，為政府在應(yīng)對(duì)積累在基層社會(huì)的大量社會(huì)矛盾時(shí)實(shí)施精細(xì)化和信息化管理提供了現(xiàn)實(shí)可能性，極大提高了社會(huì)矛盾預(yù)防和問題源頭治理的能力。從這一層級(jí)的邏輯和實(shí)踐效果來看，政府無疑是制度實(shí)施的最大受益者，也必然會(huì)將網(wǎng)格化管理作為其維護(hù)基層社會(huì)秩序的首要選擇。

然而，從社區(qū)層面來考慮，一些反向效果凸顯了網(wǎng)格化管理的制度局限，而且一些處于相對(duì)弱勢(shì)的利益群體則成為運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者。首先，由于行政權(quán)力內(nèi)在的“剛性”特質(zhì)必然會(huì)導(dǎo)致自身運(yùn)作結(jié)構(gòu)缺乏彈性和活力，因而對(duì)于一些突發(fā)性社會(huì)問題可能就難以立即實(shí)施有效預(yù)防和治理。而且，其為維持社會(huì)秩序而實(shí)施高度管控的體制動(dòng)機(jī)難以有效調(diào)動(dòng)個(gè)體參與社會(huì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)政治活動(dòng)，可能在宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)層面產(chǎn)生哈貝馬斯所說的“動(dòng)因危機(jī)”，1這就勢(shì)必在與基層社區(qū)無縫銜接的微觀層面導(dǎo)致自主性生活世界被壓縮，居民個(gè)體的利益表達(dá)難以“發(fā)聲”，參與和致力于改善社區(qū)生活的種種行動(dòng)也有所受限，社區(qū)自治就容易落入“疲態(tài)陷阱”之中。其次，網(wǎng)格化管理通過上門采集信息的方式大大壓縮了居民辦理社區(qū)事務(wù)（如辦理身份證）的時(shí)間成本，顯示出極強(qiáng)的服務(wù)供給能力，是一項(xiàng)很好的便民舉措。但是，服務(wù)類別和服務(wù)范圍的確定和落實(shí)完全由行政部門負(fù)責(zé)，多數(shù)的個(gè)體性感受和訴求難以顧及，最終發(fā)展為一種側(cè)重于行政任務(wù)下達(dá)與量化考核的行政指標(biāo)式服務(wù)。因此，網(wǎng)格化管理的服務(wù)供給質(zhì)量和持久性往往會(huì)大打折扣，不僅會(huì)影響居民服務(wù)訴求的實(shí)現(xiàn)，反過來又會(huì)抑制社區(qū)自治的發(fā)展。

三、理念及體制轉(zhuǎn)向：

從網(wǎng)格化管理到多元協(xié)商

要理解行政管控領(lǐng)域與自主性社會(huì)領(lǐng)域之間出現(xiàn)“利益鴻溝”的根本原因，就必須看到：網(wǎng)格化管理已難以適應(yīng)“基層社區(qū)日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于多元治理的迫切需求”[6]。當(dāng)前，快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程正對(duì)基層社會(huì)的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本性重塑，積聚在基層社區(qū)的龐大人口規(guī)模不斷推動(dòng)社區(qū)權(quán)力格局由政府“一元主導(dǎo)”向行政部門、業(yè)主居民、物業(yè)公司、民間組織“多元并存”演變。各方在社區(qū)權(quán)力分配和利益訴求實(shí)現(xiàn)上的沖突將可能由于網(wǎng)格化管理的鞏固強(qiáng)化或改革遲滯而進(jìn)一步激化。因此，創(chuàng)新傳統(tǒng)管理模式已成必然，社區(qū)多元權(quán)力結(jié)構(gòu)則是建構(gòu)現(xiàn)實(shí)性社區(qū)治理模式的基本立足點(diǎn)。

（一）利益共進(jìn)：多元協(xié)商治理的行動(dòng)邏輯

綜合上述分析，解決思路就在于如何對(duì)管理維度的利益訴求與自治維度的利益訴求進(jìn)行調(diào)和，或者說要圍繞“利益共進(jìn)”來謀劃社區(qū)治理的創(chuàng)新手段。而且，我們也發(fā)現(xiàn)，在目前的社區(qū)管理中已經(jīng)自發(fā)地出現(xiàn)了脫離政府行政命令解決社區(qū)事務(wù)的異化形式，即社區(qū)居民圍繞公共事務(wù)以對(duì)話磋商的方式達(dá)成決策共識(shí)。與此同時(shí)，國家頂層設(shè)計(jì)也取得重大進(jìn)展，2015年，中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。協(xié)商民主正式成為中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展的一項(xiàng)重大制度建設(shè)。黨的十九大報(bào)告明確指出：協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[7]。社區(qū)作為城市社會(huì)管理的主要載體，協(xié)商民主建設(shè)將使其作為基層協(xié)商民主建設(shè)平臺(tái)而發(fā)揮化解利益矛盾的重要作用：在協(xié)調(diào)利益分歧、增進(jìn)決策共識(shí)、推動(dòng)互助合作的過程中培養(yǎng)居民民主觀念、鍛煉自治能力，進(jìn)而維護(hù)社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

在理論層面，一些海外學(xué)者所劃分的協(xié)商民主形式為建構(gòu)符合中國現(xiàn)階段社區(qū)關(guān)系結(jié)構(gòu)的治理模式提供了制度設(shè)計(jì)參考。一是社團(tuán)或組織形式，即一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商所支配的社團(tuán)。社團(tuán)價(jià)值將民主本身視為一種基本的政治理想[8]（P50）。二是以決策為核心目標(biāo)進(jìn)行民主協(xié)商，即“決策是通過公開討論過程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同意見”[9]（P139）。三是治理方式上的協(xié)商民主，即“自由平等的公民，基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過對(duì)話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式”[10]（P10）。結(jié)合中國協(xié)商民主建設(shè)的具體要求，我們認(rèn)為：社區(qū)協(xié)商民主是社區(qū)多元利益主體在保持理性和平等的前提下，為維護(hù)自身權(quán)益，運(yùn)用對(duì)話、辯論、溝通及外界援助等方式就社區(qū)公共事務(wù)達(dá)成決策共識(shí)并協(xié)同履行的民主形式。以現(xiàn)階段基層社會(huì)治理所強(qiáng)調(diào)的主體平等性、行動(dòng)協(xié)同性、利益共享性為參照，這種治理方式具有協(xié)商主體的多元與平等、協(xié)商動(dòng)機(jī)的公共與協(xié)調(diào)、協(xié)商方式的科學(xué)與效率、協(xié)商進(jìn)程的公開與包容等優(yōu)點(diǎn)。

（二）均衡與效率：協(xié)商與管理關(guān)系之辨

盡管當(dāng)前社區(qū)權(quán)力格局正在加速變遷與分化，但由于各個(gè)主體的地位權(quán)力和互動(dòng)方式取決于網(wǎng)格資源的分布狀態(tài)，因此，行政部門作為社會(huì)權(quán)力資源的主要分配者和最大受益者將在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)維持其對(duì)社區(qū)權(quán)力關(guān)系的支配性地位。而且也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，網(wǎng)格化管理在應(yīng)對(duì)高度不確定性和破壞性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面具有不可替代的地位。此外，由于治理手段的協(xié)商性應(yīng)用還停留在頂層設(shè)計(jì)的理論探索階段和基層局部性實(shí)踐之中，治理技術(shù)也不系統(tǒng)、不成熟，因此對(duì)其能否提升治理水平的質(zhì)疑之聲不絕于耳，主要圍繞以下三個(gè)方面：一是協(xié)商方式能否適應(yīng)煩瑣復(fù)雜的社區(qū)公共事務(wù)。較為原始的協(xié)商程序可能影響決策效率，并導(dǎo)致居民的時(shí)間成本和管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本激增。二是協(xié)商參與者的性格和政治態(tài)度會(huì)對(duì)磋商方案能否得到認(rèn)同產(chǎn)生決定性影響，而往往缺乏對(duì)于該方案的深入認(rèn)知。三是協(xié)商參與者的政治素質(zhì)參差不齊，“多數(shù)人”可能以“理性”的名義排斥和打壓“少數(shù)人”的切身利益，進(jìn)而加劇性別、種族和階層等方面的不平等。這些討論指出了網(wǎng)格化管理存在的合理性與必要性以及協(xié)商方式的應(yīng)用局限性。如果著眼于城市社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，協(xié)商方式無論是與處于快速變遷和高度分化的基層社會(huì)的適應(yīng)性，還是與以協(xié)同性為核心目標(biāo)的城市治理之間的契合度方面，優(yōu)勢(shì)都相當(dāng)明顯。但從現(xiàn)實(shí)考慮，社會(huì)矛盾的解決必須運(yùn)用一些必要的行政管控手段，因而在管理效率和管控強(qiáng)度上具有明顯優(yōu)勢(shì)的網(wǎng)格化管理必然作為政府實(shí)施基層社會(huì)管理的理性選擇并不斷強(qiáng)化。此外，體制轉(zhuǎn)換所耗費(fèi)的巨大成本問題也不容忽視。

為在最大程度上兼顧保證行政績效和回應(yīng)社區(qū)治理的各項(xiàng)要求，在保持社區(qū)管理體制基本不變的前提下，努力推動(dòng)協(xié)商方式在網(wǎng)格化管理中的應(yīng)用性，無疑是目前政治生態(tài)中的最優(yōu)制度選擇。也就是說，如果能夠在管理議題和社區(qū)服務(wù)方面充分發(fā)揮協(xié)商在調(diào)和利益矛盾中的作用，也不失為創(chuàng)新管理體制的備選方案。具體思路是：以協(xié)商為樞紐將公眾意見吸納到從管理到服務(wù)的各個(gè)階段，從政策制定到執(zhí)行，再到監(jiān)督和效果反饋，政府、民間組織和居民都有表達(dá)和回應(yīng)各種異質(zhì)性意見的權(quán)利和責(zé)任，借助定期性或臨時(shí)性會(huì)議的方式在對(duì)話、辯論和溝通中達(dá)成利益共識(shí)，取得一致性的決策意見。例如，網(wǎng)格化管理在實(shí)際運(yùn)行中要以人為本優(yōu)化服務(wù)職能，在網(wǎng)格員上門采集信息的同時(shí)匯總居民的服務(wù)意見，也可以通過購買服務(wù)的方式引入專業(yè)性社會(huì)組織為居民提供個(gè)性化和定制化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。當(dāng)然，制度聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新的可行性還需要深入探討，具體細(xì)節(jié)也需要進(jìn)行細(xì)致設(shè)計(jì)。但總體而言，這種管理手段“微創(chuàng)新”的實(shí)施效果能夠較好地適應(yīng)“社會(huì)治理”所強(qiáng)調(diào)的治理主體之間的平等性與協(xié)同性要求，對(duì)于克服傳統(tǒng)管理體制的局限性具有重要意義。

四、常態(tài)化與動(dòng)態(tài)化：

協(xié)商機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)指向

在高度差異化的基層社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中所存在的利益博弈問題，是實(shí)行社區(qū)協(xié)商的原因所在，也是其制度化推廣的主要障礙，如“協(xié)商主體的代表性、協(xié)商程序的合法性、協(xié)商表決的必要性、協(xié)商執(zhí)行的可能性”[11]等問題。突破的關(guān)鍵是要依靠國家、政府、社區(qū)通力協(xié)作，推進(jìn)協(xié)商機(jī)制的制度化建設(shè)，圍繞協(xié)商主體、協(xié)商程序、協(xié)商平臺(tái)以及協(xié)商實(shí)施四個(gè)方面建構(gòu)協(xié)同性社區(qū)治理的介入路徑，進(jìn)而施行規(guī)模化的制度驗(yàn)證，為實(shí)現(xiàn)理想城市治理目標(biāo)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）提升社區(qū)協(xié)商主體的代表性與合法性

過去針對(duì)社區(qū)焦點(diǎn)問題的“懇談會(huì)”和“圓桌會(huì)” 主要以政府部門、物業(yè)公司和社區(qū)居民為主要參與者，但后者往往處于弱勢(shì)地位而無法真正體現(xiàn)協(xié)商的作用。因此，設(shè)立常態(tài)化的外部協(xié)助和監(jiān)督機(jī)制就顯得尤為重要，可以根據(jù)現(xiàn)有條件引入數(shù)量和規(guī)模不等的民間組織、專家團(tuán)體、公證機(jī)構(gòu)，必要時(shí)也可以邀請(qǐng)新聞媒體列席旁聽，在提供專業(yè)性指導(dǎo)意見的同時(shí)，提升協(xié)商的透明性與合法性。而作為主要的涉事主體，社區(qū)業(yè)主代表除了要以半數(shù)參與作為前提外，在特殊情況下可以根據(jù)協(xié)商議題的緊要程度、涉及范圍有選擇或隨機(jī)性地邀請(qǐng)居民代表。涉事主體與外部監(jiān)督力量共同“在場”，立足自身立場表明意見，而非利益相關(guān)方，則可以調(diào)和沖突、引導(dǎo)議題、活躍氛圍，在差異中尋找共識(shí)，使社區(qū)協(xié)商中最為關(guān)鍵的主體代表性要求能夠得到有效保證。

（二）加強(qiáng)協(xié)商程序的人性化和科學(xué)化水平

多方平等參與是社區(qū)治理的要義所在，但政府和企業(yè)所擁有的“權(quán)威話語”對(duì)協(xié)商的平等和公平構(gòu)成一定阻礙。而一旦涉入主體過多并各執(zhí)己見，協(xié)商方案的共時(shí)性達(dá)成也會(huì)遭遇危機(jī)。破解協(xié)商公平與效率矛盾難題，必須以“以人為本”和“系統(tǒng)科學(xué)”為要求完善協(xié)商的具體操作程序。一方面，著眼于當(dāng)代社會(huì)生活節(jié)奏的加快和時(shí)間壓力的加重，可以通過“年度參與制”使每戶家庭至少有一人在一年中參與不少于一次的某項(xiàng)公共議題的討論，以保持與社區(qū)的互動(dòng)聯(lián)系，培養(yǎng)對(duì)社區(qū)共同體的責(zé)任感；另一方面，可以通過實(shí)行協(xié)商信息公開制度保證各方的知情權(quán)，設(shè)置代表陳述環(huán)節(jié)保證各方的表達(dá)權(quán)，也可以就協(xié)商未果的方案進(jìn)行線上協(xié)商或場外協(xié)商，或者實(shí)行專家調(diào)停制度以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的矛盾沖突。

（三）推進(jìn)協(xié)商平臺(tái)常態(tài)化和動(dòng)態(tài)化建設(shè)

能否構(gòu)建以便捷、合理、科學(xué)為標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商平臺(tái)是匯聚社區(qū)多元力量和提高議題解決效率的物質(zhì)前提。其設(shè)計(jì)理念必須根據(jù)社區(qū)問題性質(zhì)進(jìn)行細(xì)致分類，針對(duì)水電價(jià)格、社區(qū)環(huán)境等與居民日常生活密切相關(guān)的事務(wù)就必須以常態(tài)化為設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，如例行式“聽證會(huì)”“圓桌會(huì)”等。一些突發(fā)事件的爆發(fā)就需要以動(dòng)態(tài)化平臺(tái)來臨時(shí)應(yīng)對(duì)，如當(dāng)出現(xiàn)社區(qū)安全重大隱患時(shí)，居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司都應(yīng)該有能力及時(shí)開設(shè)協(xié)商“綠色通道”，召開緊急磋商會(huì)議，制定解決方案。此外，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，傳統(tǒng)基層社會(huì)關(guān)系正迅速解構(gòu)的同時(shí)，新型社區(qū)互動(dòng)形式也正在蓬勃發(fā)軔。協(xié)商平臺(tái)也必須抓住PC、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)所賦予的時(shí)代契機(jī)，推動(dòng)線上與線下協(xié)商方式深度融合，努力解決“時(shí)間成本”和“空間阻隔”這兩項(xiàng)社區(qū)協(xié)商所面臨的時(shí)代性難題。但是，由于線上互動(dòng)方式的非現(xiàn)實(shí)性，可能會(huì)產(chǎn)生集體失聲、缺乏共識(shí)、監(jiān)督不力等現(xiàn)象和“搭便車”行為。因此，除了要完善線上協(xié)商的主題和流程外，可以設(shè)置關(guān)鍵人物來引導(dǎo)議題、協(xié)調(diào)沖突和調(diào)節(jié)氣氛，還要增加線下協(xié)商的次數(shù)以促進(jìn)現(xiàn)實(shí)溝通和真誠互動(dòng)，避免淪落為利益主體缺場的“虛擬協(xié)商”。

（四）推動(dòng)協(xié)商決議向社區(qū)公共福祉的有效落實(shí)

協(xié)商并不意味著利益主體必然取得共識(shí)，當(dāng)意見無法調(diào)和時(shí)作為一種補(bǔ)充機(jī)制——“決策性公民協(xié)商”應(yīng)發(fā)揮作用，“此類協(xié)商有直接民主性質(zhì)，而且協(xié)商所形成的決定往往具有直接的社會(huì)效應(yīng)”[12]（P14）。因而在外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)在場的前提下，可以通過投票表決的方式形成最終決議。協(xié)商在經(jīng)歷了主體代表性、程序正義和效率的均衡性、平臺(tái)設(shè)計(jì)的科學(xué)性機(jī)制塑造后，最后必須落實(shí)于執(zhí)行并體現(xiàn)于效果。協(xié)商決議作為多方籌謀和博弈的結(jié)果在法理上具有契約性意義，由于每一方在其中都被賦予了明確的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)于協(xié)議也必須予以充分的尊重和認(rèn)同，并提供適當(dāng)?shù)膮⑴c和必要的協(xié)助，保證其迅速、高效地落實(shí)執(zhí)行。只有這樣，經(jīng)由協(xié)商所體現(xiàn)的廣泛民意和公眾智慧才能創(chuàng)造出實(shí)際的福利效應(yīng)，才能為構(gòu)筑社區(qū)共同體增添不竭動(dòng)力。

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