廈門與廣州兩地留用地政策及實踐成效的比較解析

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農村集體預留發展用地（廣東、浙江等地區稱為“留用地”），指國家征收農村集體土地后，按照一定標準留給被征地集體組織用于發展生產、開發經營的建設用地，是對被征地農民失去生產資料后進行安置的一種措施。該制度最早出現在20世紀80年代的深圳地區，并在廣東、浙江、江蘇、福建等地進行了廣泛實踐。村集體組織利用發展用地進行與城市功能相關的建設活動，由此帶來的經濟效益給村民帶來了長久穩定的收入，得到了村民的廣泛認可，也一定程度上補齊了城市的設施短板，完善了城市功能體系。

關于留用地的政策與實踐成效，學者們做了大量的研究與經驗總結。以“留用地”為主題在中國知網上進行搜索，共搜索到261篇文章，多是以廣東、浙江、江蘇等地區的實踐探索為例，在留用地的規模標準、選址布局、建設指標、產權管理、資金籌措等方面進行了多樣化的嘗試與經驗總結；也有部分學者站在政府土地收益的角度，認為留用地政策導致了土地市場供應的多樣化，影響到城市政府土地收益的流失，提出廢除該政策；反之，也有學者認為長期土地市場二元結構對農村發展的不公平性，應該在新的發展階段保障失地農民的生存與發展，讓農民分享土地增值的效益。鑒于不同地區的留用地政策的適用性、建設成效存在較大差別，本文擬對廈門與廣州地區的留用地政策與實踐成效進行詳細的比較與深入的分析，以期探索在不同地區的環境條件下留用地的政策完善機制與項目開發模式，促進留用地適應國土空間規劃、實現土地效益最大化，切切實實保障這項政策能夠為廣大失地民眾帶來獲得感、幸福感和安全感。

一、兩地留用地政策與實踐情況

（一）廣州地區的政策與實踐

簡泳茵等對廣東省地區的留用地政策進行了系統梳理，認為基本可以分成三個階段：1992—1998年為試點階段，并在《廣州市土地管理規定》中將留用地做法從政府規范性文件上升為地方性法規；1998—2005年因國家《土地管理法》明確“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”而停止留用地政策；2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理決定的通知》提出“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”而全面恢復政策，并將其提升為社會保障措施。

筆者結合自身對廣州幾個地區的項目考察，從留用地的規模標準、權屬性質、用地條件、開發用途、經營模式等基本要素進行分析。

1.蘿崗區東區街道火村社區經濟發展用地：戶籍人口0.8萬，外來人口2.3萬；成立23個經濟合作社，再形成社區級的經濟聯合社。2005年政府按照征地的8%～10%返還用地（950畝）給村集體（人均用地規模達到80平方米），村集體將部分用地（430畝）返租給政府建設企業加速器，50年后地上物及土地無償還給村集體；50年期間政府支付土地租金每月4.2元每平方米，每五年遞增0.2元；村民可在該園區內承擔物業管理、保潔等工作；發展用地性質為國有，產權在聯社；股權量化到個人，靜態管理（生不增死不減），可繼承；業態上鼓勵開發公寓，同時為保證公寓出租，嚴格要求企業地塊內不得建設公寓、不得帶有廚房等。該方式的特點是從多方面保障社區發展用地能夠擁有長期穩定的收益。

2.劉村社區經濟發展用地：社區戶籍人口0.6萬，外來人口1.6萬。項目采用“返購經濟發展用地”的模式，即社區與區土地儲備交易中心簽訂返購協議，由區政府出資回購并統籌開發。區政府以50年的租賃價格為基數確定土地回購價格，采取分期付款并給予一定利息補貼的方式。政府“返購土地”的模式突破了原先“返租土地”模式中土地權屬不可變更的制約，政府在招商引資過程中可為優質項目提供土地產權，增強對投資方的吸引力，解決土地需求與土地供給的矛盾，盤活經濟發展用地，變零星開發為連片開發，變個體招商為整體招商，有利于增加土地收益。

3.水西社區經濟發展用地：采用由社區經濟聯合社全體社員委托廣州開發區土地儲備交易中心以公開掛牌方式轉讓國有建設使用權的方式，地類用途為商業金融用地，使用年限40年；規劃指標按照規劃控制要求確定（如商業多按照容積率3.0、工業按照1.5控制，村里有提高容積率要求的經規劃審議同意后可適當提高）。

4.筆崗村社區的留用地則采取自主開發模式，社區成立合作社自籌資金、自主建設、政府協助招商，從而實現村民利益最大化。

廣州地區的留用地指標是按照征用集體土地實際面積的10%～15%進行返還，該項指標基數較大，基本能達到50公頃以上規模，有利于進行一個大型項目的整體開發建設；其權屬分成兩類，原則上保留集體土地性質，在城鎮規劃區范圍內的留用地可征收為國有土地；其開發功能多樣化，不僅有商業、辦公、廠房等，住宅、公寓等也可以；開發模式也多樣化，包括返租、返購、出讓、自主開發、引入企業合作伙伴等；開發指標根據規劃確定，不同性質、不同區位有不同指標。

（二）廈門地區的政策與實踐

2003年廈門市提出“島內外一體化協調發展”的城市戰略，并以島外環東海域產業區的發展作為推動島外地區快速發展、農村城市化建設的引擎。為此，廈門市出臺《加快農村發展提高農民生活水平的若干意見》（廈委〔2005〕36號），為“加快農村城市化進程，維護好、實現好、發展好農民利益，妥善解決被征地農民的生產生活出路，構建和諧社會”的目的，對被征地農村按人均15平方米一次性預留發展用地，主要用于建設為工業區配套生產生活設施，如通用廠房、外口集體公寓、商貿服務設施等經營性項目，明確留用地由村集體經濟組織依法征為國有，不得轉讓及折價入股進行房地產等其他開發。村集體經濟組織可以申請將留用地（原則上不超過60%）委托政府出讓，出讓所得的土地價款主要用于被征地農民的基本生活保障、就業安置和發展生產。

為了更好地指導農村留用地的開發建設，2012年，廈門市規劃、國土部門共同發文規范農村集體預留發展用地審批管理（即廈規〔2012〕81號文），明確農村集體預留發展用地的土地使用權歸村（社區）集體，不得轉讓及折價入股進行房地產等其他開發；發展用地規模以實際提供預留發展用地時或最近一次征地補償協議簽訂日農村人口數為核算基數，按照人均用地面積15平方米、建筑面積30平方米的標準確定；土地用途可用于建設工業、倉儲、通用廠房、集體產權出租公寓、商業、酒店、辦公等持有型物業，整體經營、不得銷售、轉讓。

在此思路指導下，各區結合地區情況出臺實施細則推動項目建設。目前，建設比較成功的項目有：

1.湖里區蔡塘社區發展用地項目。該社區位于廈門島內湖里區中心地段，社區常住人口2025人，外來流動人口接近5萬。項目用地面積3.1萬平方米，采用“商業綜合體＋五星級酒店”模式，通過農商銀行貸款籌集資金、委托國企開發建設完成后交由蔡塘社區股份制公司管理。項目成功招引大潤發、東百等大型企業入駐，實現村民分紅收入。

2.集美僑英街道葉厝社區霞梧自然村發展用地項目。項目用地面積2670平方米，建筑面積5286平方米，功能為農貿市場、辦公用房；項目總投資630萬元，其中居民每人出資0.8萬元，共集資427.2萬元，另有市、區兩級財政補助95萬元，余下不足部分由社區合作社牽頭向銀行貸款，股民相互擔保。因項目緊鄰工業集中區，周邊流動人口多，項目的出租率比較有保障，入股居民在3年內收回投資，現人均年收益約0.3萬元。

3.同安梧侶社區發展用地。社區共2899人，已批發展用地已建設5萬平方米，以店面、外口公寓為主。因該社區為一次性征地，故村集體有條件預留征地款的70%（約1億元）作為村民股資投入項目建設。同時項目所在的同安工業集中區多為勞動密集型產業，產業相對低端，工人數量大，居住需求大，租金收入相對穩定。但隨著周邊外口公寓的大量建成、村民自主住宅出租的價格低廉，導致本項目的租金提升空間不大，這也對余下二期發展用地的業態選擇造成困擾。

4.翔安區火炬產業園周邊發展用地項目。該區域發展用地項目多采用國企代建、政府回購再成本價銷售給村民的方式。但實際上因片區發展較為緩慢、人氣不足，大部分項目出租率低，村民更不愿出資購買；政府不得已請物業公司管理、招商，政府資金沉淀時間長。

總體來說，廈門地區的留用地項目建設成功的實踐并不多，更多的是項目用地還處于閑置當中，極大浪費了土地資源，也帶來了不利的社會影響。

二、地區差別問題剖析

從以上案例比較分析可以看出，廈門地區的政策制定與建設成效與廣州地區存在很大差距，細究其中原因，大致可以總結為如下幾點:

（一）留用地的返還規模標準差距大

廣州地區是按照被征用地的10%～15%比例，而廈門地區則是按照村莊戶籍人口人均15平方米用地預留，如廣州火村留用地人均80平方米，為廈門標準的5.3倍。廈門地區的這項政策仍是沿用1991年廈門市委、市政府關于《給予農村人均15平方米鄉村企事業發展預留用地》（廈委〔1991〕91號）的政策標準，未考慮到時代的不同、利益主體的不同、發展目標的不同等，在實施多年后已造成無法改變的被動局面。同時，地塊的允許開發容量也存在很大差異，廣州地區依據規劃制定不同的開發強度，并有不同的容積率獎勵機制；而廈門地區統一按照容積率2.0進行審批，無視項目的區位、地塊規模、開發功能等的差異。由此，導致廈門地區的項目用地規模小，難以保障項目能達到一定的收益以為村民帶來可觀收益；而一刀切的開發標準也難以凸顯不同區位下土地的價值差異，特別是在廈門土地資源緊缺的情況下更是顯示其弊端。

（二）地區市場環境差距大，導致項目成功率差距大

留用地項目建設成功與否，相當依賴于市場需求、人口流量等要素。廣州地區整體經濟活力強、市場需求旺盛、業態形式相當多樣化；而廈門地區的經濟活力較弱、市場需求單一，導致留用地項目的功能業態也比較單一，如集美區已批發展用地項目業態的統計分析顯示，已批發展用地面積共55.47公頃，其中商業用地比例最高，占已批發展用地總面積的一半以上，外口公寓比例接近15%。廈門地區較為成功的案例局限于本島、島外工業集中區等區位好、交通便利、周邊人流量大的地段內，而遠離城區、區位交通均不佳的地段，則難以推動項目開發，即使項目建成也難以招商出租。

（三）建設機制問題

廣州地區的項目開發機制多樣化，有返租、自主開發、政府“返購土地”、國有建設用地使用權掛牌轉讓、物業+貨幣兌現留用地、“村出土地、企業出錢”開發模式等等。而廈門地區政府文件明確留用地開發為兩種建設機制，一是區、鎮（街道）政府或政府指定的國有企業統籌代建、村民回購，二是村集體自行籌劃建設；2015年啟動留用地項目出讓部分用地融資開發的機制研究，但至今遲遲未能出臺。國企代建方式可以解決項目前期建設資金籌集困難的問題，對經濟實力較弱的村莊有利，但因無法確保有收益，特別是位置較為偏遠的項目，大部分村民都不愿回購，必然導致區政府負債累累、區財政無以為繼。而村集體自行籌建的方式，要求村集體對項目的運作能力強、主要領導公正無私，才能避免私賣土地、貪污受賄等現象。開發機制的單一化，究其原因，主要是政府部門擔心為失地農民預留的用地被市場化侵吞、不能保障農民收入，但過于保守的思路導致開發缺乏創新性實踐，大量留用地未能找到合適的開發模式。

此外，廈門地區關于留用地的政策還要求新征用地達50畝以上的城鎮規劃區內的村莊，必須同時辦理村（居）集體預留發展用地審批手續、產權辦理給行政村（社區）等規定，這些也導致被征地村民利益與全村共享的稀釋、項目產權主體不清等問題。

根據謝理、鄧毛穎對廣州市外圍區的研究，廣州地區的留用地實踐中也存在一些普遍問題，比如留用地計提標準居高不下造成城市建設用地不足、留用地建設功能難以滿足城市規劃要求、村集體發展思路難統一、外圍留用地處于低效利用和閑置狀態等等。留用地政策作為城市發展建設中的一項實施性補償政策，關系到被征地村民的切身利益，進而影響到城市的發展進程、社會的穩定性。在其具體實施過程中出現的問題不容小覷，必須根據具體問題進一步完善政策體系，切實做到政策的公平、公正。

三、新形勢下留用地建設需進一步探討的問題

（一）完善留用地指標標準

根據謝理、鄧毛穎對廣州市外圍區的研究發現，廣州地區的留用地計提標準為10%～15%，但實際操作中存在提高到18%且為凈用地、造成城市建設用地不足的問題，可見指標的制定需要統籌地區的實際情況與規劃發展需求。目前廈門地區已經執行了10多年的人均15平方米發展用地標準，考慮到政策的延續性和公平性，該標準應繼續執行，但在項目的開發容量上，應結合地塊的區位價值、開發功能合理性提出開發指標，若有提高的開發指標，可以考慮從補差價方面進行調劑。

（二）明確受益對象

對于僅征用部分自然村、生產小組的用地卻需按全行政村人口規模供應發展用地，被征地的少部分村民應得的利益被大大稀釋，不被征地的其他村民卻享受到了利益的現象，建議在具體供地規模上與征地對象、征地規模掛鉤，由區政府負責核實每個自然村擁有的擬征集體土地總面積，以被征集體用地面積占自然村擁有的擬征集體用地總面積的比例核算應供的發展用地規模，同時做好臺賬信息登記，允許分期供地、整體開發。

（三）探索多樣化的開發模式

農村集體發展用地項目建設能否成功，與項目所處的區位、交通、市場成熟度、集體領導班子運作能力等多方因素密切相關。因此，應考慮形成多樣化的開發模式，以利于村莊選擇適合自身發展的開發模式。

1.自主開發經營的模式：對于經濟基礎好、村民投資意愿高、集體運作實力較強的村莊，鼓勵自籌資金、自主建設、自我運營、自負盈虧的建設模式。

2.合作開發經營的模式：對于經濟實力較弱的村莊，允許村民以土地或土地指標折價入股，政府投資建設或與具有開發經驗和實力的合作方進行開發，根據合作雙方土地價格和建筑成本分得相應物業權，統一經營或分別出租獲益。

3.出讓部分土地融資建設開發經營的模式：對于規模較大、征地較多、發展用地規模較大，但運作實力較差的村莊，可以申請將部分發展用地委托政府出讓（委托出讓部分原則上不超過60%），其收入款扣除收儲成本、政府規費及稅金后返還給該社區的股份經濟合作社，專項用于余下發展用地的建設。

4.異地購買物業（商業、住宅）獲得物權的模式：對于僅征用少量用地、發展用地規模小（不足2000平方米）、無法單獨建設的村莊，或位置偏遠、市場消化量不足、效益較差的村莊，可以申請將預留發展用地委托政府出讓，其收入款扣除收儲成本、政府規費及稅金后返還給該社區（或自然村）成立的股份經濟合作社，專項用于在商業繁華地段或租賃市場紅火的地段購置物業，合作社經營獲益分配給股民；或購買的物業直接分給被征地居民，并鎖定該物業產權人及年限等等。

（四）政府搭建平臺促進項目建設

留用地項目建設完成并順利運營帶來實際收益，需要充滿活力的市場需求，這就要求地方政府要積極發展地區經濟，統籌區域規劃，合理進行功能布局，以搭建足夠的平臺來支撐必要的產業、人口和基礎設施，方能保障項目從建設到運營管理都能取得持續發展。

而對于實際操作中存在的相互不信任、村集體經濟與運營能力較弱、對市場的動態變化把握能力不強、融資能力弱、引入社會資本投資易出現集體利益受損等問題, 地方政府應按照規劃整體布局、預留，讓被征地村民對自身應得的利益能夠“看得見、摸得著”，同時積極努力搭建社會化平臺，牽頭組織集體發展用地的集體組織、政府出資機構或社會出資者，共同成立經營實體或者管理機構，按照合作投入、共同管理、利益共享的原則進行留用地的管理。

四、結語

黨的十九大報告指出：“增進民生福祉是發展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中解決民生短板、促進社會公平正義”。社會在不斷地發展進步，各階層的民眾在經濟、社會、政治、文化等方面也是有不斷提升的要求；而對于為城市發展提供了土地基礎的失地農民，也應該保障其在未來社會生活中擁有更“體面”的生活，包括穩定的收入、良好的居所、充分的教育、平等的社會參與等，其中，穩定的收入當是重中之重。因此，能夠提供穩定收入的集體預留發展用地項目，是實現失地農民“體面”生活的一個有效手段。

農村集體發展用地項目建設能否成功，很大程度上依賴于政策體系的許可、引導、扶持，更需要各個利益體的協同合作、求同存異。政府作為該項政策的制定者，在保障公平性的基礎上，也應考慮市場的多樣性、個體的差異性，避免一刀切的方式影響了項目實踐的各種可能性。而村集體作為項目實踐操作者，應從大局出發，在遵守規則的基礎上，發揮集體的力量切實為村民謀福利、提質量、保發展。村民個體作為項目的受益體，應顧全大局，并發揮主動參與的精神，做好監督。只有各方均以合作共贏為基本目標進行努力，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展，方能實現完善留用地政策的初衷。