試論核設(shè)施退役的法律制度

□肖 楓

2018年11月29日召開的全國核設(shè)施退役技術(shù)研討會(huì)提出應(yīng)該對(duì)于早期到達(dá)設(shè)計(jì)期限的核設(shè)施盡快實(shí)施退役的工作，消除安全方面的隱患，新的核設(shè)施也應(yīng)該盡早考慮退役問題，做好準(zhǔn)備工作。所有核設(shè)施都有完成使命的一天，如何在保障人員和環(huán)境安全的同時(shí)完成核設(shè)施的退役工作就成了解決核設(shè)施安全問題中不可忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)。如果不能妥善地完成核設(shè)施的退役工作，很有可能會(huì)造成公眾的恐慌。

一、核設(shè)施退役的法律制度現(xiàn)狀以及其中存在的問題

《中華人民共和國核安全法》(以下簡稱《核安全法》)明確規(guī)定了核設(shè)施和退役的概念。核設(shè)施是指核動(dòng)力廠及裝置，核動(dòng)力廠以外的其他反應(yīng)堆，核燃料循環(huán)設(shè)施和處理、貯存、處置放射性廢物的設(shè)施。退役，是指采取必要措施以便不再使用核設(shè)施的場所或設(shè)備的輻射劑量達(dá)到國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求。而核設(shè)施退役是核設(shè)施到達(dá)設(shè)計(jì)壽期后，為了保障人員和環(huán)境安全而采取一系列必要措施的行動(dòng)。

中國參加的國際公約中明文規(guī)定了有關(guān)核設(shè)施退役的內(nèi)容的有《核安全公約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》。比如根據(jù)《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》第26條的規(guī)定，要求締約方采取適當(dāng)步驟確保核設(shè)施退役的安全，與之對(duì)應(yīng)我國《核設(shè)施退役安全要求》(GB/T 19597-2004)在配備有合格的人員，相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備，保存核設(shè)施退役重要資料的記錄等方面均做出了規(guī)定。與核設(shè)施退役相關(guān)的還有核應(yīng)急的國際法律制度，比如說《及早通報(bào)核事故公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》等。雖然這兩個(gè)公約并無明確規(guī)定核設(shè)施退役的應(yīng)急制度，但是也可以給核設(shè)施退役提供法律依據(jù)。并且這兩個(gè)公約都是原則性很強(qiáng)的公約，可操作性差。值得注意的是我國對(duì)于這兩個(gè)公約中的爭端解決條款均提出保留。但從嚴(yán)格的角度來說，這幾個(gè)國際公約都屬于鼓勵(lì)性公約，缺乏強(qiáng)制力。

目前我國在核設(shè)施退役階段沒有專門的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。關(guān)于核設(shè)施退役的問題也僅零散地在《核安全法》《中華人民共和國放射性污染防治法》(以下簡稱《放射性污染防治法》)《核電廠安全許可證件的申請(qǐng)和頒發(fā)》《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》(HAF001)《核電廠營運(yùn)單位的應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)》(HAF00201-1998)《民用核燃料循環(huán)設(shè)施安全規(guī)定》(HAF301-1993)等有所提及，其中針對(duì)核設(shè)施退役的條款較少。例如，《核安全法》規(guī)定了核設(shè)施退役費(fèi)用、放射性廢物處置費(fèi)用由核設(shè)施營運(yùn)單位承擔(dān)；核設(shè)施營運(yùn)單位必須向有關(guān)部門提出核設(shè)施退役申請(qǐng)和提交核設(shè)施退役申請(qǐng)書、安全分析報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、質(zhì)量保證文件等；對(duì)核設(shè)施營運(yùn)單位規(guī)定了賠償責(zé)任等。《放射性污染防治法》規(guī)定了核設(shè)施營運(yùn)單位必須辦理退役審批手續(xù)；編制環(huán)境影響報(bào)告書；核設(shè)施的退役費(fèi)用和放射性廢物處置費(fèi)用必須提前預(yù)留資金等。

核設(shè)施退役的核心問題是通過建立行之有效的退役資金籌措機(jī)制來保障退役階段的經(jīng)費(fèi)。大部分有核電的國家以法律的形式來規(guī)定退役資金的籌措機(jī)制及其使用方法。《放射性污染防治法》《核安全法》中雖規(guī)定了核設(shè)施退役資金必須提前預(yù)提，并且退役資金由核設(shè)施營運(yùn)單位承擔(dān)，但是規(guī)定的內(nèi)容都太過零散和籠統(tǒng)。我國國內(nèi)核電廠一般按照其建設(shè)成本的10%當(dāng)做核設(shè)施退役資金，建立專門賬戶，并由核設(shè)施營運(yùn)單位自行管理。但從目前的國際實(shí)踐來看，實(shí)際的核設(shè)施退役費(fèi)用可能比核設(shè)施退役資金多很多。退役資金具有極大的不可預(yù)測性，諸多因素都可能影響退役資金的準(zhǔn)確估算。并且對(duì)于退役資金計(jì)算辦法和提取辦法、退役資金管理方式、退役資金風(fēng)險(xiǎn)管理和退役資金的使用要求等問題均沒有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。

我國對(duì)核設(shè)施退役實(shí)施許可證管理制度，需要進(jìn)行退役工作的核設(shè)施營運(yùn)單位向國家核安全局提出退役申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)后才能開展退役行動(dòng)。但是，核設(shè)施的退役仍然沒有具體的監(jiān)管法律制度。核設(shè)施退役過程中會(huì)產(chǎn)生大量放射性污染物料,需要對(duì)其進(jìn)行管理。核設(shè)施退役過程中一旦發(fā)生核事故，可能對(duì)相關(guān)人員、當(dāng)?shù)鼐用窈铜h(huán)境造成嚴(yán)重的損害后果。我國應(yīng)該建立合理合法的制度與程序讓當(dāng)?shù)鼐用窆_參與并接受核設(shè)施退役工作的進(jìn)行，并且制定相應(yīng)的立法。

二、完善我國核設(shè)施退役的法律制度

我國應(yīng)該在國際最新的退役安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定我國有關(guān)核設(shè)施退役的法律法規(guī)。由于核設(shè)施的不同，其退役過程可能存在不同的環(huán)節(jié)，因此核設(shè)施退役的法律制度需要在涉及到的每個(gè)退役環(huán)節(jié)中都制定具體和詳細(xì)的法律規(guī)定。當(dāng)核設(shè)施運(yùn)營單位實(shí)施退役時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)核設(shè)施的完全和安全的退役。繼續(xù)完成“十三五”核設(shè)施退役的法律法規(guī)編制計(jì)劃，如《核設(shè)施退役安全評(píng)價(jià)》《民用核設(shè)施退役管理辦法》《核與輻射設(shè)施退役的安全評(píng)價(jià)導(dǎo)則》等部門規(guī)章和安全導(dǎo)則。

開展對(duì)核設(shè)施退役資金管理部門規(guī)章的研究，包括計(jì)算和提取退役資金的辦法、管理退役資金的方式、退役資金風(fēng)險(xiǎn)管理和退役資金的使用要求等有關(guān)核設(shè)施退役過程中的資金保障問題制定相應(yīng)的法律制度。借鑒其他有經(jīng)驗(yàn)的國家，對(duì)我國核設(shè)施退役的成本進(jìn)行估算，盡可能減少預(yù)算的不確定性，從而制定有關(guān)核設(shè)施退役費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，確保退役資金充足。

在核設(shè)施退役監(jiān)管和應(yīng)急方面完善和制定相應(yīng)的法律法規(guī)。因核設(shè)施退役對(duì)他國可能造成影響建立溝通協(xié)商機(jī)制和相應(yīng)的法律制度，同時(shí)希望審管機(jī)構(gòu)對(duì)核設(shè)施退役進(jìn)行審查時(shí)充分考慮對(duì)他國可能產(chǎn)生的影響，避免造成不必要的國家責(zé)任。核設(shè)施退役過程中需要對(duì)環(huán)境、廢物分類、流出物等進(jìn)行監(jiān)測。監(jiān)測活動(dòng)貫穿整個(gè)退役工作中并且影響核設(shè)施的安全退役。從核設(shè)施退役過程中產(chǎn)生的環(huán)境安全的角度來說，退役廢物的安全管理至關(guān)重要，要充分考慮到核事故發(fā)生后可能出現(xiàn)的人員傷亡、設(shè)備損害和環(huán)境污染。對(duì)于退役過程中放射性污染物料的管理，采取必要措施使其減少廢物以及廢物無害化。

對(duì)于核設(shè)施退役產(chǎn)生的影響，尤其是對(duì)公眾的影響，建立完善的公平公正的公眾參與制度。同時(shí)加強(qiáng)核安全方面的宣傳工作，降低在退役工作可能產(chǎn)生問題的可能性，增加公眾對(duì)其的接受力。

減少因核設(shè)施退役技術(shù)產(chǎn)生的問題而發(fā)生事故的可能性。對(duì)于參與退役工作的人員合理安排其工作時(shí)間，因?yàn)椴僮鲿r(shí)間越長對(duì)人體產(chǎn)生危害的可能性越大。并且控制核設(shè)施退役過程中廢物排放量，避免造成環(huán)境污染和承擔(dān)不必要的賠償責(zé)任。我國政府可以對(duì)核退役技術(shù)加大研發(fā)力度和投入必要的科研資金。可以根據(jù)和分析實(shí)際情況進(jìn)行開發(fā)和研究核設(shè)施退役的市場和機(jī)會(huì)。

核設(shè)施的退役工作具有長期并且復(fù)雜繁瑣的特點(diǎn)，而我國對(duì)于核設(shè)施退役的監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)還不是很成熟，應(yīng)該加強(qiáng)國際合作為我國的核設(shè)施的退役工作增加國際經(jīng)驗(yàn)。深化國際合作可以為我國在還不成熟的核設(shè)施退役方面的工作增加國際經(jīng)驗(yàn)。

三、結(jié)語

核能雖然是一種高效、清潔的新能源，但也存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)。核設(shè)施退役不僅是我國的難題，也是世界性的難題。我國核工業(yè)進(jìn)入高速開展的階段，早期建設(shè)的核設(shè)施陸續(xù)到了設(shè)計(jì)壽期，核設(shè)施退役的法律制度的完善對(duì)我國實(shí)質(zhì)開展核設(shè)施的退役工作有很積極的作用。加強(qiáng)對(duì)核設(shè)施退役的技術(shù)研究一方面體現(xiàn)我國的科研水平，另一方面也為我國制定關(guān)于核設(shè)施退役的相關(guān)法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)提供扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。我國對(duì)核設(shè)施退役的相關(guān)法律法規(guī)大部分僅是做了框架性和原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。而核設(shè)施的安全和完全退役無論是對(duì)于環(huán)境安全還是公眾影響都有著很重大的意義，所以我國應(yīng)該制定有關(guān)核設(shè)施退役的法律法規(guī)加以保障。制定完善的有關(guān)核設(shè)施退役的法律法規(guī)可以更好地為構(gòu)建我國提出的核安全命運(yùn)共同體打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。