金融機構防范PPP政府隱性債務風險之探析
——基于財金［2019］10號文的解讀

張 童（博士）

PPP（Public-Private Partnership）模式自 2014 年開始在我國得到廣泛推廣，政府與社會資本合作的方式在促進公共基礎服務設施的建設與運營、緩解政府財政資金壓力等方面發揮了顯著作用。然而，各地大量PPP 項目也暴露出政府隱性債務激增、支出責任固化甚至超出自身財力、借助PPP 項目變相融資等問題。為此，國務院、財政部、發改委等部門近幾年陸續出臺了以地方政府、金融機構為規制對象的一系列監管文件，并多次組織開展檢查、整改與追責，尤其是2019年3月8日財政部最新發布的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金［2019］10 號），號稱PPP 監管史上最嚴文件，矛頭直指政府隱性債務風險的遏制與處理。

在這一背景下，鑒于融資在PPP 項目運作中至關重要的地位，銀行、券商、信托、基金或租賃公司等金融機構作為PPP 項目的重要參與方，提供的資金往往高達項目總投資的70%以上，一旦逾越監管紅線，將對其自身乃至PPP 項目運作產生難以估量的損失。本文具體分析PPP 模式下政府隱性債風險對金融機構的影響，并結合財金［2019］10號文的有關監管思路，探究金融機構防范風險的進路。

一、PPP政府隱性債務風險對金融機構的影響

何謂政府隱性債務？哪些情形會產生政府隱性債務？這些是厘清金融機構是否面臨政府隱性債務風險所要解決的首要問題。實務中一直存在PPP 模式下政府支出責任是否構成政府隱性債務的疑問，若不構成，金融機構便不可能涉足政府隱性債務范疇。有觀點認為，政府隱性債務是指沒有按預算法納入預算管理而實現“顯性化”、但最終由政府承擔支付責任的債務，雖然目前來看其不是政府需償還的債務，但從長遠來看會構成政府的支付義務。若政府支出責任依法納入預算管理且滿足合法合規的規范性要求，則不構成政府隱性債務。具體到PPP 模式中，政府支出責任通常包括三類：資本金、政府付費或可行性缺口補助、政府提供擔保的融資，前兩類是政府依法或按照PPP 合同必須承擔的支出責任，一般與財政預算銜接，第三類則是政府在PPP 項目公司無法向金融機構償還融資款的情形下才承擔的或然性責任，不會體現在財政預算、政府資產負債表中。顯然，第三類情形將構成政府隱性債務。此外，實踐中還普遍存在政府借助PPP 外殼變相融資的情形，例如將不宜采取PPP 模式的項目包裝成PPP 項目、物有所值評價或財政承受能力論證未獲批準、資本金不到位或以債務性資金充當資本金或不符合其他規范要求等，也視作政府隱性債務。總之，政府隱性債務是PPP模式不可忽視的現實風險。

若PPP 項目牽涉政府隱性債務，將構成政府的違法違規舉債，威脅到政府財政安全，監管制度也會予以嚴肅處理和懲治。在此背景下，金融機構通過貸款、基金、信托、融資租賃等融資模式向PPP 項目建設投入資金后，主要風險表現在以下方面：

1.政府無法通過財政預算進行支付，金融機構喪失還款來源的保障。PPP 模式通常是由政府與社會資本方協商成立項目公司，項目公司負責設施建設與運營、向金融機構申請融資與承擔償還義務，項目公司償還融資款及利息的主要來源是政府對其的財政支付，主要表現為政府付費、可行性缺口補助的形式[1]。就此而言，政府財政支付直接決定了金融機構能否如期回款。然而，PPP 項目一般耗資較大、建設進度慢、合作期限長、回報時間滯后，金融機構難以預見與控制因PPP項目遠期退庫或運作失敗導致的政府無法進行財政支付的風險[2]。2017 年財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中明確了對地方政府隱性債務實行“不兜底、不救助、不買單”的處理原則，財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金［2017］92號）與財金［2019］10 號文已禁止構成政府隱性債務的PPP 項目入庫，已入庫則清退，若PPP 項目不在庫中，不得通過財政預算安排支付，這導致金融機構面臨回款渠道阻斷的顛覆性風險。尤其是目前大量PPP 項目已入庫、處于執行階段、逐步邁入運營期，金融機構提供的大額資金早已投入使用，PPP 項目前期不規范操作引起的以上風險后續可能愈加凸顯。

2.金融機構可能遭受處罰追究。這主要體現在財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金［2018］23 號）中，要求國有金融企業不得為資本金來源、運作程序或政府擔保兜底等方面存在違規情形、牽涉政府隱性債務的PPP項目提供融資，如有違反，可能對國有金融企業給予下調評價等級的處罰，財政部門也會將檢查處理結果視情況抄送金融監管部門。

二、財金［2019］10號文中有關政府隱性債務風險的防控思路

財金［2019］10 號文是基于特定的監管環境發布的，即：為強化地方政府債務管理、防范政府隱性債務風險，國務院、財政部、國資委以及發改委近年來密集出臺了一系列的監管文件，對項目審批、運作、融資等多個環節提出了日趨嚴格的合規要求，財金［2019］10 號文則標志著監管要求與標準邁入了新階段。財金［2019］10 號文并非單一孤立的文件，它是對以往PPP 監管文件的繼承、調整、細化、補充與整合，這些文件分別從不同層面構建了PPP 項目合規標準體系，主要包括：①財辦金［2017］92 號文從PPP項目庫規范管理的角度，嚴設入庫標準、管理標準，以遏制政府隱性債務風險增量，其中大部分標準已由財金［2019］10 號文延續與細化。②國資委《關于加強中央企業PPP 業務風險管控的通知》（國資發財管［2017］192號）從中央企業參與PPP規范管理、保護國有資產利益的角度，對中央企業作為社會資本方參與PPP 項目的合規性提出了要求。③財金［2018］23 號文重點從PPP 融資的角度，首次將國有金融機構作為規制對象，規范國有金融機構的投融資行為，禁止其對不滿足合規條件的PPP 項目提供融資。④財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金［2018］54號）主要對財政部核查發現問題的173 個PPP 示范項目的處置方式進行了規定，并要求各地政府引以為戒、加強合規管理。

在上述文件的基礎上，財金［2019］10 號文圍繞政府隱性債務風險防范的主旨，系統性地提出了PPP 項目應符合的具體要求與罰則，大致可歸納為兩方面：第三條從反面厘定了構成政府隱性債務的具體情形，違規者應承擔限期整改、退庫或問責的不利后果；第二條從正面明確了確保PPP 項目規范應符合的條件，規范的PPP 項目不會產生政府隱性債務。通過上述“一正一反”的設計，對金融機構PPP融資業務既有約束，也有指引和啟發。

（一）觸及政府隱性債務風險之情形厘定

財金［2019］10 號文第三條規定了 PPP 項目不得逾越的合規紅線，也即禁止出現的情形，有的情形已確定會產生政府隱性債務，有的則可能會產生政府隱性債務，相應的罰則也存在差異。該文件規定的禁止出現的情形可概括為以下三方面：

1.禁止政府方或政府方出資代表提供各種形式的兜底性文件。大量PPP項目在采購階段，地方政府為拓寬融資渠道，同意出具向金融機構提供擔保、保障項目最低收益、承諾將融資本息納入地方財政預算等兜底性文件。盡管此類文件未必會產生法律意義上的約束力，但在項目失敗的情形下仍可能致使地方政府承擔風險，有損政府信用和形象，財金［2019］10 號文等監管文件也將其認定為政府隱性債務。鑒于此，監管層面曾多次明令禁止政府出具此類兜底性文件，并逐步擴大禁止出具方主體范疇。例如：財金［2018］54 號文已規定“政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保”；財辦金［2017］92號文則將“政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失”列為違法違規舉債擔保情形之一。在此基礎上，財金［2019］10 號文第三條規定的第一類絕對禁止情形為“存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的”。可見，在現行監管制度下，禁止出具兜底性文件的主體已由政府、政府指定機構擴展到政府方或政府方出資代表。政府方出資代表一般為政府指定出資的國有企業。按照財金［2019］10號文的規定，一旦出具此類兜底性文件，則PPP項目形成的財政支付責任已然構成政府隱性債務，罰則為已入庫項目予以清退、提請有關部門對相關單位及個人進行嚴肅問責，這已觸碰PPP項目的合規底線，不給予任何補救或回旋的余地。

2.補充地方政府融資平臺作為社會資本方的限制條件。財金［2019］10號文第三條規定的另一類禁止情形是“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的”。違規者應限期完成整改，否則已入庫項目予以清退，涉及增加政府隱性債務的，提請有關部門予以問責。此規定主要是對此前監管文件遺留的空白或爭議進行填補。如地方政府融資平臺本由地方政府直接投資和管理，由其作為社會資本方則意味著PPP 項目完全由政府控制，喪失了PPP 項目吸引社會資本的優勢。為此，按照財金［2019］10 號文發布之前的監管要求，除個別情形（如融資平臺控股的國有上市公司，已按規定轉型、實行現代企業制度和市場化運營的國有企業）外，融資平臺不得成為PPP項目社會資本方。然而，為規避該限制，實踐中產生了未轉型融資平臺以其控制的子公司作為社會資本方參與PPP項目的方式，這已違背監管本意。針對該問題，財金［2019］10號文再次強調融資平臺不得參與本級PPP項目，并進一步明確經營活動受到融資平臺實質性影響的國有企業也不得參與本級PPP項目。

3.PPP 項目不得存在的其他情形。此為財金［2019］10 號文對此前監管文件有關合規性要求的復述和強調，具體包括：社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任；政府支出事項與項目產出績效脫鉤；未經法定程序選擇社會資本方；未按規定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規避財政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實施；以債務性資金充當項目資本金，虛假出資或出資不實；未按規定及時充分披露項目信息或披露虛假信息等。違規者應限期完成整改，否則已入庫項目予以清退，涉及增加政府隱性債務的，提請有關部門予以問責。

（二）規避政府隱性債務風險之條件厘定

盡管財金［2019］10 號文第三條劃了紅線、列明了牽涉政府隱性債務的“負面清單”，但也在第二條提出了規范的PPP 項目應符合的條件，也即列明了不會產生政府隱性債務的“正面清單”。按此理解，該文件間接認可了規范的PPP項目不產生政府隱性債務。這為金融機構識別和規避政府隱性債務雷區指明了方向、消除了顧慮、提供了便利。財金［2019］10號文第二條提出的規范的PPP項目應滿足的條件可歸納為以下兩方面：

1.重申此前監管文件所述的PPP 項目合規性要求。例如：PPP模式僅限于適用公共服務領域的公益性項目，應按規定完成物有所值評價和財政承受能力論證；項目資本金應符合規定比例，須由項目公司股東以自有資金按時足額繳納；應按規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，并及時、充分地披露項目信息；每年度本級全部PPP 項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出的10%等。

2.做了細節性的補充。為消除此前監管文件表述不明引起的爭議，或呼應與加持此前監管文件的要求，財金［2019］10號文第二條做了細化規定：PPP項目原則上合作期限不低于10年，填補了此前文件未明確要求合作期限或僅描述為“需求長期穩定”的缺憾；為呼應財金［2018］54 號文有關“嚴格審查簽約主體，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同”的要求，進一步明確政府方的簽約主體僅限于縣級及其以上政府或其授權的機關或事業單位。此外，本條還列明了新上政府付費項目需滿足的條件，并補充明確了新簽項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP 項目運營補貼支出等財政支出責任的監管要求。

三、財金［2019］10號文對金融機構防范PPP政府隱性債務風險的啟示

（一）辯證看待財金［2019］10號文的雙重影響

雖然財金［2019］10 號文在字面上未將金融機構作為約束對象，但不意味著它與金融機構沒有任何關聯。實際上，該文件對金融機構的影響呈現顯著的雙重性，既上了“緊箍咒”，明確了哪些情形牽涉政府隱性債務而不得提供融資，也點亮了“指明燈”，明確了PPP項目符合哪些條件就不會牽涉政府隱性債務，可開展融資業務。

財金［2019］10 號文確立的“負面清單”將限制新增PPP 的數量與規模，甚至導致大量已入庫項目的清退，結果是壓縮了金融機構介入PPP 項目的空間，增加了回款來源風險敞口。PPP項目是否已入財政部項目管理庫，是金融機構評判PPP 項目合規與否的重要依據，在“負面清單”致使PPP 項目入庫條件趨嚴，已入庫的存量項目隨時可能面臨檢查、清理與整頓的背景下，金融機構有必要對PPP 項目融資確立更加嚴謹、緊縮的條件，審慎看待未入庫、已退庫或存在退庫風險的PPP 項目，考慮暫停融資業務或提高審批期限、放款前提、融資成本以及擔保等融資條件。值得注意的是，針對“負面清單”所列情形的理解，筆者認為不宜作擴大解釋，否則容易導致對財金［2019］10 號文的過度解讀，泛化對PPP 正常業務的不利影響，甚至偏離該文件鼓勵PPP 項目規范發展的本意。相反，應當基于該文件試圖避免固化政府支付責任、防范政府隱性債務風險、杜絕借助PPP項目變相融資的本意，以及相關法律法規的具體要求，判斷PPP 項目是否構成“負面清單”所列情形，若不違反上述意圖或規定，則金融機構不宜將其列入“負面清單”、放棄提供融資。

財金［2019］10 號文通過“正面清單”間接認可了規范的PPP 項目不會產生政府隱性債務，并明確了規范的PPP 項目所需滿足的條件，這為金融機構識別和規避政府隱性債務所導致的各類風險提供了指引和便利。實際上，財金［2019］10 號文的標題和首段中“推進”“規范發展”“有效防控地方政府隱性債務風險”“充分發揮PPP模式積極作用”“補齊基礎設施短板”“推動經濟高質量發展”等措辭已蘊含了文件的初衷：PPP 項目不是不讓做，而是要規范地做，而規范與否的重要考量標準為“是否符合防范政府隱性債務風險的合規性要求”。就此而言，“正面清單”可作為金融機構確認PPP項目合規性、可融資的識別依據。

（二）避免接受政府方出資代表的任何兜底性文件

在PPP 領域，政府出具兜底性文件一直是談之色變、但又無法杜絕的現象，它是金融機構夢寐以求的增信方式，也是監管制度重點懲治的政府隱性債務風險源頭[3]。財金［2019］10 號文在重申政府兜底的PPP 項目直接構成政府隱性債務的基礎上，進一步明確政府方出資代表出具的兜底性文件也視同政府兜底。鑒于政府方出資代表多是地方政府融資平臺或國有企業，由其出具的回購本金、承諾固定回報、保障最低收益、還款承諾或其他擔保均涉嫌違規，金融機構應避免接受此類兜底性文件，否則直接確認為牽涉政府隱性債務。然而，除政府、政府指定機構與政府方出資代表之外，其他企業為償還融資款所提供的擔保應當不涉嫌產生政府隱性債務，只要該企業并非政府指定或委托，而是為取得擔保收益而自愿為項目增信，就應認定為正常的市場經營行為，這有助于緩釋金融機構對政府信用風險的擔憂。

但不可回避的問題是，中央企業等國有資本作為社會資本方參與大型基礎設施或公共服務PPP項目的現象比比皆是[4]，國資發財管［2017］192號文要求中央企業“在PPP項目股權合作中，不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等；項目債務融資需要增信的，原則上應由項目自身權益、資產或股權投資擔保，確需股東擔保的應由各方股東按照出資比例共同擔?！?。該要求明顯與財金［2019］10 號文禁止政府方出資代表出具擔保的有關規定存在沖突：PPP 項目的投資方為政府方出資代表、中央企業作為社會資本方的情況下，國資發財管［2017］192 號文禁止中央企業超過股權比例為融資提供擔保，財金［2019］10 號文則禁止政府方出資代表為融資提供任何擔保，結果是金融機構只能獲得中央企業提供的不足額擔保，接受中央企業超出股權比例的擔保和政府方出資代表的擔保均涉嫌違規。究其本質，上述沖突源于PPP項目固有的社會資本方與政府之間的利益難以調和，現階段我國PPP 項目多采用銀行貸款等債權融資，股權融資較少，以及國資委、財政部監管側重不一致的現實因素[5]。對于金融機構而言，解決該問題的根本在于調整增信結構，以PPP項目本身的資產、收入或權益作為融資擔保，降低投資方的信用擔保比重[6]。

（三）構建涵蓋PPP項目全生命周期的合規管控機制

我國現階段的PPP項目監管文件均是以國務院主管部門制定的規章、政策或操作指南為主，地方政府補充制定相應的具體細則。但缺少法律或行政法規等較高層級的調整規范，最高位階的文件僅是部門規章，規制范圍僅限于財政部、國資委等部門限定職權內，且內容多體現于短期管理目標，沒有立足PPP 整體行業確立長期穩定的規制目標，缺乏穩定性。這需要國家層面推進PPP專項立法，形成專項法律或行政法規、部門規章及政策文件共同搭建的PPP規制體系[7]。對于金融機構而言，在現階段監管文件眾多、制定主體和規定內容不盡相同的背景下，更應從縱向角度研究不同時期文件的規制重點，尤其要在掌握以往文件要求的基礎上，著重關注財金［2019］10 號文重申的老要求、增加的新標準，主要包括兩方面措施：

其一，財金［2019］10 號文第二條、第三條系統地梳理與整合了規范的PPP項目所需滿足的六項條件、五類禁止情形，這為金融機構審查PPP項目合規性要件提供了權威統一的參照標準，實際上搭建了PPP 項目合規性審查的標準體系，金融機構有必要將其嵌入PPP 融資項目的風險識別與防范流程中。具體而言，應結合財金［2019］10號文等監管文件的內容，注意審查PPP項目有無政府方或其指定機構、出資代表出具兜底性文件，PPP合同主體，績效掛鉤付費情況，入庫狀態，“兩評”程序，資本金繳付，財政預算安排等方面，尤其要注意該文件中有關新上政府付費類PPP 項目的合規要求。若財金［2019］10 號文與此前文件存在重合或細化，則彼此結合進行審查；若其與此前文件存在沖突且為同一出臺部門，則以該文件為準。例如，財政部《對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》（財金函［2017］85號）中提出了政府性預算基金、國有資本經營預算可以為PPP 項目提供支出，且不受10%的限制，但財金［2019］10 號文對此做了糾正，明確要求每年PPP 項目財政支出不超過當年本級一般公共預算的10%，新簽約的項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算中安排PPP項目運營補貼支出。

其二，建立融資能進亦能出的動態機制。由于PPP 項目的建設、運營與付費周期長達10 年以上，這也延長了金融機構的回款期限，但債務人的資信狀況、政策環境、PPP項目運作效果在此期限內不可能一成不變。財金［2019］10 號文再次釋放出PPP 項目入庫并不意味著高枕無憂，而是能進亦能出的信號，與之相匹配，金融機構也應確立融資能進亦能出、合規性審查涵蓋PPP 項目全生命周期的管理機制。具體而言，針對新承接的PPP項目，在貸款合同、融資租賃合同、保理合同等各類融資協議中設置條款，約定金融機構有權在PPP 項目退庫情形下要求提前還款、終止合作，以鎖定金融機構的未來救濟渠道。針對正在履行的存量PPP項目，持續關注PPP項目庫的變動，一旦出現被限令整改或可能清退出庫的情況，盡早與項目公司及其股東、地方政府等主體進行磋商，以及時應對與止損。