加強黨內監督和審計監督合作推動全面從嚴治黨向縱深發展

■//李紅易

黨的十八大以來，黨中央統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，推動全面從嚴治黨向縱深發展，堅持依規治黨，黨內法規制度不斷健全。特別是《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》）的修訂，是新形勢下加強黨內監督的頂層設計，是規范當前和今后一個時期黨內監督的基本法規。《條例》要求黨內監督和外部監督相結合，而審計監督工作作為外部監督形式之一，如何做好審計監督，推動形成監督合力，將是各級審計機關面臨的一項嶄新課題。

一、加強審計監督是新時代推進全面從嚴治黨的必然要求

審計監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，應自覺適應新時代的新要求，依法全面履行審計監督職責，在推動全面從嚴治黨向縱深發展上發揮更大的作用。

（一）全面從嚴治黨是新時代黨的建設的重大創新

黨要管黨、從嚴治黨，是黨的建設的一貫要求和根本方針。習近平總書記結合新的歷史任務和時代特征，把這一要求和方針提升到新的高度，形成了“全面從嚴治黨”的重大理論和實踐創新，構成了新時代黨的建設的鮮明特點和重要經驗。2014年10月，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的重要講話中提出了“全面推進從嚴治黨”的重大論斷。同年12月，習近平總書記在江蘇調研時提出要“協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨”，把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局之中，上升到中國特色社會主義發展戰略高度。2016年10月，黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨問題。黨的十九大報告突出強調要“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平”。

（二）審計是黨和國家監督體系的重要組成部分

審計機關成立30多年來，在維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、促進廉政建設、保障經濟社會健康發展等方面發揮了重要作用。特別是黨的十八大以來，審計為促進黨中央令行禁止、維護國家經濟安全、推動全面深化改革、促進依法治國、推進廉政建設等作出了重要貢獻。在新時代條件下，改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措，也是深化黨和國家機構改革的重要內容，有利于構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。審計機關要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，依法全面履行審計監督職責，促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉，在黨和國家監督體系中發揮更大作用。

（三）組建中央審計委員會，健全黨和國家監督體系

組建中央審計委員會，是加強黨中央對審計工作領導的客觀需要，是構建集中統一、全面覆蓋、權威高效審計監督體系的必然安排，有助于更好發揮審計監督作用。中央審計委員會的職責定位，將強化黨對審計監督重大事項的領導，從而起到貫通黨內監督與其他監督的作用，黨內監督與審計監督的合作與有效融合，有助于解決原有審計監督覆蓋范圍過窄、監督獨立性權威性不夠強、體制機制不暢等突出問題，從而增強監督合力，推動形成全面從嚴治黨和反腐倡廉新機制。

二、加強黨內監督與審計監督的合作，形成監督合力

黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最根本的、第一位的。其他外部監督包括審計監督必須服從、服務于黨內監督。要搞好黨內監督，只有以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障。審計監督作為黨和國家監督體系中的重要組成部分，應自覺適應新時代的新要求，依法全面履行審計監督職責，在推動全面從嚴治黨向縱深發展上發揮更大的作用。審計機關可以充分利用自身專業特長，有效結合外部資源優勢，在保障和促進黨內監督中發揮更大作用，憑借“火眼金睛”，發現一些被審計單位及其領導干部、工作人員違紀違法問題線索，為深入開展全面從嚴治黨和反腐敗斗爭發揮重要作用。

（一）加強跟蹤審計監督，保障政策措施落實

穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險，是中央出臺的一系列重大政策措施，保證這些政策措施落實，是審計機關義不容辭的責任。因此，加強政策落實情況跟蹤審計，仍然是審計機關的突出任務。把跟蹤審計作為當前審計工作的重中之重，持續關注重大建設項目、財政資金統籌、重大政策落實，切實加強審計監督，防范經濟領域風險隱患。

（二）強化監督約束，規范權力運行

審計機關要發揮權力監督制約作用，必須進一步前移關口，深入揭示和查處權力運行中的各種問題。加強對領導干部的決策權、執行權、監督權的審計監督，建立健全權力監督制約機制。強化審計結果運用，建立健全問責機制，對不作為、亂作為、懶政怠政、違反財經紀律和廉潔自律規定等行為嚴格進行問責追責，促進領導干部更好地落實黨風廉政建設責任制。通過加強對權力運行的審計監督，消除權力腐敗的土壤，筑牢拒腐防腐的防線，讓每一個領導干部做到警慎用權、公正用權、廉潔用權，依法用權。

（三）切實履行職責，看好公共資金

公共資金直接關系到人民群眾的切身利益，關系到黨和政府的公信力。審計機關要履行好監督職責，必須牢牢盯住公共資金使用，確保每一分錢都用在刀刃上。要按照中央“八項規定”精神的要求，對各地、各部門“三公”等行政經費加強審計監督，切實糾正公款接待、公款旅游、違規使用公車以及違規建設樓堂館所等問題。通過這一系列的審計監督，真正看好公共資金，促進黨政機關廉潔高效，端正行業風氣，為推進全面從嚴治黨提供有力保障。

（四）加大查處力度，堅決遏制腐敗

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。審計機關服務于全面從嚴治黨，一個很重要的抓手就是要對經濟活動中涉及到的腐敗問題，要敢于查處，敢于突破，毫不留情，毫不手軟，堅持老虎蒼蠅一起打。特別對行賄受賄、貪污侵占、公款吃喝、公款消費等問題要加大揭示反映力度，查準查實，縝密取證，辦成鐵案。要創新審計技術手段和方法，提升大數據審計能力，通過數據采集、數據分析，深挖大要案線索，精準高效的查處腐敗問題。要加強與紀委、監察和司法機關的緊密配合，對發現的案件線索，及時上報、及時移送、及時處理。通過發揮審計的專業優勢，形成反腐的高壓態勢，鏟除滋生腐敗的土壤，遏制腐敗問題的發生。

（五）堅持問題導向，全面推進審計整改

推進全面從嚴治黨向縱深發展，必須堅持標本兼治，既要揭示問題，又要促進整改。對那些屢查屢犯、審而不改的單位決不能一審了之，必須強化問責問效，強化整改督辦。按照“誰管理誰負責、誰主管誰負責”的原則，壓實整改責任，列出整改清單，層層分解責任，抓好整改的落實。對審計發現的典型性、普遍性和傾向性問題，分析形成的原因，找準整改的方向，堅決杜絕不履責、不作為的行為。對整改不到位的責任人，要進行約談，明確整改時限，以倒逼方式促進整改。對拒不整改、屢查屢犯、態度不端正的，堅決進行問責追責，依法依規懲處。對不糾正、不整改、不落實的單位進行公開曝光,徹底遏制一些慣性問題繼續蔓延。通過促進整改，堅決糾正有令不行、有禁不止、無視制度等問題，堵塞各種漏洞，營造不敢腐、不能腐、不想腐的良好政治生態。

三、加強審計隊伍建設，為全面從嚴治黨提供支撐和保障

審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，加強審計隊伍自身建設則是重要保證。審計機關各級黨組織要認真履行管黨治黨政治責任，在新時代按照習近平總書記提出的“信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬”的要求，切實抓好審計干部隊伍建設，打造一支“審計鐵軍”，為努力實現新時代審計工作新作為提供支撐和保障。

（一）強化理想信念教育

把堅定理想信念作為思想政治建設的首要任務，結合“兩學一做”和貫徹落實十九大精神學習教育，堅持不懈抓好理論武裝，深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，更加堅定理想信念，時刻牢記責任和使命，始終忠誠于黨、忠誠于組織、忠誠于審計事業。

（二）全面提升素質能力

堅持黨管干部原則，堅持正確的選人用人導向，做到能者上、庸者下、劣者汰，不讓老實人吃虧，為敢于擔當的干部擔當，為敢于負責的干部負責。大力加強領導班子建設，優化班子結構，提高領導班子謀全局、抓發展、帶隊伍的能力。積極創造條件，綜合運用教育培訓、交流輪崗和掛職鍛煉等多種方式，加大對審計人員的教育培訓和培養力度，提升審計隊伍整體素質。

（三）持續加強作風建設

結合“兩學一做”學習教育和民主生活會查擺的問題，繼續完善相關制度，構建長效有序的工作機制。切實加強機關作風建設，充分發揮群團組織和工會作用，不斷提升文明創建水平。堅持依法審計、廉潔審計、文明審計，堅持原則、無私無畏、敢于碰硬、勇于擔當。同時，積極配合巡視巡查、紀檢監察等工作，在完成上級交辦的政治性任務中展現審計機關良好風貌。

（四）嚴明各項紀律要求

教育審計干部不斷樹立“打鐵必需自身硬”的意識，養成“按規矩辦事”的習慣，既要堅持“高線”標準，更要強化“底線”思維。嚴格遵守各項紀律和規矩，全面貫徹落實中央八項規定精神，持之以恒糾正“四風”，自覺接受黨內外監督，養成在監督和制約中工作生活的習慣，始終堅持心中有畏、心中有止、行為有度，始終做到干凈干事、清白做人。

四、審計機關保障黨內監督要正確處理好三個關系

（一）正確處理好依規治黨和依法審計的關系

全面從嚴治黨要求我們必須嚴明黨的紀律，把紀律挺在前面，用鐵的紀律從嚴治黨。審計監督是黨中央和憲法賦予審計機關的法定職責，監督的主要依據是黨和國家的各項法律法規，黨規黨紀是我們發揮審計監督作用的重要武器，特別是在黨政領導干部履行經濟責任情況審計中，對黨員領導干部權力運行的制約與監督，離不開黨規黨紀的規范和約束。

對黨員干部的監督主體是紀檢監察機關，而審計機關是對經濟行為的監督主體之一，兩類監督應嚴格依紀依法各司其責，在紀律和法律賦予的職責范圍內進行監督，不能缺位、越位和錯位。不能用黨內監督來代替審計監督和其他外部監督，甚至以監督執紀“四種形態”的輕處分來回避或者繞開對黨員干部涉嫌經濟問題的進一步查處；更不能越權使用黨內監督的手段進行審計監督，審計機關必須在法定職責權限范圍內、依照法定程序進行審計或者開展審計調查，任何情況下都不能對黨員、干部采取非法調查手段，對涉及黨員干部個人有關情況的審計核查，在審批程序和結果運用上必須要嚴上加嚴、慎之又慎。無論是黨內監督還是審計監督，監督的過程和程序都必須嚴格合規合法。

另一方面，各監督主體應加強合作形成監督合力。法律賦予不同的監督主體以不同的監督權限，這也意味著各監督主體在進行監督時，難免受到權限或手段的限制，必須緊密合作，力求形成監督合力。如審計監督發現的重大違紀違法問題線索可以移送紀檢監察、司法機關進一步調查處理等。對于審計監督與紀檢監察、專項巡視巡查等黨內監督方式之間的信息共享、經驗分享、資源整合、優勢互補方面，應該盡快建立制度上的頂層設計，例如，《條例》中明確規定，“審計機關發現黨的領導干部涉嫌違紀的問題線索，應當向同級黨組織報告，必要時向上級黨組織報告，并按照規定將問題線索移送相關紀律檢查機關處理”。同樣，審計監督過程中，也可以繼續關注紀檢監察、專項巡視巡查等黨內監督結果的整改落實情況以及其他一些新情況、新問題，因此也有必要從相關部門了解一些情況，來提高監督合作效率。新形勢下，必須完善紀檢監察機關、司法機關和審計機關協作配合機制，不斷強化黨內監督與審計監督的合力，提高監督效能。

（二）正確處理好全面覆蓋和“關鍵少數”的關系

《中國共產黨章程》規定，“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員”。《準則》中強調，“堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員。”，《條例》第三條規定，“黨內監督沒有禁區、沒有例外。信任不能代替監督。”，這些要求和規定明確了黨內監督的對象是包括黨的領導人在內的8956萬多黨員和457萬多個基層黨組織，體現了黨內監督對象和范圍的全面覆蓋。同時，按照黨中央、國務院的要求及審計法規定，審計監督的對象主要是管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，以及相關領導干部的經濟責任履行情況，實行審計監督全覆蓋。而上述兩個“全面覆蓋”顯然存在交叉重合之處，就是那些重要地方和部門、關鍵崗位和領域，手握資金分配、管理、使用以及投資決策等權限的黨員領導干部，按照中央的要求對這部分人進一步通過經濟責任審計等方式加大監督力度，將是審計監督服務、保障和促進黨內監督的重要手段和途徑。

實際上，上述交叉重合之處恰恰呈現出“關鍵少數”的特點。全面從嚴治黨，既需要全方位用勁，也需要重點發力。習近平總書記指出，從嚴治黨、依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。黨員領導干部特別是“一把手”位高權重、權力集中，一旦出現問題，最容易帶壞班子、搞亂風紀，對黨的形象和威信危害極大。因此，對行使權力的監督和制約必須突出領導干部這個“關鍵少數”，特別是“一把手”，通過抓重點部門和重點崗位、重點人和重點事，起到事半功倍的效果，促進對權力的制約和監督。《條例》也明確規定，黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部，特別是主要領導干部。重點審查不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現在重要崗位且可能還要提拔使用的領導干部，三類情況同時具備的是重中之重。而審計機關多年來一直堅持“全面審計、突出重點”的原則，當前及今后實行的審計全覆蓋同樣也是有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋，這里的“重點”具有豐富內涵，既包括對重點部門、單位的審計，也包括對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部，還包括對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件，更包括對問題多、反映大的單位及領導干部，有些是要加大審計頻次，有些是要進行全過程跟蹤監督，通過重點發力將對“關鍵少數”的監督落到實處，不留死角和盲區。

（三）正確處理好問題導向和“三個區分”的關系

任何一種監督都是針對問題來實施的，這就是問題導向。黨內監督和審計監督的目的都是發現問題、糾正問題、解決問題。審計監督的重點是貫徹落實中央、省、市重大政策措施過程中存在的不作為、亂作為、慢作為、假作為問題，阻礙和影響改革發展進程的體制機制性問題，經濟運行中的風險隱患，扶貧、衛生、教育、就業、社會保障等民生資金分配管理使用和項目運行過程中的重大問題，阻礙和影響綠色發展的資源環境問題，黨政主要領導干部履行經濟責任過程中的重大問題，權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的重點部門、重點崗位、重點環節存在的重大問題和風險隱患，地方、部門、單位以及個人重大違紀違法問題等。

習近平總書記2016年1月在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中提出了“三個區分開來”，即堅持把先行先試與明知故犯的違紀違法行為區分開來，把探索性試驗中的失誤同我行我素的違紀違法行為區分開來，把推動發展的無意過失同謀取私利的違紀違法行為區分開來，客觀地、歷史地、辯證地看待問題，主動適應和引領經濟發展新常態，更好地服務科學發展。為貫徹落實好總書記的要求，審計署結合審計工作實際，明確提出要在履行審計監督職責過程中堅持“三個原則”，樹立“十五個凡是”意識，助力推進全面從嚴治黨和反腐敗建設，深化改革大潮，推動創新發展。一要堅持依法審計的原則，要求對審計中發現的問題，凡是嚴重損害國家和人民利益的，凡是重大違紀違法的，凡是不作為、慢作為、假作為等重大履職不到位的，凡是造成重大損失浪費的，凡是造成重大環境污染和資源毀損的，要堅決揭露查處，大力推動整改問責；二要堅持鼓勵創新的原則，對改革發展中的積極探索和創新舉措，凡是有利于調結構、補短板、化解產能過剩的，凡是有利于降低企業成本、提質增效的，凡是有利于化解房地產庫存的，凡是有利于擴大有效供給的，凡是有利于防范化解金融風險的，要堅決促進總結完善，大力推動形成新的制度規范；三要堅持推動改革的原則。對體制機制制度性問題，凡是制約和阻礙中央重大政策措施貫徹落實的，凡是制約和阻礙結構性改革推進的，凡是制約和阻礙創業創新、激發活力的，凡是制約和阻礙簡政放權、政府職能轉變的，凡是制約和阻礙轉型升級、提高績效的，要堅決揭示反映，大力推動完善制度和深化改革。按照“三個區分”和“十五個凡是”的標準來判斷、分析和處理審計監督過程中出現的新情況、新問題，這是當前及今后一段時期開展審計工作必須遵循的基本原則。