“三公”經費管理使用中存在的問題及建議
——以四川省德陽市為例

●四川省德陽市財政局課題組

一、“三公”經費監督檢查的主要經驗做法

（一）領導高度重視，組織措施有力

德陽市財政局十分重視貫徹落實中央八項規定精神，更是將“三公”經費監督檢查作為重中之重，建立由局黨組書記、局長負總責，局黨組成員、分管局領導負直接責任，財政監督檢查分局具體組織實施，相關業務科室積極配合的工作機制。每項監督檢查工作開展前，均召開專題會議，制定財政監督檢查實施方案、下達財政檢查通知書，精心安排部署財政監督檢查工作。

（二）整合檢查資源，拓展檢查深度

為避免重復檢查，實現財政監督檢查力量的優化配置，該市積極整合財政監督檢查資源，將“三公”經費監督檢查融入到財政專項監督、收入監督、會計監督、財政內部監督等檢查任務中，充分運用不同監督檢查工作的信息與成果，進行縱向橫向對比和關聯，拓展“三公”經費監督檢查深度。

（三）深入學習法規，提高檢查質量

具體實施“三公”經費監督檢查，檢查組始終堅持深入學習法律法規和各項規章制度，為確保檢查合法有效和全面深入，在開展檢查工作中嚴格履行“九個程序”，即：周密制定檢查方案、搞好公示加強宣傳、適時送達《財政檢查通知書》、及時召開見面會、認真編制工作底稿、嚴謹交換意見和復核、依法下達檢查結論處理決定、督促被查單位整改落實、重視調查研究成果利用。

（四）采取上下聯動，有效規避風險

在“三公”經費公開等專項檢查中，該市為了提高檢查效率、規避“熟人不好查”“面子放不下”等弊端和風險，采取上下聯動的方式，由市財政監督檢查分局牽頭，將各縣（市、區）監督檢查機構人員整合在一起，打亂編組，采取縣級監督檢查機構負責人擔任檢查組組長，縣與縣循環交叉檢查，事后集中會審等措施，從而將存在問題查實、原因分析透徹、整改落實到位，取得較好的監督效果。

二、“三公”經費管理使用中發現的主要問題

（一）公務接待費管理使用方面存在的問題

1、超范圍接待，違反相關規定。2016年以來的檢查發現，仍有一些單位存在超范圍接待的現象，主要表現為：一是陪同人數超過比例，如某單位接待兄弟市（州）來人共8人，陪同人數4人，陪同人數占接待人數的一半；二是在一次接待中安排兩次接待用餐；三是在公務接待費中列支會議費。這些問題均不符合《德陽市黨政機關國內公務接待管理實施細則》等相關規定。

2、支出票據不完整，依據不充分。一些單位在接待費報銷時只有經手人和主管領導簽字，許多大筆的接待費僅以一張或幾張大額發票報銷，無任何相關附件說明。有的摘要事由僅寫“招待費”幾個字，而何時接待、接待誰、為何接待、由誰陪同等一概不作記錄，支出事由不明確。報銷的時間沒有具體的限制，有的發票隔幾個月、甚至1年以上才報銷。由于各單位對公用接待費開支的監督不嚴，造成許多不合理的開支蒙混過關。

3、違規處理賬務，虛減接待費。一些單位為了“控制”接待費開支金額，不在節儉上下工夫，反而在賬務處理上做手腳，刻意掩蓋公務接待費超支的事實，將公務接待費以其他形式進行報銷、核算。有的將實際發生的公務接待費以會議費、差旅費、辦公費等名義報銷；有的單位通過虛開辦公費發票套取資金用于接待費支出，或采取收支不入賬，賬外列支接待費；有的單位在會計處理上擺“其他支出”科目，以蒙蔽檢查；有的單位在會計報表、財政決算報表上不反映或少反映，以達到虛減接待費支出目的。

4、違規結算，大額現金支付。一些接待費支出明顯超過現金支付限額，卻仍用現金支付，不通過公務卡或銀行轉賬結算。這些問題的存在極易產生以單位的接待費套取現金為私人服務或者超標準發放津貼補貼等違紀違規行為。

⑦發揮專家作用，強化項目管理。在立項評審、中間檢查、項目驗收等執行環節過程中，分領域成立了相對固定的項目專家組，充分發揮專家作用，聽取專家意見和建議。在專家的邀請和組織方面，充分考慮多領域、多學科、跨行業及老中青結合，并遵循回避原則。

（二）因公出國（境）經費管理使用方面存在的問題

1、因公出國（境）經費在協會中列支，且超標準。某單位年初無出國資金預算，在收到某協會出國（境）邀請后，就以協會的名義出國，且超標準報銷差旅費，如出國（境）公雜費按45美元/天的標準報銷，每天超標準報銷5美元；在報銷了公雜費后，仍按出差總天數7天，報銷市內交通費490元，超范圍報銷350元等。

2、因公出國（境）情況公示不規范。一些單位因公出國 （境）公示模糊、不清楚，特別是組團出國（境），組團出國（境）團隊成員可能由很多單位的人員組成，但公示時卻存在只由牽頭部門公示出國（境）人次，但未明確到具體單位和人員，其他單位則未公示參與該次因公出國（境）的情況，造成公示情況與單位實際出國（境）情況不相符。

（三）公務用車管理使用方面存在的問題

1、公車維修審核審批程序不規范。未能做到經辦人、車輛管理及審批等關鍵崗位相互分離、相互制約、相互監督。某單位辦公室既是車輛管理和使用單位，又是車輛加油和維修的審核、審批單位，沒有第三方監督介入。

2、公車加油不規范。某單位每月將車輛燃油費按每輛200升、120升的標準分配給處領導和科室，并為車輛使用人分別辦理一張加油卡，由車輛使用人自行加油，存在個別人員使用單位加油卡給私車加油的問題；未建立公務用車登記制度，嚴格登記用車時間、事由、行駛里程、油耗、費用等信息。

3、長期借用外單位或占用已報廢車輛。檢查發現某單位長期借用下屬或與工作有業務往來單位的車輛；某單位使用已通過報廢審批但未辦理移交的車輛達一年以上。

4、租車公用管理缺乏有效管控。隨著公車改革的逐步深入，公車私用等違規行為得到一定遏制，但很多單位仍然可以租用社會車輛用于公務出行使用。然而就是這些租用車輛卻成了部分人員的“福利車”，部分人員在享受“車補”的同時，又違規使用租用車輛。他們通過各種方式將近距離因公出差或私人用車變換為遠距離因公出差，在單位進行報銷支出，造成新的損失浪費和不良社會影響，導致公車改革失去意義。

三、“三公”經費存在問題的原因分析

（一）單位領導政治意識不強，重視不夠，執行不嚴格

少數單位領導對 “三公”經費管理工作的重要性、必要性和緊迫性認識不夠，甚至存在一些偏見和錯誤的認識。對符合重大經濟業務事項的“三公”支出會嚴格按照相關規定和程序辦理，但對其他 “三公”經費的管理使用重視不夠，認為是“小事情”，只要不突破預算，其他事項無關緊要，財經法治意識淡薄，沒有將其作為風險點進行分析評估，并制定有效措施嚴格執行。

（二）單位制度建設滯后，監管乏力，處罰不到位

目前，市級以上“三公”經費的管理辦法陸續出臺，并不斷完善，對“三公”經費的控制和管理起到了一定的作用，但部分單位在制定單位“三公”經費制度辦法時多是“復制粘貼”上級管理辦法，沒有根據單位實際制定更為詳細、可操作的管理流程和實施細則；而有的單位則沒有制定更為詳細的實施細則，單位層面的制度建設相對滯后。行政事業單位部門預算編制不夠細致嚴謹，在基本支出的科學性、項目支出的細化程度等方面做得還很不夠，“三公”經費支出缺乏剛性約束，人為因素較多，存在一定的隨意性和盲目性，為一些單位挪用資金、鋪張浪費、超支“三公”經費留下隱患。同時，對“三公”經費沒有形成有效的事前監督機制和事后追究機制，有些單位即便在監督檢查中被發現問題，也常常因為“打招呼”，是單位的“特殊情況”等而被網開一面，來個“責令改正”草草收場，從而造成“三公”經費違規現象屢查屢犯和屢禁不止。

（三）單位內部控制不健全，執行不力，管理不規范

現金支付、先開支后報賬、支出事由不明、附件不完整等問題在各個單位普遍存在。內部控制不健全、不實施，管理上存在一些漏洞，沒有對經濟活動的風險進行防范和管控，致使單位“三公”經費成了問題的重災區。以單位的“三公”經費套取現金為私人服務或者超標準發放津貼補貼的現象時有發生；在財務報銷環節中湊發票報銷，多開、虛開發票報銷現象仍然存在，這些都是鉆制度漏洞的違紀違規行為。

（四）財務人員技術不過硬，監督不力，把關不牢固

目前，行政事業單位的財務人員大多是非財務專業的人員，加之取消《會計從業資格證書》考試后，從事單位財務的人員更是疏于學習，導致業務能力普遍較低。單位領導對財務工作重視不夠、財務人員對財經紀律學習的積極性不高，造成財務人員業務能力不足、技術不過硬、責任心不強，對財經法規不清楚、不了解，最后直接導致會計核算吃力、審核無從下手，控制“三公”經費成為空談。

四、完善行政事業單位“三公”經費管理的建議

（一）全面實施預算績效管理，強化預算約束監督

全面實施績效管理，將“三公”經費作為部門績效評價的主要內容，不斷強化績效評價結果在預算編制中的反饋和應用，增強預算單位“誰用錢，誰負責”“花錢必問效，無效要問責”的績效管理理念；要進一步完善財政管理體制，細化部門預算的編制和執行，增強財政預算的剛性約束，將“三公”經費納入單位年度財政預算，對“三公”經費進行總額控制。每年同級財政在編制預算單位部門預算時，須明確各單位全年“三公”經費的控制指標及績效目標，保證“三公”經費使用的科學性和合理性。明確“三公”經費只在部門預算“基本支出”中反映；若在“項目支出”中列支“三公”經費，必須明細列示，不能讓項目支出成為部門單位的“第二公用費”，導致任意列支公務用車費、接待費等。只有讓“三公”經費在一個口子出，才能真正控制“三公”經費支出，杜絕奢侈浪費和不正之風發生。

（二）加強單位領導廉潔從政和法治教育，督促財務人員提高業務技能

2012年12月，中共中央出臺八項規定；2013年10月，中共中央政治局審議并同意印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》；2017年黨的十九大報告更充分說明反對奢靡之風仍在路上，并將長期執行下去。加強領導干部廉潔從政和法治宣傳教育，特別是主管財務的領導、單位主要負責人應樹立艱苦奮斗、勤儉節約的優良作風，嚴格執行領導干部廉潔自律的各項規定，從思想上杜絕公款吃喝的歪風；單位領導應重視財政財務工作，督促并與財務人員一起學習財政財務管理各項規章制度，并嚴格遵守，從嚴審核審批，嚴格按照有關規定列支“三公”經費。

（三）建立健全各項規章制度，嚴控報賬審批程序

政府層面應及時出臺“租車公用”管理辦法，有效管控公務用車出現的新的損失浪費和不良社會影響，管理辦法中應明確規定租用社會車輛使用范圍、使用程序、報銷管理、經費控制、監督管理等內容。

各部門單位應完善內控制度，進一步細化“三公”經費管理辦法，對“三公”經費的開支范圍和標準、審核和審批程序、會計核算和監督管理等內容提出嚴格的要求。在執行中做好兩個方面工作：一是規范審核審批。“三公”經費一律實行事前審批、實名登記，由經辦人填寫審批單，經本單位財務部門審核后，報單位分管財務的負責人審批。經辦人憑審批單、支出清單、原始票據等到財務部門辦理報銷手續，堅決杜絕弄虛作假現象。二是規范結賬列支。單位發生的“三公”經費必須納入本單位財務進行核算管理，不得轉移支付。“三公”經費應按財政部制定的 《政府收支分類科目》，在相應科目中單獨列支，不得將“三公”經費列入其他費用支出項目。財務人員要依據《會計法》等相關法律法規嚴格審核把關，凡接待超標準、附件不完整、依據不充分的支出，單位財務部門一律不予報銷。可以實行“三公”經費政府采購制度，進行“三公”經費公開招標，實行定點接待、加油等，節約財政資金。

（四）控制現金支付，推行公務卡或銀行轉賬結算

在目前的“三公”經費支出中，使用現金結算，經手人單一，花錢缺乏透明度，大量現金結算缺少監管，“少花多報、沒花也報”等違紀違規問題時有發生。公務卡作為一種現代化支付結算工具，不僅攜帶方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行為都有據可查、有跡可尋，可以從根本上堵住漏洞，減少虛假發票抵賬等問題發生，保證財政資金運行的安全性、規范性和有效性。如確無條件進行公務卡結算，也應要求“三公”經費支出必須使用銀行轉賬至貨物或服務提供單位的方式結算。為此，建議大力推行公務卡制度或銀行轉賬結算方式，規范公務卡刷卡和財政資金支付流程，加強對“三公”經費支出的全過程監管，以有效防范借“三公”經費支出變相消費、揮霍浪費國家資金，借接待之名侵占、套取現金，公款私用等現象。

（五）加大監督檢查力度，從嚴從重處理處罰違紀違規行為

1、整合監督力量，讓內部監督由弱變強。探索建立單位內部監督機構和駐局（單位）紀檢監察組聯合監督機制。有駐局（單位）紀檢監察組的強力參與，必然改變以往“自己監督自己，監督軟弱無力”的狀況，通過組成聯合內部監督組，由駐局（單位）紀檢監察組牽頭，內部監督機構任業務骨干，對單位內部控制建設執行情況及經濟業務事項等進行內部監督，必然讓內部監督強而有力，監督成果成效明顯，監督成果共享共用。

2、強化外部監督，讓違規違紀不再發生。一是加強財政監督。細化行政事業單位“三公”經費的預算編制和執行，切實提高財政財務管理水平；實現財政管理與資金運行全過程動態監督，對各單位“三公”經費要嚴格審核把關，對于違反規定的拒絕撥付，杜絕報銷一切假公濟私的“三公”支出。二是加強審計監督。把“三公”經費審計作為財務收支審計、專項經費審計、經濟責任審計等的重點內容，恰當評價“三公”經費管理的規范性和經濟性，真實地揭示“三公”經費管理中存在的問題，并根據“三公”經費管理規定、實施細則以及有關財務管理規定作出審計處理，必要時給予處罰。三是要加強紀檢監察監督。把“三公”經費管理情況列為黨風廉政建設檢查的必查內容，對于“三公”經費開支過大、嚴重超支的，要通報批評并追究有關領導的責任；對問題特別嚴重的單位要移送司法機關。四是組織人事部門在對黨政領導干部提拔任用時，應把該單位經費支出的合規性作為考察考核的重要內容。督促領導干部任期內嚴格按照國家的法律法規履行職責，對在“三公”經費管理使用中有重大違規違紀行為的應降職使用，違法的要追究其刑事責任。

（六）推行政務公開，讓財政資金在陽光下運行

堅持“三公”經費公開制度，公開接受媒體和群眾監督，除涉密部門外，所有部門的 “三公”經費都應通過互聯網定期向社會公布具體開支情況，預算公開報表按功能分類全部細化公開到項級科目，杜絕個別領導干部亂支濫用“三公”經費的不良習氣。“三公”經費實行定期結算、定期公布和定期報告制度，各單位“三公”經費支出情況每月公布一次，同時報送有關部門備案。通過推行政務公開，讓財政資金在陽光下運行，就能讓奢侈浪費少一點，用于公共服務和民生方面多一點，老百姓的幸福指數就高一點。■