新形勢下三門核電二期用海預審的實施與創(chuàng)新

□郭彥豐

目前，我國運營及在建的核電項目廠址均為濱海廠址，在建設(shè)期及運營期均需使用海域。海域的使用必須嚴格執(zhí)行“許可制度”。海域?qū)儆趪宜校魏螁挝缓蛡€人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)，國務(wù)院代表國家行使海域所有權(quán)[1]。使用海域應(yīng)當依法進行海域使用論證。建設(shè)項目涉及使用海域的，在向投資主管部門申請項目審批或核準前，應(yīng)取得同級海洋行政主管部門出具的項目用海預審意見[2]。黨的十八大以來，為了貫徹習近平生態(tài)文明建設(shè)思想、海洋強國戰(zhàn)略，國家海洋局(后并入自然資源部)、地方政府針對海洋管理發(fā)布與升版了一系列的法規(guī)、文件，在進行三門核電二期用海預審論證的過程中，也與時俱進，主動研究，在新形勢下做了卓有成效的、有益的探索。

一、三門核電二期工程用海工作背景

(一)基本概況。三門核電項目3、4號機組工程海域使用論證報告書于2014年10月通過評審，并于2015年4月取得原國家海洋局用海預審意見，有效期為2年，因項目未得到核準，2017年，公司重新組織實施海域使用論證工作，以重新取得用海預審意見作為3、4號機組核準支持條件。2018年12月14日，取得自然資源部用海預審意見。本次三門核電3、4號機組工程涉海項目包括取排水口、取排水管道、排水口防撞墩和溫排水溫升4℃擴散用海，工程用海總面積為92.2184hm2。其中海底電纜管道(取排水管道)用海面積20.5624hm2；透水構(gòu)筑物(排水口防撞墩)用海面積為2.9705hm2；取排水口用海面積6.5501hm2；溫排水用海面積62.1354hm2。

(二)新形勢下用海申請外部環(huán)境的變化。為了深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深入貫徹黨的十八大、十九大精神，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，推動海洋強國戰(zhàn)略，近年來，國家各級海洋管理機構(gòu)出臺或更新了一系列海洋管理法律、法規(guī)及導則規(guī)定，堅持最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，切實轉(zhuǎn)變“向海索地”的工作思路，在強化海洋功能區(qū)劃“海洋憲法”的基礎(chǔ)上把改善海洋生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)安全提高到了國家戰(zhàn)略的高度，因此對用海預審工作提出了一系列的新要求。

1.嚴格管控圍填海。應(yīng)取消各省圍填海指標。黨中央、國務(wù)院、中央軍委確需重大戰(zhàn)略用海圍填海的，需要當?shù)厥∪嗣裾驀野l(fā)改委以及自然資源部報送國家重大戰(zhàn)略圍填海所需的材料，大大增加了難度。

2.建立海洋生態(tài)紅線管理制度。三門核電二期溫排水用海部分于2017年被劃入海洋生態(tài)紅線區(qū)范圍內(nèi)。該區(qū)域嚴格限制開展與生態(tài)環(huán)境保護不一致的開發(fā)活動，加強對受損濱海濕地的整治與生態(tài)修復。

3.海岸線保護制度。2017年9月，浙江省政府出臺《浙江省海岸線保護與利用規(guī)劃(2016～2020)》。2018年7月22日，浙江省海洋行政主管部門發(fā)布《關(guān)于加強海岸線保護與利用管理的意見》，提出到2020年，全省大陸自然岸線保有率不低于35%。

4.論證導則及標準要求提高。2017年12月，國家海洋局發(fā)布《產(chǎn)業(yè)用海指標(征求意見稿)》作為行業(yè)標準實施。2017年2月，國家海洋局升版《海域論證技術(shù)導則(征求意見稿)》，將作為國標發(fā)布，后續(xù)用海需要增加了生態(tài)用海專門篇章進行論證。

二、三門核電二期工程用海預審工作的開展

三門核電有限公司曾于2014年向國家海洋局遞交3、4號機組工程用海預審申請書，并于2015年4月取得用海預審意見，有效期兩年，申請用海情況如表2所示。期間3、4號機組一直未能核準，三門核電公司辦理了預審意見延期，并再次進行海域使用論證。三門核電有限公司于2017年10月20日向國家海洋局遞交用海預審申請，后來鑒于評審的形式，三門核電主要更改了項目用海方案變，再次提交預審申請。

(一)第一次預審。2014年，三門核電3、4號機組工程申請用海情況如下：護堤及內(nèi)側(cè)部分填海造地；取排水口；取排水管道；防撞墩和溫排水溫升4℃擴散用海，工程用海總面積為51.2563hm2。其中建設(shè)填海造地(護堤和內(nèi)側(cè)小部分填海)用海面積為17.3987hm2；海底電纜管道(取排水管道)用海面積20.4541hm2；透水構(gòu)筑物(取排水口防撞墩)用海面積為6.8534hm2；取排水口用海面積6.5501hm2，溫排水用海面積(1.3761hm2)涵蓋在排水口用海范圍內(nèi)，不重復申請用海。項目用海總面積51.2563hm2中有18.3025hm2面積一期工程已確權(quán)，現(xiàn)需更改用海方式。

(二)第二次預審。2018年7月23日，三門核電有限公司再次遞交用海預審申請書。10月23日，國家海洋局海洋咨詢中心在寧波主持召開了《三門核電項目3、4號機組工程海域使用論證報告書》評審會，根據(jù)評審意見和本項目用海實際情況，對三門核電項目3、4號機組工程申請用海項目做如下修改調(diào)整。

1.取消取水口防撞墩用海。三門核電有限公司已于2017年9月30日取得三門核電工程取水口防撞警示墩項目用海權(quán)證。本次不再重復申請用海。

2.取消護堤工程用海。為最大限度減少海域面積的占用，三門核電護堤工程設(shè)計經(jīng)再次優(yōu)化調(diào)整，建設(shè)范圍均位于陸地范圍，不占用海域面積。因此，取消了護堤工程用海申請。

3.溫排放用海調(diào)整。根據(jù)評審意見，溫排放用海范圍按照物模試驗結(jié)果中1～4號四臺機組同時運行時4℃溫升最大包絡(luò)范圍來界定溫排放用海范圍，最終確定溫排放用海面積為62.1354hm2。

三、遇到的主要問題及解決

(一)大膽決策，取消填海申請，避免了違法填海問題。最后一次預審申請中去掉了護堤填海的申請15.0317公頃。2018年7月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》(國發(fā)﹝2018﹞24號)，2017年12月，國家海洋局發(fā)布《產(chǎn)業(yè)用海指標(征求意見稿)》，面對一系列新標準規(guī)范的出臺與當下的復雜局面，在當前國家用海管理及預審各項政策要求下，原用海方案難以通過審核。此時，經(jīng)過利弊分析，公司大膽決策，及時調(diào)整用海申請方案，三門核電3、4機組工程不作填海申請。唯一增加的風險是兩次預審的方案變化較大，大家也對此做了嚴密的準備和多重溝通工作。

(二)多方協(xié)調(diào)、加強論證海洋生態(tài)紅線問題。《浙江省海洋生態(tài)紅線劃定方案》于2017年發(fā)布，根據(jù)該方案三門核電項目鄰近的海洋生態(tài)紅線管控區(qū)域有三門東部灘涂濕地，劃定的生態(tài)紅線包含了一期工程已確權(quán)的部分海域，3、4號機組工程溫排水有部分也位于此紅線區(qū)內(nèi)。該管控區(qū)的管控類別為限制類，管控要求為：禁止圍填海、礦產(chǎn)資源開發(fā)及其他可能改變海域自然屬性、破壞濕地生態(tài)功能的開發(fā)活動；嚴格限制開展與生態(tài)環(huán)境保護不一致的開發(fā)活動；加強對受損濱海濕地的整治與生態(tài)修復。對此，本文專門進行專題論證。第一，三門核電項目3、4號機組工程用海項目未涉及圍填海、礦產(chǎn)資源開發(fā)活動。第二，根據(jù)建設(shè)單位與浙江省海洋與漁業(yè)局的溝通意見，《浙江省海洋生態(tài)紅線劃定方案》劃定的三門東部灘涂濕地紅線區(qū)的保護目標是空間的保護，且該劃定方案時間在三門核電1、2機組溫排水用海確權(quán)之后，本項目用海符合“嚴格限制開展與生態(tài)環(huán)境保護不一致的開發(fā)活動”該項管控要求。第三，三門核電項目3、4號機組工程用海對三門東部灘涂濕地生態(tài)紅線區(qū)的影響主要是核電廠溫排水引起的溫升影響，建議建設(shè)單位與當?shù)睾Ｑ蠊芾聿块T協(xié)商，制定相應(yīng)的濱海濕地整治與生態(tài)修復方案，以減小核電廠溫排水對三門東部灘涂濕地生態(tài)功能的影響，例如在溫排水影響區(qū)域規(guī)劃種植紅樹林。

(三)海洋功能區(qū)劃問題。三門核電項目用海形式屬于工業(yè)用海功能區(qū)劃，在海域使用論證報告等論證材料中，基本結(jié)論是用海基本符合海域功能區(qū)劃。但實際情況為3、4機組部分工程影響范圍已突破工業(yè)用海功能區(qū)劃進入養(yǎng)殖區(qū)。三門核電北側(cè)有工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)，而南側(cè)則大部分屬于農(nóng)漁業(yè)區(qū)。三門核電二期排水口、防撞墩、部分排水管道以及大部分的溫排水均在農(nóng)漁業(yè)用海區(qū)，這也是論證重點。農(nóng)漁業(yè)區(qū)管理要求為重點保障養(yǎng)殖用海；嚴格限制改變海域自然屬性；維護自然岸線，維持水動力條件穩(wěn)定。經(jīng)過論證，本項目符合該農(nóng)漁業(yè)區(qū)的管理要求和海洋環(huán)境保護要求。同時，建議在項目建設(shè)和營運過程中，做好事中、事后監(jiān)管監(jiān)測，特別是溫升的監(jiān)測，密切關(guān)注本項目溫升對三門灣南農(nóng)漁業(yè)區(qū)的不利影響。三門核電屬于國務(wù)院核準的大型能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要改變海洋功能區(qū)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準文件修改文件[3]”，三門核電項目基本具備申請調(diào)整海洋功能區(qū)劃的條件。鑒于海洋功能區(qū)劃10年調(diào)整一次的事實，三門核電于2018年5月向省海洋局提交了申請，浙江省海洋局回文表示同意在下一輪調(diào)整中予以考慮。應(yīng)該說，經(jīng)過論證，最終取得了滿意的結(jié)果。

四、結(jié)語

用海預審工作是一項政策性強、技術(shù)性強的工作。特別是在黨的十八大后的新形勢下，生態(tài)文明建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略的高度，海洋生態(tài)文明建設(shè)是國家生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。在新形勢下，可以預見未來的核電用海預審工作難度只會越來越大。必須在事前做好規(guī)劃，以規(guī)避法律風險為前提，以法規(guī)為主線，做好資源統(tǒng)籌。在事中抓好全局，關(guān)注細節(jié)；在工作過程中，應(yīng)積極深入地方，積極掌握社會經(jīng)濟狀況、自然資源、環(huán)境和生態(tài)現(xiàn)狀、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀、海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃、基礎(chǔ)地理信息等數(shù)據(jù)和資料，便于遇到問題能夠靈活應(yīng)對，便于在工作中和海洋行政主管部門、地方政府等交流溝通。要及時與國家相應(yīng)政府機關(guān)進行溝通，了解政策變化，尋求技術(shù)支持和指導，將有利于行政流程的辦理以及項目的獲批。用海預審工作是核電核準的關(guān)鍵路徑，只有做好了用海預審工作，才能為核電項目核準提供保障。