我國財政法治進程及改進建議

●鄧淑蓮

人類社會的生存和發展需要一定的秩序安排。社會秩序的安排和維持是通過社會治理實現的。人治和法治是社會治理的兩種方式。法治之所以成為現代社會的治理方式和人類文明的標志，就在于它鋪就了人類社會公平、公正的良治之路，避免了惡政、暴政以及“人在政存，人亡政息”的人治弊端。

法治是現代社會不可缺少的核心要件，而財政法治是法治社會的重要組成部分。將一個社會的財政權力關進由立法機構制定的法律的籠子里，接受公眾的約束和監督是財政法治的宗旨，也是財政法治建設的核心內容。財政權隨人類公共需求在規模和結構上不斷擴展而不斷擴張是人類社會發展的必然趨勢。如何控制和約束日益擴張的財政公權力，防止其對公眾私權利的侵犯，并使之只服務于公眾利益是現代社會必須面對和解決的問題。

一、財政法治的邏輯

財政法治是指通過制定和執行良好的財政法律規范財政行為，實現公共利益。法治的本質是約束公權力，財政法治的本質在于約束政府的財政權。在法治財政下，政府的一切財政行為都必須遵循立法機關通過的法律，法無授權不可為。

財政法治源于財政的公共性。與“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的“家國財政”不同，現代財政則是“以眾人之財，理眾人之事”。財政的公共性就是指財政取之于民，用之于民。政府作為公眾的代理人，擔負著使用公共資金、實現公共利益的重任。由于政府也是由具有自利性的個人組成，因此公共利益與政府的經濟人屬性糅合在財政這一委托代理關系中所引發的利益沖突就成為現代財政的關鍵問題。公共利益的維護和保障仰賴于對政府財政權的有效規范和約束。

財政權主要包括對財政收支及其結果的決策權和執行權。根據權力運作理論，財政的良好運作前提之一是財政的決策權與執行權分立，政府只擁有財政執行權，而財政決策權則歸屬于立法機關，這既是政治、經濟學原理的邏輯，也是人類社會文明進程的必然結果。財政決策權歸屬立法機關意味著財政收支及其結果的安排使用都必須由立法機關通過法律決定，即法定。財政收入法定表明不經立法機關同意，政府不得征收任何收入；財政支出法定則要求政府預算必須經由立法機關審批后方可執行。

財政法治既包括擁有良好的法律，也包括良好法律的嚴格執行。良好的法律是指由立法機關通過的法律，良好執法的關鍵是建立有效的外部監督，即公眾及其代表對政府的監督，對外部監督而言，建立必要的監督機制固然重要，但監督主體缺乏監督所必需的信息則會導致監督機制空置。因此，財政信息公開是財政良好執法的前提。

二、我國的財政法治進程

我國的財政法治進程大致可劃分為四個階段。

（一）第一階段是前財政法治時期

這一時期主要是指新中國成立后到1978年改革開放前。由于我國實行“統收統支”的計劃經濟體制，國家依靠高度集中的計劃指令籌集、分配和管理全社會的資金和資源，所有物品的供應權全部集中在政府手中，政府對財政權力的使用基本沒有限制。這一時期的財政規章制度圍繞著“統收統支”的計劃經濟體制制定，因而不存在現代意義上的財政法治。

（二）第二階段是財政法治奠定基礎的階段

這一時期的時間范圍是1979年至1993年。改革開放后，我國開始了全面的撥亂反正，重建社會秩序。財政制度的建設內容主要圍繞以下兩個方面展開：

1、財政部內部機構和制度的逐步健全。主要包括：一是財政法制工作機構的建立。財政部1982年成立條法司，負責財政立法規劃，研究和擬訂財政、稅收、財務法規以及同國外簽訂有關財政協議的文本草案，組織審查中央各部門草擬的主要法規中涉及財政問題的條款等工作。二是清理各種過時的財政規章制度。財政部于1984至1986年間清理了多達2091件過時的財政規章制度。三是創建財政管理新制度，制定了一批反映當時財政工作需要的財稅法規。四是納稅人救濟權保障制度的初步建立。1990年10月1日、1991年1月1日分別實施《中華人民共和國行政訴訟法》和《行政復議條例》，這對保護公民、法人和其他組織的合法權益具有重要意義。

2、預算管理制度的恢復。主要包括：一是預算報告制度與批準制度的恢復。1979年8月21日，時任財政部部長張勁夫在全國人大五屆二次會議上做《關于1978年國家決算和1979年國家預算草案的報告》，這標志著預算編制和預算報告制度的正式恢復。二是預算審查機構建立。1983年，第六屆全國人大成立審查預算報告和預算草案的機構——全國人大財政經濟委員會。同年，中華人民共和國審計署正式成立。三是 《國家預算管理條例》發布。1991年，國務院發布了《國家預算管理條例》，并于1992年1月1日起施行。四是注重綜合平衡的預算管理和債務管理制度的逐步形成，使得預算外資金管理逐步走向規范。

這些制度的建立為財政法治化建設奠定了初步的基礎，但這一時期現代意義上的財政法治建設仍未開始。

（三）第三階段是財政法治建設啟動時期

這一時期從時間跨度來看是自1994年到2013年黨的十八屆三中全會前夕。這一時期財政法治建設的內容包括以下方面。

1、法治財政目標的確立。2005年4月，財政部制定了《財政部門全面推進依法行政依法理財實施意見》。2011年8月《財政部關于加快推進財政部門依法行政依法理財的意見》出臺，提出用五年左右的時間實現以下目標：財政法律制度體系比較完善，制度建設質量有顯著提高；財政決策更加科學民主；執法行為更加嚴格、規范、公正和文明，法律制度執行效力顯著增強；政務公開力度進一步加大，財政法律制度執行監督進一步強化，監督效能切實增強；財政部門依法行政、依法理財的組織領導和保障更加有力，財政干部依法行政依法理財的自覺性、能力和水平進一步提升。

制定并實施這兩個文件是財政部門貫徹依法治國基本方略的重要舉措，標志著建設財政法治目標的確定。

2、與市場經濟相適應的預算管理制度的形成與逐步健全。自20世紀90年代中后期起，我國開始進行以支出管理為重點的預算管理制度改革。1999年以后，我國漸次進行了部門預算、國庫集中收付、政府收支分類改革、政府采購、工資統發、收支兩條線、金財工程、中央決算穩定調節基金、預算超收管理、預算外資金改革、財政支出績效管理等一系列預算管理改革。這些制度的建立和完善為建立公開透明、科學規范、廉潔高效、完整統一的政府預算制度體系從而實現政府預算法治目標打下了堅實的基礎。

3、法律建設。這一時期，財政法律建設也取得了一定的成績，體現在：一是稅收法律建設方面。全國人大及其常委會1980年制定了 《中華人民共和國個人所得稅法》，1992年制定了《中華人民共和國稅收征收管理法》，2007年制定了《中華人民共和國企業所得稅法》，統一內外資企業所得稅，2011年制定了《中華人民共和國車船稅法》。二是預算法律建設。1994年通過了《中華人民共和國預算法》，1995年通過了《預算法實施條例》。三是監督法律建設方面。1994年頒布了《中華人民共和國審計法》，2006年對該法進行了修改。2006年9月全國人大常委會頒布了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，對人大常委會的預算審查監督的程序、內容和方式等做出規定。此外，1999年10月31日全國人大常委會通過修訂的 《中華人民共和國會計法》，并于2000年7月起施行。2002年6月《中華人民共和國政府采購法》經全國人民代表大會常務委員會通過，并于2003年1月1日正式實施。這些法律的制定表明我國的財政法治進程正式啟動。

（四）第四階段是財政法治全面推進時期

這一時期是從黨的十八屆三中全會至今。十八屆三中全會首次明確提出要深化財稅體制改革、建立現代財政制度，標志著我國建立現代意義的法治財政進程提速。2014年8月我國通過新修訂《預算法》，該法從多個方面首次對政府的財政行為做出法律規范。2015年3月 15日，十二屆全國人大三次會議通過了新修訂《立法法》。修訂后的《立法法》專門增加一條規定，即“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規定，“稅收法定”原則由此確立。

三、我國財政法治建設中存在的問題

當前我國正處于向現代社會的轉型時期。法治財政的建設也快速提上議事日程。雖然我們在財政法治建設中取得了一些成績，但應該看到，我們距離法治財政還有相當大的距離，主要體現在法律建設和法律執行兩個方面。

（一）法律建設

財政立法嚴重不足。據統計，我國現行21695部財稅法規中，法律類僅113部，占比0.52%。而由政府及其部門制定的各種規章制度占比高達90%以上。從收入方面看，只對稅收收入有立法，但立法占比很低。我國目前有18個稅種，只有6個稅種有法律規范，而規模較大、種類較多的非稅收入還沒有法律規定。從支出方面看，現有的法律還沒有覆蓋所有的政府支出行為。《政府采購法》和《招投標法》是用來規范政府的購買支出行為，而轉移支付行為則沒有法律規范。此外，政府性基金、政府債務等運作目前都沒有相應的法律規范。

財政立法不足，政府的財政行為多由政府及其部門通過的各種條例和規章制度等規定，則不免陷于“裁判員”與“運動員”集于一身的弊端。

其次，現有財政法律對政府財政行為的約束規范不全面、不充分。以新修訂的《預算法》為例。新修訂《預算法》賦予行政部門較大的預算調整權。在預算執行過程中，財政資金在部門之間、在支出的功能分類和經濟分類之間轉移都無需報立法機關批準，而由行政部門自行裁量和決定，這會大大降低預算的法律性。

（二）某些法律執行效果差

我國當前的財政法治狀況不佳，不僅是由于財政法律不健全和不完善，法律沒有得到嚴格執行也是原因之一，主要體現為預算執行結果與預算偏離度較高。預算偏離度是考核預算執行對立法機構通過和調整預算的遵從度的重要指標，是指預算執行結果偏離立法通過和調整的預算的程度。偏離程度越高，遵從度越低，法治水平越差。國際上通常以3%-5%的預算偏離度作為預算執行好壞的考核指標，而我國不少政府和部門的這一指標都超過5%，體現出預算軟約束的特征和財政法治任重道遠的現實。

經立法機關審批通過的預算即為法律，負責預算執行的政府必須嚴格按照立法通過的預算執行。預算執行過程中對預算的更改，包括預算在部門、項目、類別上的變動，都應該編制預算調整方案，報送立法機構審批后方可執行。其中的緣由在于，經立法審批的預算意味著公眾的同意，即同意在一定時間內（通常為一年）讓渡確定的收入，形成公共資金，由政府代理提供預算中確定種類和數量的公共服務。一旦預算在部門、項目、種類上進行了變動，就變動了公眾“訂購”的公共產品和服務，改變了公眾的需求和意愿。現代財政制度下，這種改變必須經由公眾同意方可進行。這就是為什么由政府編制和調整的預算必須由公眾代表——立法機關審批通過，形成具有強制性的法律的邏輯。

四、我國財政法治的改進建議

根據法治財政的兩個基本要件，我國的財政法治建設應從兩方面著手。

（一）財政立法

建設法治財政首先要從財政立法入手。財政法律的建設和完善是財政法治的第一步。在法律建設上，應首先遵循完整性原則，建立覆蓋所有政府財政行為的法律體系。

1、確立財政法律建設的框架體系。由于財政活動種類繁多，因此法律的建設不僅是指幾部法律建設的問題，而是一個法律體系的建設問題。在這個法律體系中，既要有對財政活動進行原則性規定的統領性法律，又要有對每一種類的財政活動進行規范的具體單項法律。

以美國為例，美國的財政法律體系分為三個層級。第一層是《憲法》規定。美國《憲法》第一章第七節規定，只有國會眾議院具有收入征收權；第八節規定，一般稅收、關稅和消費稅的征稅權屬于國會；第九節規定，沒有國會授權，任何資金不得從國庫提取，政府必須經常對公共資金的收益和支出做出說明，并向公眾公開。美國《憲法》對最重要的財政問題，即財政收入的決策權、財政支出的決策權以及財政執行權運行公開透明要求做出了明確規定。美國財政法律第二層次是《預算平衡法》。財政的平衡問題是一個綜合性的財政問題，美國以一部法律專門對此做了規定。第三層次的法律是由覆蓋政府各類財政活動的專項法組成，包括各種稅法、政府采購法、政府債務法、政府特別基金法、金融控制法等。通過以上法律，美國建立起完整的財政法律體系，將財政權力關進了法律制度的籠子里。

就我國而言，《憲法》尚未對財政問題進行明確規定；《預算法》是有關預算方面的統領性法律，但尚未覆蓋所有財政問題；對具體財政問題的單項法數量有限，沒有覆蓋所有財政活動。為此，建議我國要建設包括三個法律層級的財政法律體系。第一層級是《財政法》，這是財政的統領法律，是對財政的基本問題、重要問題進行原則性規定的法律。第二層級是《預算法》，對公共預算問題進行全面、細致規定的法律。第三層級是覆蓋所有財政活動包括財政收入、財政支出、財政體制、公共債務、國有資本（產）、公共資源、財政監督管理等方面的單項法律。

2、立法過程要廣泛征求公眾意見。立法過程中對所涉及的每一條內容都要進行充分討論，并最終由人大審議通過。這是形成良法的必要前提。要進一步改革財政的規章制度主要由行政部門制定并實施的做法，實行財政決策權與執行權的分離。只有建立起良好的全面覆蓋的財政法律體系，政府的財政行為才能被有效約束規范，財政法治才有可能全面實現。

（二）建立良好的法律實施保障機制

再好的法律，如果不能嚴格執行，法治仍然無法實現。良好的法律實施機制除了有科學合理的內部管理機制外，最重要的是外部監督保障機制。有效的外部監督保障機制建立在財政公開透明的基礎之上。財政公開透明為人大和民眾監督政府的財政行為提供充分的信息，從而保證人們能及時發現法律執行過程中的問題，及時提醒執行者予以糾正。因此以財政透明推進財政法治建設是實現法治財政的有效途徑。

推進財政法治建設是我們走向現代國家，實現國家治理現代化的必由之路。前路維艱，唯有堅持以約束和規范政府財政行為宗旨的財政法治建設的目標，按照對政府財政活動全覆蓋的原則，建設和完善我國的財政法律體系，并以財政公開透明為抓手，建立執行法律的有效保障機制，財政法治的進程才能蹄疾步穩，不斷進展。■