長江流域水權排污權交易平臺建設初探

董曉偉

（長江水利水電開發總公司，湖北 武漢 430010）

1 長江流域水環境存在的主要問題

長江流域水資源豐富，多年平均降雨量約為1 100mm，水資源總量9 616億m3，其中地表水9 513億m3，地下水2 463億m3，重復水量2 360億m3，流域內人均占有水資源量2 760 m3，略高于全國平均值。

水資源供需矛盾逐漸加劇，供水保障能力仍顯不足。局部地區工程性缺水問題突出，跨流域調水對水源區水資源開發利用影響日趨顯現，重點地區（滇中高原、黔中地區、鄂北崗地等）水資源保障程度不高，水資源利用率不高，灌溉用水有效利用系數0.48，低于全國平均值0.523，萬元工業增加值用水量81m3，高于全國平均值67 m3；局部地區生態用水問題較為突出。

廢污水排放量不斷增加，局部地區超出水環境承載能力。河流污染形勢嚴峻，點污染未得到根本控制，面污染日顯突出，部分河流遭受重金屬污染威脅。2 327個水功能區點源化學需氧量和氨氮入河量分別已達納污能力的86%和98%，其中江蘇、浙江、江西、湖北、湖南、云南和貴州、四川出現不同程度的水環境超載現象。水源地水質安全保障不足，中下游發達地區出現不同程度的水質性缺水。上海水功能區水質達標率僅28.2%，江蘇為37.3%，長江東部水環境狀況不容樂觀。湖庫富營養化程度加劇，58個重要湖泊有22個達到富營養化，225座重點水庫有27座富營養化。突發水污染事件頻率增加。

2 長江流域水權交易的必要性

2.1 開展水權交易是貫徹中央加快水利改革與發展決策部署的重要舉措

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》和中央水利工作會議對最嚴格水資源管理制度進行了總體部署，即確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污控制“三條紅線”，建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度、水資源管理責任和考核制度“四項制度”，并將“建立和完善國家水權制度，充分運用市場機制優化配置水資源”作為實行最嚴格水資源管理制度的重要內容?！秶鴦赵宏P于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴格水資源管理制度進行了全面部署和具體安排，并提出“建立健全水權制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權交易，運用市場機制合理配置水資源”。因此，必須加快水資源管理體制等關鍵環節改革攻堅，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的水資源有償使用制度和水生態補償制度，全面構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的水利體制機制。2014年8月，國務院辦公廳發布《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，要求通過發揮市場機制推進環境保護和污染物減排。2016年11月，水利部和國家發改委聯合印發了《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》，明確要求健全完善雙控指標體系。加快雙控指標分解，把總量和強度指標盡快分解到市縣級行政區。加快推進江河流域水量分配，把用水總量控制指標落實到流域和水源。同時要積極推進水權水市場建設。明晰區域和取用水戶初始水權，穩步推進確權登記，積極推進區域間、流域間、流域上下游間、行業間、用水戶間等多種形式的水權交易，穩步推進水價和稅費改革，積極開展水流產權確權試點、完善水資源有償使用制度等改革攻堅。

2.2 開展水權交易是保護和修復長江生態環境的迫切需要

2016年9月，《長江經濟帶發展規劃綱要》提出了四大戰略定位，其中之一就是長江經濟帶要成為生態文明建設的先行示范帶，把保護和修復長江生態環境擺在首要位置，要求“共抓大保護，不搞大開發”，推進水利重點領域改革，按照“誰受益誰補償”的原則，探索流域上下游橫向生態補償試點，完善水土保持生態補償制度，自然資源產權制度和有償使用制度，建立健全用水權初始分配制度，抓緊制定跨省主要河流水量分配方案，鼓勵和引導地區間、流域上下游間、行業間、用水戶間開展水權交易。

2.3 開展水權交易是保障取用水戶合法權益的客觀要求

長江流域水資源相對豐富，但存在節水意識淡薄、用水效率低、水污染日趨嚴重等問題，水權交易有利于促進人們從根本上改變對水資源價值的看法，利用市場這只看不見的手，從認識到行動上激勵人們節約用水，合理用水，將水資源轉向高效益的用途中去。水權交易首先要開展水權的確權登記，明確取用水戶的權利和責任，更好地嚴控取用水量和排放質量，建立節約和保護水資源的激勵與約束機制，有效保障取用水戶的合法權益，樹立節水意識，一旦用水戶預估的節水收益超過節水成本，可進行自由公平交易，獲取經濟效益，最終實現水資源從低效向高效流動，優化水資源的配置。

2.4 開展水權交易是構建陽光管理的重要舉措

長期以來，我國采用計劃手段配置水資源，加之水資源產權不明晰，用水戶通常要通過行政許可的方式獲得水使用權。而水使用權一旦擁有，便成為剛性權利。黨的十八屆三中全會《決定》作出“切實轉變政府職能，深化行政體制改革”的部署，這對于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用特別是建設陽光政府服務政府、激發經濟社會發展活力意義重大。國家在初始水權分配過程中，應與相關利益人充分協商，貫徹“公平優先，兼顧效率”的原則，依據“誰受益，誰負擔”和“誰保護，誰受益”，公開透明地有償使用水等自然資源或是給予生態補償費。在水權的市場交易過程中，則應貫徹“效率優先、兼顧公平”的原則。在流域范圍內，建立水權交易中心，可解決初始配置帶來的不合理、不均衡、不公平問題，實行水權自由交易，優化配置水資源在不同行業、不同部門的份額，實現效益最大化。

2.5 建立水權交易平臺是供需雙方交易的必然產物

建立水權交易平臺的目的是為水權供需雙方提供交易的媒介，為供需雙方發布供求信息、資格審查、撮合成交、合約簽訂、交易結算、監督管理等服務，盡可能促使供求雙方在最短時間內達成一致意見，實現共贏，方便水權的流轉，降低流轉成本，從而實現有限水資源的合理配置。

2.6 開展水權交易是創新自然資源配置方式的重要舉措

2017年1月，中辦、國辦印發了《關于創新政府配置資源方式的指導意見》，以解決當前政府配置資源中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務供給不足等突出問題，要求從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，創新配置方式，更多引入市場機制和市場化手段，提高資源配置的效率和效益。而水權交易正是發揮市場機制作用的一個重要舉措，可以提高水資源配置的效率和效益。

2.7 構建流域水權交易平臺是推進流域綜合管理的重要手段

流域綜合管理的核心是水資源管理，需要采取行政和經濟等綜合手段，流域水權交易平臺建立后，逐步將流域所有的取用水、污水排放納入平臺交易，促進取用水和污水排放規范化、精細化和全過程管理，全方位實現對水資源的統一管理。

3 我國水權交易市場的進展情況

我國水權交易起始于2000年浙江東陽—義烏的水權交易，后在一些地區陸續開展了水權轉讓的探索，如浙江余姚—慈溪水權交易、寧夏內蒙古黃河水權轉讓、甘肅張掖的灌溉用水權交易以及福建省泉州市和新疆吐魯番探索的水權交易等，既有效地解決了新上工業企業項目的水資源瓶頸問題，為當地經濟社會發展提供了水資源保障，實現了水資源優化配置和高效利用，又為積極培育水市場，構建國家水權交易平臺積累了寶貴的實踐經驗。2014年7月，水利部正式批準寧夏、湖北、甘肅、河南、廣東、內蒙、江西7個省份開展水權交易試點，其水權交易制度體系各有側重。明確寧夏、江西、湖北重點開展水資源使用權確權登記試點工作，在區域用水總量控制指標分解的基礎上，結合小型水利工程確權、農村土地確權等相關工作，探索采取多種形式確權登記，分類推進取用水戶水資源使用權確權登記；明確內蒙古、河南、甘肅、廣東重點探索跨盟市、跨流域、行業和用水戶間、流域上下游等多種形式的水權交易流轉模式。

2016年6月，中國水權交易所在北京正式掛牌運行，到2018年1月底共開展了46筆水權交易，累計實現交易水量16億m3，涉及有跨流域水權交易、區域水權交易和取水權交易三種類型，采用協議轉讓、公開交易、政府回購等多種交易方式，交易價格在0.17～1.2元/m3，綜合考慮了水資源費、供水成本費、節水投資及運行維護費用、計量監測設施費、水權交易管理費、稅費等因素，水資源配置管理已開始由單純行政管理逐步向政府與市場兩手發力轉變。通過交易，水資源更加合理配置，實現了買賣雙方共贏。

我國水污染排放權交易始于1987年上海黃浦江上游水源保護區和淮水源保護區的交易實踐，2002年浙江嘉興開始水污染排放權有償取得和交易試點，并于2007年成立首個排污權交易中心，此后一些省市開始成立排污權交易中心，2014年國務院印發了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，要求到2017年底基本建立排污權有償使用和交易制度。目前江蘇、湖南等多省市已將企業新增的排污權納入了交易系統。

4 當前水權交易面臨的主要問題

法律地位不明確。目前，我國憲法中并沒有關于水權的規定，而只規定水資源屬于國家所有，并未嚴格地區分水資源的所有權和使用權。明晰水權是水權交易的前提，只有憲法中對水權進行了明確的界定，才能為下位法提供法律的依據。在《環境保護法》《水法》中并未提及水權交易，《長江保護法》未出臺，而《取水許可和水資源費征收管理條例》將取水權初始配置方式限定為政府行政配置，排除了市場機制的運用。

確權登記不到位。除一些主要用水戶辦理了取水許可證以外，流域（區域）水量分配方案未能有效落實。到2018年1月底，長江流域漢江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河、烏江、牛欄江等河流水量分配方案已經水利部批復，金沙江等流域水量分配方案已通過技術審查。

總量控制不嚴，監控能力弱。用水總量控制指標和強度指標剛剛在《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》予以明確，還需分解到市、縣，年取水量50萬m3以上的工業取水戶、100萬m3以上的公共供水取水戶和大型灌區及中型灌區渠首未能全部實現有效監控。

5 流域機構在水權交易制度中的作用

核算總量指標，分配總量指標給長江流域各省、自治區、直轄市。對重要支流水量進行分配，對重要水功能區納污總量進行分配。

監督分配總量的落實。通過建立在線監測系統，對重要用水口、重要水功能區進行實時監測，確保分配的總量落到實處。

建立隸屬于中國水權交易所的流域交易所，讓其具有如下功能。一是信息發布功能，即利用權威的信息發布渠道，提供水權排污權交易項目供需雙方需求及成立信息。二是交易鑒證功能，即為水權排污權交易提供場所、實施，履行交易鑒證職能。三是資源儲備功能，即交易所也可以進行買進和賣出，提供水權、排污權儲備，通過買賣以調節市場供求，保持市場穩定。四是咨詢服務功能，為各類權益人提供咨詢、項目設計、項目價值評價、項目策劃、項目包裝和技術咨詢等服務。五是資本服務功能，即為權益人提供股權托管質押融資、水權排污權質押融資、基金運作、項目投融資提供資本服務，拓寬融資渠道。六是社會服務功能，即建立和發布長江經濟帶水環境指數，為政府、企業和民眾提供全面的長江經濟帶水環境治理信息服務。

6 長江流域水權排污權交易平臺的可行性

6.1 流域保護已成國家戰略

長江流域水資源豐富，是我國水資源跨流域跨區域調配的中心，區域經濟較發達，GDP 占全國的36%，已納入我國“一帶一路”倡議，將作為我國生態文明建設的先行示范帶、引領全國轉型發展的創新驅動帶、具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶，“共抓大保護、不搞大開發”已深入人心。因此，建立流域水權排污權交易平臺是貫徹落實五大發展理念和《長江經濟帶發展規劃綱要》的重要實踐，通過行政和經濟手段引導全社會節約水資源、保護好水環境，具有先行示范效應的作用。

6.2 具有成熟的交易平臺運營模式

上海、武漢等地已建成眾多的要素交易平臺，如武漢有光谷產權交易中心和碳排放交易中心，其中碳排放交易中心在全國來說交投最活躍，兩地具備完善的交易制度體系、現代化信息和網絡交易系統，對于建立長江流域水權排污權交易平臺具有引領作用。中國水權交易所已運行一年多，交投量較大，可為流域交易平臺建立提供借鑒作用。

7 長江流域水權排污權交易平臺組建構想

長江水權排污權交易平臺由水利部、生態環境部、長江委，流域主要省市如上海、江蘇、安徽、江西、湖南、湖北、重慶、四川、云南、貴州國資系統單位等共同出資組建，注冊資金初步考慮2～3億元，注冊地可以選在流域機構所在地武漢，也可選在全國金融中心上海。交易內容包括水權、水排污權、水流產權等，并提供相應的交易咨詢、技術評價、融資服務等配套服務。長江水權排污權交易平臺按公司化運作，成立相應的股東會、董事會、監事會和經營層，并按公司法和公司章程的有關規定履行相應職責。