政府與社會組織的互動嵌入研究
——基于政府購買社會服務的考量

吉 鵬

（鹽城師范學院 公共管理學院，江蘇 鹽城 224007）

近年來，為了回應日益增長的社會服務需求和政府職能轉變的需要，在治道變革的進程中，社會組織通過承接購買服務項目，有效彌補了政府和市場在服務供給中“雙重失靈”所帶來的缺失，提高了社會服務供給的有效性。在政策實踐方面，從最初上海的“羅山會館”單一委托式購買方式，到當前多個地方的“公益創投”式競爭性購買，政府購買社會服務的方式與手段越來越多樣化，流程也越發精細化，一定程度上回應了公眾的需求，促進了社會組織的發展。但與此同時，政府為追求自身利益最大化，勢必會針對社會組織發展的潛在風險，實施選擇性“分類控制”的策略。[1]這些策略造成了“內部人購買”“非競爭性”“購買形式化”以及政府與社會組織“超管家關系”的形成等一系列的購買偏離問題。學界的研究多集中于政府與社會組織關系的探討，從委托代理關系、管家關系、沖突關系、協作關系等視角進行研究，缺乏對在購買服務背景下政府與社會組織嵌入行為、嵌入動機、嵌入影響的考量。只有弄清購買服務主客體間的嵌入過程及其背后的邏輯動因，才能挖掘出政府購買社會服務存在問題的本質，并提出相應的優化策略。

一、嵌入性理論

卡爾·波蘭尼通過分析經濟與社會間關系時第一次提出了“嵌入性”概念。馬克·格蘭諾維特在其基礎上，將經濟、市場、社會間的“嵌入性”關系推向深入，型構了社會嵌入性的解釋框架，強調了社會過程中行動者間的互動關系。[2]66沙龍·祖金和保羅·多明戈此后進一步對嵌入性概念進行了延伸，區分了認知嵌入性、結構嵌入性、文化嵌入性、政治嵌入性等四種不同的類型。[3]嵌入性即指不同主體之間的一種鏈接關系和行為特征，通過一系列的互動行為和關系型塑，達成某種傾向性目標。嵌入性理論主要用來表達和分析經濟行為與社會關系之間的關聯，也會擴展遷移至非營利性的社會組織，嵌入性表征著一種“關系”的范疇，政府與社會組織互為嵌入的主客體，在政府購買社會服務場域下，相互形塑彼此的關系。一方面，社會組織為了謀求生存與發展的空間，向政府汲取各種資源，利用各種政策空間對政府職能進行嵌入；另一方面，政府通過反向嵌入想方設法將社會組織納入科層制管理的框架中，讓社會組織對其形成某種依賴。

二、政府與社會組織的嵌入過程及其邏輯動因

在政府購買社會服務的大背景下，通過權力的共享，出現了國家與社會關系的新可能，也讓社會組織有了全新的發展空間與機會。通過財政資源作為紐帶，政府重塑與社會組織間的關系，從一味地行政性控制轉而強調合作與協商，以期提供更高質量的社會服務。政府與社會組織的互動嵌入，一方面是指社會組織通過社會功能的替代、社會服務的供給等方式嵌入到由政府主導的社會服務供給體制中；另一方面，政府也以其特有的方式，通過“看不見的手”嵌入到社會組織中，保持著對社會組織的隱性控制與監管，形成了一種雙向互動過程。政府與社會組織的嵌入并非單向性的，而是呈現互動嵌入的關系，但在互動嵌入的過程中，兩者的地位不是完全平等的，在當前的體制與政策背景下，政府占據強有力的地位，社會組織對政府的依賴性毋庸置疑，兩者是一種非對稱的互動關系。那么，政府與社會組織互動嵌入的過程及其背后的邏輯動因是什么？

（一）社會組織對政府的嵌入及其動因

1.嵌入過程

組織與環境之間的互動并非組織簡單的適應環境，而是一個組織與環境彼此超越既定的邊界，在結構與功能方面相互嵌入的過程。[4]108由于“市場失靈”與“政府失靈”的存在，政府作為單一的供給主體已無法滿足社會服務不斷增長與多元化的需要，政府的強制性制度變遷為社會組織嵌入政府，獲得生存與發展的空間提供了良好的制度土壤。社會組織的嵌入是利用政府購買服務制度創新，通過其專業性來承接社會服務項目，從而嵌入原有的政府主導體制的過程，這是一種邊緣性的“制度性嵌入”，即對政府的資源與制度表現出較強的依賴性，相比較社會組織處于弱勢地位。制度性的嵌入實際是具有目的性的行動，企圖嵌在真實的、正在運作的社會關系系統之中，這種制度性嵌入是社會組織的行為選擇嵌入制度約束之中，在嵌入主導體制與發揮功能機制作用下體現出來。[5]制度通過影響資源分配或激勵方式來影響組織的行為選擇。政府購買社會服務的一系列制度創新與發展為社會組織有效地嵌入原有的供給體制提供了廣闊的空間與發展土壤。然而，官辦社會組織與民辦社會組織在嵌入方式上存在差異，官辦社會組織通過行政部門與已有的官方資源通過組織結構的“趨同”與“模仿”回應政府購買服務的制度需求，以行政命令、科層式分解任務，來實現社會服務供給的目標，通過體系內的網絡進行服務項目的運作。民辦社會組織利用合法性制度空間，依靠不斷參加社會服務購買的招投標，爭取更多的承接服務項目，不斷積累社會效益和影響力，借力基層社區居委會與志愿者網絡，構建松散的聯盟，從而加強對政府組織邊界的融合與滲透，進一步嵌入到體制內的資源系統、組建服務網絡，實現利益的共享。[6]社會組織嵌入地方政府的過程更多的表現為一種關系型嵌入，即個人或組織的活動是嵌入于其所在的關系網絡中，并受其影響和決定的。通過互動與協商，社會組織主動構建與強勢政府的良好關系，許多社會組織的創辦人都兼任政府部門的專家顧問，有的還擔任地方政協委員，通過社會交往網絡相互聯系紐帶獲取關鍵信息，因而在政府購買社會服務項目中，才有更大可能獲得承接服務項目的機會。

2.嵌入動因

（1）功能性角色替代

社會服務發展至今，已經產生了內生化問題，即政府提供的社會服務項目和社會大眾需要之間產生了脫節，與此同時，政府的財政支出負擔仍在不斷增加。而社會組織迅速成長并日益壯大起來，他們在調動社會資源、提供公共服務、創造就業機會等方面起到了重要作用，特別是在公益性、服務性功能方面，發揮了政府難以取代的積極作用。政府從一些“不該管、管不好”的領域逐漸撤退，讓渡出一定的空間交由社會組織，通過承接購買服務項目，社會組織實現了在養老、醫療、救助、優撫等社會領域的角色替代。在政府購買社會服務的背景下，無論是互益性的社團還是公益性的民辦非企業單位都發揮了積極作用，尤其是公益性的民辦非企業單位，幫助政府分擔了多方面公共服務的職責。社會組織可以依托自身的專業性、靈活性、志愿性和需求的響應性等優勢積極提供存量服務，彌補地方政府在社會服務供給方面的缺陷。

（2）合法性空間拓展

合法性又稱為“正當性”或“正統性”，有學者從政治、經濟、行政、法律四個維度定義社會組織的合法性，認為對社會組織發展來說，政治合法與行政合法性顯得尤為重要。[7]當前，隨著政社分開的不斷深入，社會組織的發展得到政府的有力支持，但在現行體制下，重要的社會資源仍由政府牢牢把控，政府與社會組織的關系已由單純顯性的控制逐步轉向復雜隱性的控制。由于相關登記管理制度的變革，社會組織登記門檻的降低，政府通過服務購買政策進一步為社會組織發展創造合法性空間。社會組織為謀求生存與發展，必然要把握國家政策所釋放的多重利好，通過回應制度需求、構建關系網絡，積極嵌入權力部門，彰顯自身的優勢，主動開展與政府的合作，以汲取各種有益的資源，拓展自身的合法性空間。

（3）關鍵性資源攫取

社會組織需要擁有相應的生長空間，其生存與發展必須獲取關鍵性資源，如果社會組織本身的資金、人力等各項資源很豐富則對外部的依賴性就會很小。薩德爾認為，社會組織的資源擁有狀況決定著其權力的大小，決定著其獨立性程度的高低。[8]社會組織賴以存在的關鍵性資源包括了合法性的權力支撐、源源不斷的資金支持、專業化的人才隊伍輸入、社會環境的認同等等，這些政治的、經濟的、社會的資源對社會組織的發展不可或缺。當前，社會組織在我國的發展方興未艾，盡管各級政府都出臺了不同種類的鼓勵性措施與政策，但其所能擁有的發展資源非常有限，社會捐贈與會員費用的獲取難以得到穩定的保障，從而必然導致其必須通過“制度性嵌入”與“關系型嵌入”，主動置身政府的政策與關系網絡中，以源源不斷地獲取合法性關鍵資源。

（二）政府對社會組織的反向嵌入

1.嵌入過程

政府購買社會服務政策的出臺與實施原本是從過去的全能型政府走向引導型政府的制度創新之舉，通過購買服務減少政府的財政負擔，提升社會服務水平，促進社會組織的發展?？v觀多年來這項制度實施，盡管在某些方面取得了一些實效，然而并非完全達成了政策目標，在很多地方購買行為出現了異化，究其原因，這和政府仍然習慣控制社會組織的發展密不可分，企圖對社會組織的行為進行反向嵌入所致?！斑@種嵌入性與通常理解的社會組織嵌入到政府中不同，這是一種政府嵌入到社會組織以及政府力量嵌入到政府購買服務中的反向嵌入性。”[9]這種反向嵌入往往是通過關系式嵌入與結構性嵌入得以完成。關系式嵌入即人際關系在政府購買社會服務中發揮著積極的效應，政府發包給社會組織往往憑借“熟人”關系，或者將已退休的政府工作人員安排進社會組織任職，從而實現對社會組織在某種程度上的監管與控制。結構性嵌入是政府通過使社會組織自愿承擔一些服務性職能，并由服務性職能轉向一些行政性事務，引起社會組織結構越來越趨于科層化，與政府組織在結構上的同質化和職能上的程序化和官僚化，進而被吸納進政府行政體制內。不管是關系式嵌入還是結構性嵌入，實質上都是政府部門摒棄了強制性介入社會組織的途徑，而通過更為隱性的制度性賦權實施誘致性影響。

2.嵌入動因

（1）科層控制的行為慣性

韋伯所設計的科層制曾一度成為理想的組織形態，它通過完整的法律法規的約束，內部員工的職責分工，等級森嚴的組織體系實現效率的最大化，這樣的組織形態下更強調控制行為的實施，即上級對下級的控制，核心對邊緣的控制。在當前我國正經歷制度轉型的背景下，國家力量與政府權威還處于絕對的中心地位，社會組織力量雖然得到空前的發展，但社會對行政力量依然存在著非對稱的依賴關系。盡管伴隨購買服務的興起，更多的社會服務供給角色讓渡給了社會組織，但政府仍然難以擺脫科層控制的行為慣性。在科層制的邏輯下，政府更愿意通過“體制嵌入”將自身的目標滲透到社會組織中去，進而將其納入自己的行動框架內。一方面吸納社會組織實現政府本身難以完成或效率不高的服務功能，另一方面則控制著關鍵性的合法資源，通過各種途徑與方式緊密嵌入社會組織中，甚至一些基層政府與社會組織達成合謀關系，以實現上級政府的指令性目標。

（2）社會穩定的目標追求

政府為了追求自身利益最大化，勢必會針對社會組織的“經濟和社會服務”及“對社會穩定的潛在危險”，實施“選擇性”的管理控制策略。雖然社會組織近些年呈蓬勃發展的態勢，各級政府積極實施社會管理體制的改革，促進社會組織的發展，但社會組織的發展如果脫離了政府的管控，其后果勢必會影響整個社會的穩定。對政府而言，社會組織天生就是一種挑戰力量，它是最有力的集體行動的載體之一，要完成社會穩定的目標，必然將其納入自身的管控框架內。在實踐中，政府則通過購買服務的各個環節設置，將自身欲求實現的政治穩定目標和價值理念嵌入到社會組織中，對其進行滲透和傳播，并以此獲得強化社會組織的認同感與回應性，從而消解社會組織對政府權威所構成的挑戰。

（3）信任土壤的嚴重缺失

信任是一個國家實現善治的根基，社會治理不同于市場治理，不應用霍布斯的叢林法則來推動，也不能依賴妥協讓步來維持，而應建立在社會成員的互惠合作與信任支持的基礎上。盡管伴隨社會層面的制度創新，政府開始逐步鼓勵社會組織參與到國家治理的進程中，但是，政府與社會組織間的信任度還遠不夠高。信任是后工業時代社會合作的關鍵，信任是不同主體間合作的基礎與前提，社會組織與政府這兩大社會服務供給主體之間信任不夠，會嚴重影響社會服務供給的效率與質量，從而形成惡性循環，服務質量的下降與購買資本的浪費進一步導致政府與社會組織間的芥蒂增大。只有政府、社會組織和公眾之間相互信任，社會組織才能真正參與到社會服務的供給中。當前政府、社會組織與公眾之間卻缺乏足夠的信任，甚至社會組織之間也互不信任，這是導致政府對社會組織保持警惕，并進行過度嵌入性控制的重要原因之一。

三、政府與社會組織互動嵌入行為的消極影響

通過購買服務這一載體，政府與社會組織形成了互動嵌入關系，構建了彼此相互合作的模式，已改變了過去單向壟斷的社會服務供給模式，一定程度上滿足了社會服務的多樣化需求，提高了服務供給水平，然而受到主體背后邏輯動因的驅使，兩者的互動協作關系遠未達到理想的圖景，甚至由于上述因素的影響產生了一系列消極的影響。

（一）購買服務場域固化

“組織場域是那些由組織建構的、在總體上獲得認可的一種制度生活領域?！盵10]112場域中的組織經過一段時間后會更相似于彼此，這一過程可以看成是制度同構，涉及強制性、規范性和模仿性壓力。政府購買服務場域的固化是指承接社會服務的組織形成了固定化的趨向，有些社會組織連續多年包攬服務的供給，總是能輕而易舉地“中標”，有些社會組織的中標數額較其他組織總是多出較大的份額，究其原因，這與政府對社會組織的嵌入緊密相關，政府的科層邏輯主導了整個購買場域，并將自身的權力觸角伸向社會組織，社會組織只有積極地響應與配合政府的政策，才能從購買服務的資源中分一杯羹，久而久之，在政府與固定的社會組織間形成了較強的信任合作關系，這種關系一旦形成就會不斷固化并加深，從而形成了阻礙其他社會組織進入這一領域的屏障，導致那些獨立性較強、對政府確認的服務需求與目標、績效標準不太認同的民辦社會組織被擋在門外。購買場域的固化不利于服務供給主體的多元化、競爭的完全化和服務質量的優化。

（二）社會組織自主性弱化

“結構限制常常是策略性地運作著，結構不是絕對的、無條件的，而常常是時間性的、空間性的、能動性的、策略性的?！盵11]結構性視角表明，在政府與社會組織的互動嵌入行為中，結構對于行動者的影響是決定性的，而政府與社會組織的相互嵌入的行為是建立在兩者間的非對稱結構的基礎之上，政府始終掌握著關鍵性資源的配置，依靠行政性權力管控著社會組織在購買服務項目中的各個環節，這必然導致社會組織一味地迎合政府的行政目標，將政府規定的項目需求作為自己承接服務的使命，而非服務對象的真正需求。通過組織模仿、專業建制化、吸納體制內人員來獲得購買方的認同，不管這些策略是否有意或被動為之，政府的深層植入和社會組織的積極或被動回應使社會組織的自主性越發弱化，即組織的自主性受到了外部力量的影響，原本的目標被置換成了政府設立的目標，背離了社會組織設立的最初使命，形成了實質上的“依附性自主”。

（三）社會服務內卷化

“內卷化”是指一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象，被視為一種沒有發展的增長方式。[12]69伴隨社會組織承接購買服務項目的不斷擴張，項目制的運作方式被政府組織與社會組織的行動邏輯所左右，在兩者的互動嵌入行為下，社會服務的供給效應呈現“沒有發展的增長”態勢，即社會組織提供社會服務的活動規模在變大，但是效果卻很一般。因為從表面上看，社會服務的供給是滿足了項目規定的需求，社會組織替代政府行使了相應的服務供給職能，然而本質上社會組織只是被動地卷入官僚體系的行政事務中，或在提供社會服務的名義下從事并承擔政府的行政性任務，導致服務的質量與效果大受影響，社會服務的專業性難以彰顯，社會組織呈現為了申報更多的購買服務項目，獲得更多購買資金的粗放式發展境況，導致社會公眾的真實服務需求被“懸浮”。

四、政府與社會組織互動嵌入的優化策略

政府與社會組織在實踐中表現出了互動嵌入的行為，社會組織的制度化嵌入和政府過度的行政性嵌入導致社會組織自主性弱化、社會服務內卷化的產生。在當前的行政體制下，我們不應全盤否認政府與社會組織的互動嵌入行為，而應思考如何優化制度環境，更深入地進行制度創新，使政府與社會組織在互動嵌入的過程中多些彈性與張力，打破購買場域的固化效應，促使政府與社會組織間形成合理的伙伴關系，而非“管家關系”，促進社會組織間的公平競爭，保障社會服務水平得到真正的提升。

（一）行政控制向合作治理的真正轉向

不管是“監護型控制”①抑或是“嵌入式監管”②，都難以擺脫政府對社會組織的科層控制邏輯，在科層控制的思維導向下，政府購買服務在一定程度上演變為體制內外之間、政府上下級之間為了完成購買目標的行政性要求，表面上是完成了職能的分離與供給角色的分工，而實質上充斥著購買行為的“內部化”、合作方式的形式化，政府仍然習慣于使用行政化手段，將社會服務以強制性的手段分配給社會組織完成。而要避免科層制邏輯帶來的影響，需要以購買服務為載體，形塑真正意義上的平等合作共享關系，實現國家權力與社會自治的有機結合。這必然需要破除各級政府組織與社會組織間此消彼長的落后思維慣性，取而代之以政府與社會組織合作共強的新理念；打破政府單極管控的觀念，取而代之以政府和社會組織兩者之間彼此吸引、良性互動的治理理念，加強契約交換、優勢互補，尊重社會組織自身的運行邏輯，通過制度創新激發社會組織自身的活力。不管是公益創投，還是服務購買，抑或是項目制合作，政府可以通過制度創新，真正有效地釋放資源與空間，讓社會組織參與基層社會治理，在權力共享的基礎上共同實現對社會服務需求的回應，從而形塑合作型國家社會關系。

（二）積極培育主體間的互信機制

政府與社會組織互動嵌入的不良影響究其原因很大程度上是基于信任的缺失，沒有了信任的基礎，政府始終無法做到真正放權，無法在面對不同類型與影響力的社會組織時一視同仁，做到公平競爭。由于信任度不足，社會組織不得不通過積極的模仿與回應性策略嵌入科層組織，滿足購買服務的行政性要求以博取政府的好感，從而固化已有的良好印象與成果，這種互不信任的特征直接影響了社會服務的購買績效?；诖耍饤墏鹘y的沖突關系觀念，主動尋求自身的變化，不僅僅真正讓渡出社會服務的職能，同時在涉及社會服務供給方面，應主動吸納社會組織參與到相關社會政策的制定過程中，廣泛征求社會組織的相關意見，搭建起公平、平等、競爭的平臺，通過競爭性購買、規定投標者數量、定期輪換、溝通協商等制度創新打破購買場域的固化，增強更多民間社會組織對政府的信任度?；鶎诱捌渑沙鰴C構應減少對社會組織的事務性、行政性任務與要求，給其松綁，使得專業的組織承擔專業的職能。同時，社會組織只有努力提升自身的專業性、公共性、公信力、競爭力和生命力，不斷提升服務的效率與服務質量，擴大社會影響力，獲得社會公眾的信任，最終才能獲得政府的信任。

（三）增強政府合同制治理能力

政府習慣于將自己的權力觸角伸向社會組織，或直接通過行政式命令，或通過購買服務各個環節的隱性化控制。究其原因，一方面是由于不愿向社會組織放權，一方面是不敢放權，不敢正是基于在現階段政府自身無法做一個精明的購買者，合同制治理能力闕如。政府與社會組織合作供給社會服務的本質是契約治理，這就對政府的合同治理能力提出了更高的要求。社會服務的傳送是通過組織網絡來進行的，這種全新的服務供給模式就要求作為管理者的政府獲得新的技能，比如加強契約的管理和組織之間、組織內部的治理，進而更好地發揮網絡治理模式的作用[13]。專業的合同治理需要專業的政府人員及其能力的提升，在不同的合同制治理階段，如社會服務需求與可行性評估、合同的訂立、服務外包政策執行中的合同監管、購買后的績效評估等環節需不斷提高政府自身的治理能力與治理技術。同時，也需要完善監督機制，對合作過程中可能出現的尋租困境進行破解。

（四）健全第三方評估制度

評估是新公共管理運動以來最重要的治理工具之一，在中國政府的各類治理實踐中起到了重要作用，在強調治理能力現代化的當下，合法、公正、科學、有效的評估是檢驗治理績效的重要環節。在政府與社會組織合作供給社會服務的實踐中，第三方評估逐步成為購買服務項目結項的關鍵步驟，研究機構、傳播媒體、利益集團和公眾，根據一定的標準和方法，對政策方案規劃、執行情況和政策效果及價值進行估計和評價的活動，其實質是由政府以外的民間組織來評估政府的績效。要打破購買服務場域的固化效應，體現社會服務的購買在“入口”與“出口”的公平性，必須引入第三方評估機制，這不僅是評價社會組織承接政府轉移職能的外部制衡力量，也是促成政府與社會組織在社會服務領域相互信任、科學分工、有效合作的橋梁和紐帶。當前，社會服務領域的第三方評估存在專業化能力不足、合法性地位缺失、社會參與性不夠等問題。因此，要不斷完善第三方評估制度，強化第三方評估的法律地位，制定專業化、標準化的評估標準體系，明確評估的原則與程序，保證評估結果的公正性與公開性，并建立專門針對第三方評估的專項財政預算，確保第三方評估機構的獨立性。

注釋：

①鄧正來和丁軼提出“監護型控制”的思想，即國家是一個帶有內部偏好差異的多元概念，同時國家監管在一個機會主義的政府間監管框架下發展變化。參見：鄧正來、丁軼：“監護控制下的有效邏輯”，《學術界》2013年第3期。

②劉鵬認為從邏輯關系層面分析，國家對社會組織的監管必然牽涉兩個層面的因素：監管意愿與監管能力。前者是指國家對社會組織管理和控制意念的強弱程度，是國家主觀控制意志的程度大小，而后者則是指國家對社會組織管理和控制的具體策略和實際狀況，是國家實現控制意志的手段和工具。參見：劉鵬：“從分類控制走向嵌入型監管：地方政府社會管理政策創新”，《中國人民大學學報》2011年第5期。