城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨縣域交易定價研究

徐海燕

(山東財經大學 工商管理學院,山東 濟南 250014)

1 引言

我國現行建設用地指標分配的計劃式管理存在公平原則下的效率損失，在保護與保障“兩難”的困境下,城鄉建設用地增減掛鉤政策(簡稱“增減掛鉤”)成為解決土地供求矛盾的主要方式[1]。目前增減掛鉤政策的制度性創新是政界和學界探討的熱點問題[2-4]，作為使用環節創新的關鍵點,如何通過流轉交易實現掛鉤指標的高效配置備受關注[5,6]。根據現有規定,掛鉤指標只能在本縣級行政區范圍內封閉使用。但縣域經濟之間發展不平衡,對用地指標的需求存在差異,缺少掛鉤潛力的經濟發達地區無法獲得發展所需的建設用地指標,而掛鉤潛力較大，能提供用地指標的區域卻因資金限制，用地相對充足而缺乏挖掘和盤活存量建設用地指標的動力[7]。為了提高指標使用效率,業內出現了突破現有規定、實現掛鉤指標跨縣流轉的訴求。盡管沒有正式的制度出臺,但相關試點探索已開始。如重慶地票制度[8-10]和近年廣東、浙江、安徽等地的試點等。需要強調的是,掛鉤指標的跨縣流轉要優先保障本地用地需求,剩余的“節余部分”才可以通過市場配置方式進行調劑。此“節余部分”即本文所指的城鄉建設用地增減掛鉤的節余指標(簡稱“節余指標”)。具體是指，增減掛鉤試點項目拆舊區復墾新增的耕地與建新區減少的建設用地相掛鉤,在充分保障農民安置房建設的基礎上,確有節余并可用于其他生產建設活動的城鎮建設用地周轉指標。

目前理論界對節余指標跨縣流轉仍然存在觀點分歧。部分學者基于政策運行風險的考慮[11,12],認為指標跨縣流轉存在諸多弊端,反對指標跨縣流轉的大范圍推廣[13]。但多數學者認為,充分發揮市場機制的作用,通過掛鉤指標突破縣域、省域甚至在全國范圍內流轉,可消解土地利用“指標控制+用途管制”的負外部性,實現土地資源配置效率的帕累托改進,既符合新農村建設和統籌城鄉發展要求,也符合土地管理改革市場化配置資源取向[6-14]。此外,節余指標跨縣交易已取得重要進展：2014年我國就節余指標跨縣流轉的可行性問題進行了調研；2016年提出在11個連片特困地區和納入國家相關規劃的生態移民搬遷地區,允許節余指標在省域范圍內流轉使用；2018年《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》明確提出，“三區三州”及其他深度貧困縣節余指標由國家統籌跨省域調劑使用。因此，節余指標跨縣流轉交易是誘致性的制度創新,相關問題的探索性研究具有理論可行性和實踐迫切性。

實踐中節余指標交易價格一般以政府制定的基準價格或指導價格為基礎,按市場規則由交易雙方通過協商、招標、拍賣、掛牌等多種方式決定。合理確定節余指標價格是市場化交易的前提和關鍵,也是交易雙方利益保障的需要,但目前關于節余指標價格測算的研究相對較少,理論研究不足,價格形成機制有待進一步探索[14]。本文立足于節余指標交易制度的建立與運行實際,基于地租地價理論、土地發展權理論和現行政策法規,分析了節余指標交易的理論基礎,厘清了節余指標的價格構成及其影響因素,在分析節余指標定價方法的基礎上,構建了節余指標價格測算模型并進行了實證測算,以期為節余指標跨縣(市)有償流轉(調劑)制度的建立與健康運行提供理論依據和現實指導。

2 節余指標價格與形成機理

2.1 節余指標價格的內涵

節余指標來源于農村建設用地的綜合整治和復墾,指標生成過程中農村集體建設用地被還原成耕地。從產權角度看,是將農戶的農村集體建設用地使用權轉變成農用地承包經營權。節余指標交易是將該耕地非農開發的權利即農地發展權進行轉移,通過交易實現農地發展權價值的貨幣化。節余指標落地后,土地區位、用途、利用強度和規劃等將產生改變,農村土地發展權價值在落地城鎮得到充分體現。因此,節余指標交易實質上是農地發展權的讓渡和轉移,農地發展權價值是節余指標價格的核心組成部分。

2.2 節余指標價格的形成機理

節余指標交易涉及多方利益主體,主要有指標供給方(農戶和農村集體)、指標需求方、投資方(地方政府或社會資金)。指標供需雙方一般分別位于經濟欠發達和經濟較發達地區，指標需求方購入指標獲得開發建設所需的建設用地指標,指標供給方賣出指標獲得經濟發展所需的資金?；凇袄硇越洕恕奔僭O,利益驅動機制是節余指標交易達成的動力。交易區域間區位級差地租的存在是供求雙方交易意愿達成的前提。節余指標交易是利用區域間級差地租原理進行,最終實現多方利益主體博弈均衡后的社會福利最大化。

節余指標價格的影響因素眾多。根據市場供求理論,指標價格受指標生成所需要的各項成本(建新區安置成本、拆舊區的整理復墾成本、勞動的投入)、指標落地后產生的綜合效益和指標市場供求狀況共同影響。此外,指標交易市場及與交易相關的政策法規變化會直接影響指標生產的積極性和資本投入,影響指標市場的供求狀況,最終影響價格。市場中的投機行為也會影響指標價格。但節余指標交易市場本質上是一個準市場,指標價格應存在政府調節和市場調節兩種機制。政府調節機制主要體現在政府或國土資源管理部門以地租地價理論為基礎,遵循價值規律,制定政府指導價或基準價。市場價格的形成是供求、競爭、價值等市場經濟規律直接作用的結果,避免政府定價變成壟斷價格或出現“有價無市”。所以,節余指標是以政府定價為基礎,在市場充分競爭中形成真實市場價格,價格形成機理見圖1。

圖1 節余指標價格形成機理

3 節余指標定價思路與方法

目前沒有可直接操作的節余指標價格測算方法,其定價可參考公共產品定價方法中的綜合間接管制定價法,分別從生產成本和使用收益兩個角度確定價格的下限和上限,以解決市場定價與價格管制定價相結合的問題。從供給者角度看,節余指標生產的各個環節(申請、審批、復墾和驗收等)都會產生大量成本,指標價格不應當低于指標生產各個環節中生產成本之和,否則供給者利益就會受到損失,指標供給的積極性下降。從指標需求者角度看,使用節余指標要能保證獲得平均利潤和報酬,否則需求者不會購買指標。因此,基于生產費用價值論和預期原理,借鑒土地估價理論與方法中的成本法和剩余法進行價格測算,可分別得到賣方和買方的交易底價(保留價格),本質上構成指標交易價格的理論浮動區間。

3.1 基于成本法的節余指標定價模型

基于成本法的基本公式,可通過獲取節余指標生產過程中的各項成本費用、稅金等必要支出和正常利潤來確定其成本價格。根據機會成本理論和土地發展權價值在交易中得到實現的要求,節余指標的成本價格需加上農地發展權補償價格?！敦斦筷P于城鄉建設用地增減掛鉤試點有關財稅政策問題的通知》規定,為了簡化計算,可忽略節余指標生產過程中的稅費,同時新增建設用地有償使用費和耕地開墾費不應計入節余指標取得成本,但應加上節省的耕地占補平衡費用。計算模型為:

V=Ch+Cd+I+P+Ed+S

(1)

式中,V為節余指標成本價格;Ch為建新區安置成本;Cd為拆舊區復墾成本;I為利息;P為投資的正常利潤;Ed為農地發展權補償價格;S為節省的耕地占補平衡費用。

3.2 基于剩余法的節余指標定價模型

由于節余指標購得方可增加等量的城鄉建設用地,然后藉由土地開發利用而獲得回報,所以指標價格可采取倒算方式,從房地產總銷售收入中扣除房地產開發成本和社會平均收益。即減去土地取得成本、建安成本、管理費用、投資利息、銷售稅費與合理利潤之后,以此余值作為剩余價格。由于指標的獲取僅是取得相應城鎮建設用地的前置程序,無法準確估計指標落地區位及其相應的房地產價格與收益,基于剩余法的估價具有一定偏差。為消除指標落地不確定性的影響,可假設一個“代表性需求者”,它對指標的需求量等于所有需求者的需求量之和,面臨的土地價格和房屋價格等于所有需求者的平均價格水平。因此,基于剩余法的節余指標價格計算模型可表達為:

P=Vs-Cs

(2)

式中,P為節余指標價格;Vs為開發完成后的房地產總價值;Cs為必要支出及應得利潤,包括土地取得成本與稅費、建安成本、管理費用、銷售費用、投資利息、銷售稅費和開發利潤。

4 節余指標價格測算

4.1 研究區域及數據來源

山東省膠東地區和魯西地區間的區域差異與資源不平衡產生了對節余指標跨縣流轉的現實需求。地處魯西地區的德州市,2014年戶均居民點占地面積800m2,人均農村居民點面積260m2,兩項指標均居山東省的前列,農村建設用地整治(增減掛鉤)潛力很大；膠東地區的青島即墨市(現即墨區)經濟較發達,對建設用地指標的需求量相對較大。因此，本研究假設德州市作為供給方與需求方即墨市進行節余指標交易,分析交易的可行性并確定交易的指導價格。

研究數據主要來源于德州市國土資源局、《德州市統計年鑒》、德州市增減掛鉤項目調研數據和文獻法收集的即墨市數據資料。

4.2 基于成本法的節余指標價格測算

建新區安置成本(Ch):根據德州市的實際情況,通過建立新社區對農戶進行安置,建新區的安置成本采用簡易估算方法。2014年共有農村居民點面積10萬hm2,農村戶籍人口385萬人,約124萬戶，按照國家人均居民點面積150m2和山東省人均居民點面積100m2的上限指標進行整治,可分別節約土地4.2萬hm2和6.13萬hm2,平均每戶能節余指標0.034hm2和0.049hm2。假設每戶安置的建筑面積平均為160m2,按建筑成本1200元/m2、配套費用300元/m2計,每戶安置成本為24萬元。單位面積安置成本除以每戶節余指標,可得節余指標需要的安置成本分別為702.39萬元/hm2和32.43萬元/hm2?；诔杀咀畲蠡烙嬙瓌t,節余指標的建新區安置成本費用確定為702.39萬元/hm2。

拆舊區整理復墾成本(Cd):拆舊區復墾環節中,土地復墾費用包括工程施工費、監測與管護費、其他費用、預備費、風險金等,可參照市場比較法確定拆舊區復墾成本。市場案例來源于2014年德州市樂陵市和陵縣的農村建設用地整治挖潛(增減掛鉤)項目。取所有項目區拆舊復墾費用的平均值15.52萬元/hm2作為拆舊區復墾成本。

利潤(P):建新安置的平均利潤按2015年房地產開發行業平均利潤率8%計算,拆舊復墾的利潤按生產成本的3%(《財政部國土資源部關于印發土地開發整理項目預算定額標準的通知》規定)計算,投資的平均利潤為:P=47.06×8%+1.04×3%=3.80(萬元/hm2)。

投資利息(I):假設建新和拆舊的平均建設周期為1年,且成本在期初一次性投入,因為2015年貸款利率頻繁調整,所以利率以年度最高貸款利率5.35%(1年)計,那么節余指標生產的利息:I=48.1×5.35%=2.57萬元/0.067hm2。

農地發展權補償價格(Ed):根據土地發展權的基本含義,土地發展權的價值是土地最高、最佳用途時的市場價值與農地價值的差額[10,15,16]。節余指標交易中農地發展權價格是農用地變更為建設用地的增值收益,該增值收益是由農用地資源的機會成本與農用地資源價值的差值構成。結合阿隆索土地競租理論,農用地資源的機會成本是指農用地最初變更為工業用地的市場收益,而非直接變更為住宅用地或商業用地的市場收益。因此,復墾地塊的機會成本是指作為城市最末級別土地上工礦倉儲用地的價格,該價格可參考德州各區縣的現行基準地價進行統一地價內涵修正后確定(表1)。農地發展權補償價格計算公式為:

(3)

式中,Ed為土地發展權補償價格;t為收益期限(a);aj(t)、an(t)分別為第t年復墾地塊作為建設用地和農用地的預期純收益;ri為第i期內的還原利率(i=1,2…t);Aj為復墾地塊建設用地價格;An為復墾地塊農用地價格。

復墾地塊農用地價格選用收益還原法和土地補償費法[17]進行評估。首先采用收益還原法。假定農用地的土地年凈收益為an,凈收益的還原利率為r,獲取土地凈收益的年限為n年,因為土地發展權的讓渡,農民對土地擁有無限的使用年限,則n可趨向于無窮大,那么采用收益還原法計算農用地價格，計算公式為:

(4)

農用地的收益受自然災害、產業政策等因素的影響比較大,所以采用安全利率調整法[18]確定土地還原利率,計算公式為:

r=r′+a±|b|

(5)

式中,r為土地還原利率;r′為安全利率;a為風險調整值;|b|為耕地利用外部性調整值;±為正外部性效益取減號,負外部性成本取加號。

安全利率以1年定期存款利率2.5%計算。風險調整值根據銀行資本經營的風險值確定。銀行資本經營的風險可在1年期貸款利率5.35%的基礎上,扣除成本(資本的存款利率)和經營利潤(20%)計算,即風險調整值=5.35%-2.5%-0.5%=2.35%。外部性調整值的取值范圍在1%—2%之間,在此確定取值1%。節余指標交易對土地所有者而言具有正外部性,故其絕對值取負值。因此,土地還原利率r=2.5%+2.35%-1%=3.85%,這一數值的合理性可通過基金的收益率來佐證。根據德州市國土資源局提供的數據,德州市耕地年產值標準為2300元/0.067hm2。那么,復墾地塊農用地價=2300/3.85%=5.97萬元/0.067hm2。

其次,根據土地補償費法,農用地價格可以用國家征地補償價格代替[19],即農用地價格=土地補償費+安置補助費+青苗和附著物補償費+社會保障費。補償安置費按德州市各區縣征地區片綜合地價最高標準確定;青苗補償費1150元/0.067hm2;社會保障費根據《山東省土地征收管理辦法》確定,征地區片綜合地價標準為5—10萬元/0.067hm2,社會保障費以1.5萬元/0.067hm2計,征地區片綜合地價標準5萬元/0.067hm2以下的,社會保障費以1.0萬元/0.067hm2計。各區縣的征地補償價格計算結果見表1。取兩種方法計算結果的平均值作為農用地的最終價格。將建設用地價格和農用地價格帶入式(4),可得農地發展權補償價格(表1)。

表1 德州市各縣區土地發展權補償價格(萬元/0.067hm2)

節余指標成本價格確定:使用節余指標可節省的耕地占補平衡費用(S),按目前的交易價格計為5萬元/0.067hm2,將所有成本項帶入式(2),確定掛鉤節余指標的成本價格(表2)。

表2 德州市各縣區土地發展權補償價格(萬元/0.067hm2)

4.3 基于剩余法的節余指標價格測算

假設節余指標在即墨市落地并用于房地產開發建設,基于剩余法模型進行節余指標價格測算。假定該項目的土地面積為xL、容積率為y,商品房銷售價格為m元/m2,土地價格為n元,則式(3)可變為:

Ps=m×xL×y-Cs

(6)

考慮到節余指標應優先用于商品住宅和商業、旅游、娛樂、加油(氣)站等經營性用地,本研究以即墨市商品住宅項目為例確定開發完成后的房地產總價值。據搜房網數據統計,2015年即墨市平均房價為6258元/m2,平均容積率2.5。土地取得成本采用市場法確定,樣本數據來源于中國土地市場網獲取的2015年即墨市普通商品住房用地招拍掛交易案例。基于樣本數據,以約定容積率上限計,2015年即墨市普通商品住房用地招拍掛的平均樓面地價為929元/m2。

主要費用為:①開發完成后的房地產總價值(Vs)=6258×2.5=15645元/m2。②必須支出和應得利潤(Cs)，主要是土地取得成本和稅費(C1)。假設招拍掛取得土地的單價為L,土地取得的稅費包括管理費、測量費、評估費、登記費、契稅等。按表3的計算標準,即墨市土地取得成本及稅費為:929×2.5×(1+2.8%+0.4%+3%)+0.39+0.08=2466.97元/m2。實地調查收集了即墨市三個高層住宅項目的開發成本數據,其他支出以平均值計算。高層住宅的建安成本為2100元/m2,建安成本包括貯室、物業用房、區內配套等費用165.26元/m2,總建安成本(C2)=2165.26×2.5=5413.15元/m2。行政事業性收費包括綜合配套費、人防費、規劃公示費等,合計為450.02元/m2;行政事業性收費(C3)=450.02×2.5=1125.05元/m2；技術性收費包括勘察設計和前期工程費,工程監理、竣工驗收等其他工程費用,合計為306.5元/m2；技術性收費(C4)=306.5×2.5=766.25元/m2。銷售費用和管理費用分別為銷售收入的3%、1.5%,合計為15645×(3.0%+1.5%)=704.03元/m2；不可預見費用為建安成本的3%,為5413.15×3%=162.39元/m2。投資利息年利率按照7%(基準利率上浮50%)計算,計息期為2年,土地取得成本在期初一次性投入,其他成本在期中一次性投入,則投資利息=2466.97×((1+7%)1.5-1)+(5413.15+1125.05+766.25+704.03+162.39)×((1+7%)0.5-1)=544.65元/m2。營改增之前,稅金(C6)主要包括應由房地產開發企業繳納的營業稅、城建稅、教育費附加、地方教育費附加、印花稅等,不包括應由買房者繳納的契稅和應由房地產開發企業繳納的土地增值稅、企業所得稅。營改增后,整體稅負會降低。但由于營改增實施時間不長,缺少相關數據支撐,加之價格測算時點為2015年,所以稅金扣除仍基于成本最大化扣除原則,以營改增之前的稅金估算,計算標準見表4。稅金合計為893.39元/m2。開發商的合理利潤(C7)按照10%估算,房地產開發項目的利潤為銷售收入×10%,即1564.5元/m2。③基于剩余法的節余指標價格確定。將上述數據代入式(2),可得即墨市節余指標的價格為2004.62元/m2,即133.64萬元/0.067hm2。將該結果與前文基于成本法得出結果進行比較可見:德州市作為供給方,與需求方即墨市交易在理論上是可行的,且節余指標的使用可產生一定級差收益。

表3 土地取得成本及稅費計算標準

表4 稅金計算標準

4.4 德州市節余指標定價方案

本文分別基于成本法和剩余法測算了指標買賣雙方的保留價格。由于房地產開發成本的復雜性和不可測量性,以及節余指標使用和落地位置的不確定性,會造成剩余法計算的偏差。指標基準價格的最終確定應更多的以成本法測算結果為參考。然而,基于成本法的評估結果只是一種“積算價格”,是對所有成本投入的顯化,并沒有考慮指標使用效用、成本分擔、市場需求方的承受價格、市場競爭環境等情況,所以最終基準價格的確定需要在成本價格的基礎上進行一定的修正。

建新區安置成本是節余指標成本價格的主要構成部分。在成本法測算中,認為這一部分應全部由買方負擔。實際上,建新區安置資金有很大一部分來源于財政投資和有償供地所得土地級差的純收益,以城鄉建設用地增減掛鉤推進的新農村建設、農村居住生活環境改善也是地方政府的德政和民生工程,因此建新區安置成本全部由買方負擔有失公平。建新區安置成本中除了對農戶的舊房拆遷補償作為直接成本應由買方負擔以外,其他的安置成本可由買賣雙各負擔1/2。節余指標所需要的建新區安置成本費用為47.06萬元/0.067hm2,農戶舊房拆遷補償的費參照實際案例的補償情況,以4.18萬元/0.067hm2計,那么買賣雙方應各負擔建新安置成本為21.44萬元/0.067hm2。這是賣方在考慮市場競爭、買方可接受的價格等因素情況下的綜合權衡?；谏鲜龇治?可確定德州市各區縣節余指標價格的底價。

表5 德州市各區縣節余指標基準價格(萬元/0.067hm2)

假設將基于成本法的節余指標價格測算結果作為可供參考的成本價格,那么考慮安置成本分擔后的價格可作為交易底價,成本價格與交易底價之間的價格區間可作為節余指標交易價格的參考區間。德州市各區縣的節余指標基準價格見表5。從表5可見，各區縣節余指標交易價格的參考區間為40—72萬元/0.067hm2。其中,中心城區和齊河縣相對較高,寧津縣和慶云縣相對較低,與實際地價水平基本相符。

5 結論與建議

5.1 結論

將城鄉建設用地增減掛鉤指標作為一種稀缺性資源和商品,進行節余指標的跨縣域交易,可發揮市場機制在城鄉建設用地要素空間配置中的基礎性作用。節余指標的合理定價可防止交易過程中利益主體流失或節余指標價格抬高對房地產業的影響。由于目前沒有形成較完善的定價體系,交易定價隨意性比較大，因此本研究基于節余指標價格內涵的思考,對生產和使用兩個階段分別從成本和收益兩個角度進行節余指標價格測算,并確定買賣雙方的交易保留價。在還沒有其他更讓人信服的評估方法的情況下,采用該方法進行評估,為節余指標定價提供理論依據。

5.2 建議

由于目前尚未形成科學合理的指標管控方案,缺乏風險防控和預警監管體系,節余指標跨縣域交易存在較大潛在風險。為進行風險管控,對節余指標跨縣交易提出以下建議:①節余指標的使用要符合國家相關法律法規,合理安排農村居民點用地復墾的規模和時序,堅決防止片面追求指標規模,避免侵害農民利益現象的發生。②建立節余指標儲備制度和流轉審批制度?？缈h(市)級和省級的指標流轉需要分別報省級和國家級行政主管部門審批。③建立節余指標基準價格、最低保護價和最高限價的適時更新制度,對價格進行定期調整,一般為一年調整1次。④加強政府監督和引導,建立節余指標的公開招標、拍賣等流轉制度。⑤探索指標交易聯動機制?？梢肷鷳B位適宜度模型評價掛鉤供給和需求區域的生態位適宜度,制定聯動規劃方案。應優先將掛鉤供給高度適宜區與掛鉤需求高度適宜區聯動,從而保證節余指標得到高效利用。此外,本文主要探討節余指標價格的形成及定價機制,并不涉及其交易機制,如何確保節余指標交易順利實施,是今后需要進一步研究解決的問題。