內蒙古地區生態草牧業政策梳理與評估
-----------基于社會網絡分析方法

趙 哲,陳建成,白羽萍,劉 雨,汪婧宇,李民桓

(1.北京林業大學 經濟管理學院,北京 100083;2.中國科學院 a.地理科學與資源研究所;b.農業政策研究中心,北京 100101;3.中國科學院大學,北京 100101;4.山東師范大學 地理與環境學院,山東 濟南250358)

1 引言

我國草原面積遼闊,草地面積占國土總面積的41%,居世界第二位[1-4]。草地資源不僅是我國畜牧業發展的載體與基礎,更是我國生態安全的重要屏障[5,6],在防止土地風蝕沙化、水土流失、鹽漬化、旱化、保護生物多樣性等方面發揮著重要作用[7]。近年來,鑒于草原地區出現草原面積縮減、植被覆蓋率降低、生態服務功能下降等問題[8-12],自2000年起,我國陸續實施了多項生態保護與建設工程,雖然部分地區植被得到較好恢復,但草原地區“局部改善、總體惡化”的整體態勢并未得到根本性改變[13]。生態保護與建設工程的實施,部分存在缺乏與牧區草業發展模式的創新有機地結合,沒有兼顧發揮其生態功能和經濟功能等問題。為了實現草原牧區又好又快的發展[14],2015年中央“一號文件”首次提出了加快發展“草牧業”,支持飼草料種植,開展糧改飼和種養結合模式試點,促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展,在保障草原地區生態安全的同時,兼顧草地的生產功能,以期實現生態效益與經濟效益的雙贏。

自“草牧業”概念被提出以來,在學術界與政府職能部門間引起了熱議[14]。任繼周認為草牧業的核心含義是在1.19億hm2耕地紅線內,通過在農耕地區種植飼草料作物,推動農業結構調整,實現草業與牧業協調發展[15];方精云等認為草牧業是以草為基礎的畜牧業,是在傳統畜牧業與草業基礎上提升的新型生態草畜產業[16]。本文認為,草牧業不是草業與畜牧業的簡單疊加,而是通過草—畜結合、草—畜平衡,實現草地生產功能和生態功能的合理配置和雙贏。隨著各級政府對中央“一號文件”的解讀、一系列促進“草牧業”發展的配套政策相繼出臺,但對政策落實情況、實施效果、農牧民對政策感知和滿意程度還不甚清晰,在發展草牧業方面亟需結合當地實情,厘清國家和地方政策的實施效果,辨識草牧業發展的政策缺口,為我國生態草牧業政策制定提供決策支持。

2 文獻回顧

“政策科學”概念最早由美國學者哈羅德·拉斯韋爾于1951年提出,并逐漸將研究范疇拓展至決策前分析、決策后執行和執行后評估三個階段[17]。作為“政策科學”的重要組成部分,近年來隨著政府職能轉變和服務型政府的建設需求,“政策評估”尤其是第三方政策評估越來越受到學者及政府職能部門的青睞[18]。第三方評估作為一種必要且有效的外部制衡工具,在彌補傳統政府自我考評不足的同時對優化政府職能、提升績效管理水平具有重要意義[19]。對“第三方”的定義,學者們眾說紛紜,但總體來說“第三方”是指獨立于政策制定者與執行者之外的一方,與被評估方及其服務的對象間不存在隸屬與利益關聯,“獨立性、專業性、權威性”是保障評估結果公正合理的基礎[20]。

近年來,國內外學者對于政策評估進行了豐富的研究,如Vedung基于評估標準提出了10種政策評估模型[21]；Patton、Sawicki基于評估的主體、目標和方法,提出了包括行為目標模型,無目標模型等在內的8種政策評估模型[22]；陳青云提出了前后對比的政策評估基本分析方法[23]；王再進等基于公共政策與創新政策評估方法,建立了評估指標體系[24]；趙莉曉將公共政策評估的研究方法應用于創新政策評價中,并提出了理論框架[19]。其他學者在公共管理、教育、地產、創新等諸多領域進行了政策評估實踐[25-29]。

由于“草牧業”是一個較新的概念,現有研究主要聚焦于內涵界定及其發展模式的探索上[14-16,30],目前鮮有學者對草牧業相關政策進行評估,且政策評估是一個動態復雜的管理過程,一項政策的實施效果通常受到相關政策實施的影響。為了更好地呈現政策貫徹落實情況,本文將社會網絡分析(Social Network Analysis,SNA)方法引入政策評估實踐中,通過繪制內蒙古地區草牧業政策社會網絡圖,構建各行動者間的關系網絡,厘清關系模式[31],并結合中國科學院資源環境科學數據中心提供的遙感影像對政策貫徹落實成效進行評價分析。

3 內蒙古地區草牧業政策圖譜分析

自“草牧業”概念被提出以來,得到了各級政府的積極響應,一系列政策的出臺為我國草牧業發展提供了源源動力。作為全國“八大牧區”之首,內蒙古地區率先對中央政策做出反應,積極踐行國家發展草牧業的實踐,擴大青貯玉米等飼草料的種植面積,開展糧改飼和種養結合模式試點,推動了本地區草牧業的快速發展。本研究借鑒柳卸林的政策分析框架[32],在梳理國家與內蒙古地區草牧業政策的基礎上,構建草牧業政策庫;采用社會網絡分析方法繪制草牧業政策社會網絡圖,可視化政策覆蓋面,并通過中心性分析,辨識政策間的相互影響,從而厘清我國草牧業政策實施缺口,為我國草牧業政策實施提供決策支持。

表1 草牧業政策梳理

3.1 草牧業政策社會網絡圖繪制

社會網絡分析方法借用圖論和矩陣來表現社會關系及其結構,社會網絡即由行動者之間連接而成的關系結構,反映了行動者之間的社會關系與相互影響。

本研究梳理了2015—2017年國家和內蒙古自治區各部門出臺的一系列發展草牧業的相關政策共110項,首先形成內蒙古地區草牧業政策數據庫(表1)。然后,對110項政策標題進行歸納、篩選,提取關鍵詞,并對相近關鍵詞進行合并。如將“生態文明、草原恢復、生態補償”等合并為“保護草原、恢復生態”;將“規模化生產、經營模式”等合并為“做大做強畜牧產業”等,形成關鍵詞數據庫,并通過bicomb軟件進行高頻詞提取,選擇頻次≥3的高頻詞作為政策工具(表2)。

表2 內蒙古草牧業政策工具

表3 內蒙古草牧業社會網絡行動者

注:①1、2、3……為行動者編號;②農辦牧[2015]18號(1)指農業部畜牧業廳2015年第18號文件中涉及“保護草原、恢復生態”的政策工具,括號內編號對應的是表1中政策工具的編號。

根據共現高頻詞確定的12項政策工具,將相關政策內容虛擬化為135個行動者(表3),運用二值法構建內蒙古地區草牧業政策各虛擬行動者之間的關系矩陣。若行動者內容是同一個政策工具,則在關系矩陣相應位置記為“1”;反之,則記為“0”。同時,為厘清政策間相互關系與影響,更加清晰辨識現行草牧業政策實施缺口,在繪制草牧業政策圖譜的基礎上,根據表1中政策梳理的主要內容,若一項政策工具中有超過50%的行動者內容與另一項政策工具相關,則認為該項政策工具對另外一項政策工具存在影響,在關系矩陣中記為“1”;反之,記為“0”。然后將矩陣導入Ucinet軟件中,通過其中的Netdraw軟件進行社會網絡分析和中心性分析,得出內蒙古地區草牧業政策分布圖譜及草牧業政策社會網絡圖(圖1、圖2)。

圖1 內蒙古地區草牧業政策圖譜

圖2 內蒙古地區草牧業政策社會網絡

3.2 內蒙古地區草牧業政策分析

內蒙古地區草牧業政策圖譜分析:從圖1可見現行草牧業政策的分布情況。其中,“保護草原、恢復生態”和“良種補貼、機械補貼”所對應的1、5子網絡密集程度最高,表明涉及較多政策。自生態文明建設提出以來,始終受到國家的高度重視，內蒙古自治區及時出臺了《關于加快推進生態文明建設的實施意見》和《關于加快生態文明制度建設和改革的意見》等系列政策。此外,為提高畜牧業產值,實現可持續發展,國家和內蒙古各級政府不斷加大補貼力度,著力提升草牧業規模化、機械化水平,推動草畜產品保質增量。

2、3、6、7、8子網絡所對應的“新型土地管理體制與新型生產經營體系”、“種養結合、優質飼草料種植,推動糧改飼”、“提高人民生活水平”、“重大災害應急防御策略”、“做大做強畜牧產業”同樣涉及較多主體。近年來,國家在加大草原生態保護力度的同時,兼顧發揮草地的生產功能,著力優化草原管理、加強補貼力度、推進草原確權、多元生產經營方式、規范草原管理、提高畜牧業產、促進農牧民增收,并加強重大災害防御及應對管理,最小化極端氣候帶來的經濟損失,最大程度地保障人民生命和財產安全。

4、9、10、11、12子網絡所對應的“人工草地建設試點工程”、“產學研相結合的技術創新體系”、“牧草品質評價體系”、“農、牧民技術與市場技能培訓”、“草畜雙承包責任制”涉及的相關政策較少。2015年中央“一號文件”提出大力發展“草牧業”,隨后在系列推動草牧業發展的政策中,“糧改飼”試點工程建設取得了較大成果,而人工草地建設工程相應的配套措施較少。“制草”過程中，種植與收割技術落后,飼草料供給不足導致動物性食品大量依賴出口,供需矛盾日益突出。在生產經營過程中,農牧民老齡化程度高、專業知識與市場行情脫節等問題嚴重制約農牧民增收,相關方面亟待政策扶持。

內蒙古地區草牧業政策社會網絡分析:圖2描述和測量了各項政策工具間的相互聯系與影響,箭頭指向表示政策工具間存在單向或雙向的影響,政策工具面積大小表示中心性的高低,中心性越高,說明該項政策工具聯結的政策越多。從圖2可知,“保護草原,恢復生態”與“提高人民生活水平”的中心度最高,且均為箭頭指向方,表明聯結了較多的政策工具。其中,“種養結合、優質飼草料種植,推動糧改飼”與“良種補貼、機械補貼”會對“重大災害應急防御策略”與“新型土地管理體制與新型生產經營體系”產生影響;“產學研相結合的技術創新體系”會影響“重大災害應急防御策略”的改善與“人工草地試點工程”的實施和“牧草品質評價”的提高;而“做大做強畜牧產業”則受到“重大災害應急防御策略、產學研相結合的技術創新體系、農牧民技術與市場技能培訓”的影響,并且與上述各項政策工具最終共同作用于“保護草原,恢復生態”與“提高人民生活水平”。此外,“保護草原,恢復生態”對“提高人民生活水平”也存在影響。

在黨的十九大報告中,一方面,再次強調建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計;另一方面,將人民追求美好生活的需求確定為當前社會的主要矛盾,其實質就是不斷提升人民的生活水平。因此,草原工作的核心就是要在保障草原生態安全的同時,著力提升農牧民的生活水平,各項政策的實施也是據此開展。

具體來說,《2016年內蒙古自治區“糧改飼”試點旗縣推進工作方案》與《內蒙古自治區農業“三項補貼”改革方案》中,基于“為養而種、以養帶種,種養結合”發展理念,開展青貯種植,大力發展草食畜牧業。通過過腹轉化增值,深化農業供給側改革,優化草地經營管理模式,推進種植業結構優化升級、畜牧業提質節本增效,增加農牧民收入;《內蒙古自治區農牧業現代化第十三個五年發展規劃》提出要大力實施“藏糧于技”戰略,通過強化關鍵性技術的研發和利用,構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的綠色高產高效糧食生產技術體系,促進草牧產業優化升級,并通過科技研發提高農牧業災害監測預報預警、信息發布和災害風險管理能力,說明科技水平的提升對增強草牧業抗災能力、優化飼草資源開發利用、滿足家畜營養需求、提升草畜產品質量、減少農牧民經濟損失具有積極作用;《內蒙古自治區“十三五”時期綜合防災減災規劃》提出構建“自治區—盟市—旗縣—蘇木鄉鎮”四級救災物資儲備網絡,提升重大災害應對能力,減輕氣候災害對生態系統和畜牧產業增加值的影響,最大程度地保護農牧民生命財產安全;《關于促進草牧業發展的指導意見》要求組織開展了草牧業發展試驗試點,通過人工草地建設提升飼草供給,緩解天然草場壓力,促進草原生態恢復。同時,根據區域自然資源的承載能力,在確保生態安全的前提下兼顧草地生產功能,為養而種,草畜配套,良性循環,實現生產與生態協調發展;通過轉變養殖方式,優化草畜產品生產結構,提高草畜產品產量,增加農牧民收入,改善農牧民生活水平。此外,“保護草原,恢復生態”對“提高人民生活水平”也存在影響,但并非都是積極的。自2000年以來,為了在短時間內遏制草原退化速度,國家和內蒙古地區實施了包括“退牧還草、禁牧封育、生態移民”等一系列政策,雖然在一定程度上起到了保護草原的作用,但卻未能深刻詮釋現代草牧業的精髓,忽視了草地的生產功能,導致部分農牧民生活貧困化。因此,在《新一輪草原生態保護補助獎勵政策指導意見》中,補獎政策向貧困地區傾斜,將政策紅利更多的惠及貧困人口,政策覆蓋全區12個盟市、2個計劃單列市、73個旗縣區、605個鄉鎮的6746.58萬hm2天然草原,其中禁牧補貼標準由一期的0.39元/hm2·a年提高到0.49元/hm2·a,草畜平衡獎勵標準由0.099元/hm2·a提高到0.166元/hm2·a,加大了對農牧民的補償力度。

綜上可知,各項政策工具間存在交互影響,但影響并非都是積極的,政策實施大多圍繞“保護草原,恢復生態”與“提高人民生活水平”,表明保護草原生態與提高人民生活水平始終是草原工作的核心。此外,“新型土地管理體制與新型生產經營體系”、“人工草地建設試點工程”、“農牧民技術與市場技能培訓”、“草畜雙承包責任制”等政策工具雖然會對保護草原生態、提高人民水平產生影響,但相關配套措施還不夠完善,亟待政府扶持。

4 內蒙古地區草牧業政策實施效果評價

4.1 草地生態功能

2000年以來,為了保障草原地區生態安全,我國陸續提出了實施“退牧還草、京津風沙源治理、草畜平衡”等多個重大生態保護與建設工程,建立草原生態保護補助獎勵機制,累計投入項目資金近1300億元。我國明確提出加快發展“草牧業”,在保障草原生態安全的前提下,兼顧草地生產功能。隨著京津風沙源、三北防護林、天然林資源保護、退耕還林、退牧還草等重點生態建設工程以及草原補獎機制和重點區域綠化工程的實施相較于2010年,內蒙古地區森林面積和林木蓄積量實現了“雙增長”,分別由2399.97萬hm2、13.6億m3提高到2399.76萬hm2、14.84億m3;荒漠化、沙化面積實現了“雙減少”,分別減少80萬hm2、66.66萬hm2。草原生態整體惡化趨勢得到有效遏制,1/2的草原植被得到明顯恢復,草原面積增加了93.33萬hm2。2015年,內蒙古地區草原植被覆蓋度、牧草產量、生物多樣性和退化草原的比重分別為43.6%、4.53kg/hm2、8.4種/m2、60.4%,相比于生態環境最差的2000年分別增加了7.3%、0.12kg/hm2、1—3種/m2,退化草原比重減少了4.1%,草原治理與保護區域生態環境明顯好轉。全區草原植被平均覆蓋度達到43.6%,森林覆蓋率達到了21.03%，基本恢復到了20世紀80年代末的最高水平。此外,本研究采用中國科學院資源環境科學數據中心提供的2000年、2015年Landsat TM/ETM遙感影像數據,依據草地覆蓋度>50%、20%<草地覆蓋度<50%、5%<草地覆蓋度<20%、草地覆蓋度<5%,將草地劃分為高覆蓋度草地、中覆蓋度草地、低覆蓋度草地及其他,并根據草地覆蓋變化繪制2000年以來內蒙古地區草地覆蓋變化及時空分布圖(圖3)。從圖3可見,隨著國家和內蒙古自治區實施的多項政策與生態保護與建設工程,草原部分地區生態環境得到了較大改善,但總體上呈惡化趨勢,已恢復草地非常脆弱,多以低覆蓋草地為主。此外，由于禁牧退耕造成的人畜爭地、人地矛盾等問題嚴重制約了草原地區的可持續發展,生態保護建設應實現植物生產與動物生產的耦合。一方面，通過草原確權和草畜雙承包責任制等手段,完善草原管理制度,提高草地資源利用率;另一方面,通過人工草地建設,保證飼草料供給,緩解天然草場壓力,提高草畜產品的增加值,在保障草原生態的同時著力提升農牧民的生活水平,實現人民對于美好生活的需求。

圖3 2000年、2015年內蒙古地區草地覆蓋率空間分布

4.2 草地生產功能

2015年中央“一號文件”提出加快發展草牧業,支持飼草料種植,開展糧改飼和種養結合模式試點,促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展。為深入貫徹中央“一號文件”精神,2015年農業部在全國選取東北、西北、華北等10個省區開展了“糧改飼”試點項目,2016年試點范圍進一步擴大到整個鐮刀灣和黃淮海地區。通過擴大青貯玉米等優質飼草料種植面積、增加收貯量,全面提升種、收、貯、用綜合能力和社會化服務水平,推動飼草料品種專用化、生產規模化、銷售商品化,全面提升種植收益、草食家畜生產效率和養殖效益。

試點工作開展以來,內蒙古地區緊扣農牧業供給側結構性改革工作主線,聚焦玉米主產區和農牧交錯帶,按照農牧結合路徑,種養業互促發展思路,大力發展草食家畜,推動青貯玉米種植,構建“為養而種,為牧而農,過腹轉化,農牧循環”的新型種養結構,在玉米種植面積大,種植青貯等飼草料作物意愿強,牛羊養殖優勢突出且具有收儲習慣和基礎或總體收儲規模不大但擁有大型規模化養殖場的旗縣中選擇試點區(圖5)。相繼出臺了包括《2016年內蒙古自治區“糧改飼”試點旗縣推進工作方案》、《內蒙古糧改飼試點旗縣補貼實施方案》、《內蒙古糧改飼試點旗縣補貼工作方案》在內的多項政策,同時大力發展“企業+種植大戶、企業+合作社、企業+自有種植基地”等多種種養結合模式,注重發揮養殖企業的橋梁和紐帶作用,以合理的利益分配為核心,構建種養雙方緊密合作的長效機制,提高農民的種植收益,實現草食畜牧業節本增效和種養雙贏。自2015年以來,內蒙古地區共落實國家各項補貼資金1.8億元,覆蓋區內14個旗縣。完成青貯項目種植面積9.73萬hm2,2016年帶動全區新增糧飼兼用型青貯玉米種植面積5.04萬hm2,同比增加了64%,達到8.27萬hm2,補貼收儲量294.6萬t;肉牛存欄同比增長8.4%,達到977.4萬頭;主產區奶牛單產水平高于全國平均水平1.1t,達到7.5t;使用優質青貯飼料的綜合飼料成本下降5%;2017年計劃完成“糧改飼”青貯玉米種植面積1.11萬hm2,補貼收儲量334.8萬t。

圖5 內蒙古地區“糧改飼”試點

開展“糧改飼”試點工程的根本目的是要調整內蒙古地區“玉米一糧獨大”、“羊一畜獨大”的種養結構。近年來,由于人們膳食結構的改變,導致口糧消費減少,而動物性食品需求增加,而一味追求糧食增產導致農牧產品供給與消費者需求間缺乏契合。此外,飼草料供應不足也是制約動物性食品供給的重要因素。“糧改飼”試點工程雖然取得了一定的成效,但草牧業發展仍面臨著一系列的問題,如牧草種植與收割技術落后、粗放,草產品加工技術沒有規模化應用,直接導致我國草產品質量低,市場競爭力弱;人工草地建設雖然能夠提高飼草的供給,緩解天然草地生態壓力,但從圖1、圖2中可見,人工草地試點工程與加強科學技術研發力度缺乏政策支撐,亟待加大扶持力度。

5 政策建議

根據分析，本文主要提出以下政策建議:①深化農業供給側改革,實現草畜產品的供需契合。適應市場需求,調整糧食種植結構,大力推廣“糧改飼”試點工程,按照以養定種的原則,擴大青貯玉米、苜蓿等優質牧草生產;同時調整玉米產量,構建“為養而種,為牧而農,過腹轉化,農牧循環”的新型種養結構,推動農畜產品供給體系升級重構,實現產好肉、產好奶,擴大有效供給,更好地滿足人們對綠色、優質、安全畜產品的需求。此外,通過種草、制草、養畜延長產業鏈條,提高草牧產品綜合效益和競爭力,加快構建現代草牧業生產經營體系。②轉變草牧業經營模式,實現草地生態置換。科學謀劃天然草地和人工草地的時空配置及經營管理,以高效的人工草地置換退化嚴重的天然草地;采取飼草料基地承包經營模式,探索多元化投入機制,鼓勵社會資本進入草業,大力發展“企業+種植大戶”、“企業+合作社”、“企業+自有種植基地”等多種種養結合模式,提高農民種植收益,實現草食畜牧業節本增效和種養雙贏;推進草地“三權”分置有序實施,促進草地經營權流轉和草牧業的適度規模經營。③轉變草牧業生產方式,改變草地放牧依賴。樹立工業化的思維、產業化的理念,發展舍飼、半舍飼畜牧業,推動畜牧業生產方式的根本轉變,實現草地規模經營,鼓勵向牧業專業合作社、家庭牧場和牧業企業流轉,發揮牧區自然資源、人力與社會資本的整合優勢,提高牧民應對風險的能力;加強人工飼草料基地建設,促進農牧聯營,實現農牧耦合,減輕天然草地放牧壓力,加強草牧業全產業鏈生態化運作,推進草畜配套和產業化,增強農畜產品競爭力,提高供給結構的適應性和靈活性。④優化草原管理模式。落實草原使用權,制定草地承包制度期限,提高農牧民畜牧業生產和草地生態保護的積極性與主動性,賦予農牧民明晰的草地資源使用權、收益權和處置權。根據實際情況明確區域或不同類型草原的管理,加強草地資源產權管理,引入市場價格機制,將草地的使用權折成股份,通過降低長期內可預期的收益不確定性,促使牧民增加長期投資,提高牧民的生產積極性,避免短期的掠奪式生產方式。⑤加強生態草牧業發展的扶持力度。通過良種補貼、機械補貼等,引導農牧民把“以糧為本”的觀念轉變為“立草為業”的實際行動,促進我國種植業從典型的“糧—經”二元結構向“糧—經—飼”三元結構轉變;遵循切實保護牧民利益與草原生態恢復并舉的方針,避免生態補償轉化為生態購買的趨勢蔓延；加大草牧業科研、示范、推廣設施的建設力度,建立產學研相結合的技術創新體系、牧草品質評價體系, 實現牧草產品以質定價,以優質的草畜產品來滿足人民日益增長的美好生態環境需要；開展農牧民技術與市場技能培訓,提升農牧民創業致富能力。⑥完善災害預警應對手段,最小化牧民受災損失。面對頻發的草原災害,應加強重大災害的應急防御策略以及防災抗災基礎設施建設,提高對自然災害的預測能力,建立災害預警應急體系;構建各級政府部門分工負責的氣象災害應急機制,最大限度、最大程度地減少重大氣象災害對草原生態和草牧業經濟帶來的損失,科學合理地開發利用氣候資源,充分利用有利的氣候條件為草牧業生產服務。