PPP全生命周期財務風險管理探討
——以XX 市政基礎設施PPP 項目為例

文/陳曉明，中交（三沙）開發建設有限公司

PPP模式就是適應社會經濟發展而產生的一種公私合營的創新型項目管理模式，PPP模式突出特點是引入社會資本和市場競爭，能充分發揮社會資本的優勢，使市場在資源配置中起決定性作用，有利于政府職能轉變，提高公共服務的質量。但由于PPP規模較大，周期較長，項目投資、建設與運營階段政府、社會資本方受諸多不確定因素影響，因此，對PPP全生命周期財務風險進行探究具有重要意義。

1 XX市政基礎設施PPP項目簡介

本項目采用PPP模式進行運作，通過公開招標，選擇社會資本合作方，雙方合資成立項目公司。項目合作期為11年（其中建設期1年，運營期10年），合作期滿后，項目公司將項目所有相關設施無償移交給政府或其指定機構。本項目的資本性支出和運營維護成本采用“政府付費”的回報機制，項目公司通過收取可用性服務費獲得建設、運營成本及合理投資收益。

2 投資風險的分析與決策

2.1 投資風險分析

2.1.1 評價指標。根據本項目所屬集團公司對PPP項目投資管理規定，項目進行投資盈利能力及風險能力分析時主要涉及到4個指標（見表1）。

表1 項目投資財務評價指標基準值

2.1.2 投資財務分析結果。本項目自有資金比例按PPP項目投資額的20%考慮，其余部分通過金融機構貸款解決，貸款利率為4.9%，投資價差按建安費部分14.59%計算（見表2）。

表2 項目投資財務指標分析結果

2.2 投資風險決策

根據本項目各項財務指標與基準值對比分析，部分指標值并不樂觀，尤其是凈現值。投資價差按14.59%測算，收入成本參照投標數據，資本金內部收益率基準值為不低于8%，項目采用政府付費模式投資建設，考慮投資價差回流，形成投資規模遠高于實際投資額。經綜合評估，在工期可控，按期完成施工并驗收合格進入運營期；建設成本可控，與政府就建設期利息承擔等問題及時溝通解決；可用性服務費及時到位等情況下，項目具備一定投資價值，投資風險基本可控。

3 融資風險分析與對策

3.1 融資風險分析

3.1.1 建設期利息承擔風險。項目建設期存在政府征拆緩慢、政策變更及其他不可控風險因素影響，致使建設期延長，而根據PPP協議條款，政府付費按一年建設期利息計算，若建設期延長，項目公司面臨承擔利息費用風險。

3.1.2 利率風險。利率風險是指在項目的經營過程中，國家對貸款基準利率進行調整，造成項目的投資成本增加和投資收益降低的風險。

3.1.3 提供承諾擔保風險。本項目以PPP協議項下的權益和收益作為質押擔保，還款資金來源主要依靠政府可用性服務費。金融機構會考慮運營期政府付費能力問題，擔心項目公司存在不能到期還本付息的風險，金融機構為規避信貸風險，要求項目公司股東方出具承諾擔保函。根據股東方公司性質和內控要求，不予向下屬分子公司融資提供擔保。

3.2 風險應對措施

3.2.1 項目公司應積極與政府方溝通，針對建設期可能出現的利息承擔風險，以簽訂補充協議調整付費標準方式，將此部分利息納入總投資額中，由政府方承擔，降低財務風險。

3.2.2 針對利率調整風險，除一般技術層次上所采取的封頂、固定利率以減小利率變化的影響外，從和政府關系的角度說，可以爭取與政府協議約定隨著物價指數、匯率或其他條件的變化，項目公司有權要求政府協助調整付費標準或由政府方承擔由于利率調整增加的投資成本。

3.2.3 對于承諾擔保問題，建議項目公司與多家實力較強的金融機構進行廣泛深入接觸，并在融資方案的策劃時考慮融資渠道的多元化。一方面同項目公司股東方匯報，尋求解決方案。另一方面積極同金融機構方面溝通協調，探索以其他方式代替承諾擔保的有效途徑。

4 稅務風險分析與籌劃

4.1 稅務風險分析

4.1.1 稅收政策風險。在PPP合同實施期間，項目公司可能會面 對國家或地方稅收政策變化的影響，增加稅收成本，減少合理利潤空間。

4.1.2 稅率風險。項目公司為增值稅一般納稅人，主管稅務機關簽發的稅務事項通知書中對增值稅認定的稅率是10%（2019年4月1日起調整為9%）。因政府付費項目運營期涉及運營管理費的收取，應區別于建設期投入的返還，適用6%稅率，項目公司存在從高稅率的風險。

4.2 稅務風險籌劃

4.2.1 為規避稅收政策變化對項目的影響，根據與政府方、稅務部門談判磋商的經驗，須在PPP補充協議中約定，在PPP項目合作期間，若因稅收政策變化導致項目公司或社會投資人或總承包單位稅負與項目概預算文件批復之時的稅負相比增加的，則增加的稅款由雙方確認后計入項目投資成本。無法計入項目投資成本的，由政府方承擔。

4.2.2 參考其他政府付費模式PPP項目，本項目增值稅應區分政府付費部分按照10%稅率（2019年4月1日起調整為9%），運營管理費部分按照6%稅率執行。項目公司積極與主管稅務機關溝通，申請調整增值稅應稅稅率并取得相關批復。

4.2.3 增值稅稅收籌劃。項目公司是增值稅一般納稅人，公司進項稅稅額稅率的高低直接影響項目公司增值稅實際稅負率的高低。增值稅專用發票在增值稅抵扣環節扮演重要角色，項目公司和施工總承包應提高票據管理水平，購進貨物或者接受勞務時，一定要盡量取得增值稅專用發票，特別是大額發票。首先，必須要求供貨方具備正規的銷售資質，一旦無法提供增值稅專用發票，就無法實現抵扣；其次，與施工企業進行工程結算時還應當獲取增值稅專用發票，否則在申請稅項抵扣時就會遇到困難；再次，應加強對虛假發票的識別和防范，仔細比對，避免納稅風險。

4.2.4 企業所得稅稅收籌劃。一般在收入、成本、費用及損失的認定以及納稅人對于稅收優惠政策的運用方面。嚴格會計核算，獲取有效票據，嚴控應納稅所得額調增事項，如業務招待費發生額、福利費開支、滯納金、不合規票據列賬等，爭取獲得應納稅所得額調減事項，如研發費加計扣除、安置殘疾人及國家鼓勵安置其他就業人員等，有效降低當期應納稅所得額，降低項目公司稅負。

5 結語

現階段，我國PPP模式發展還不夠成熟，PPP全生命周期財務風險分析與防范更加任重道遠。希望通過本文，能給以“政府付費”模式參建的PPP項目，在財務風險防控方面提供一定借鑒作用。