地方債發(fā)行開門紅

劉琳

2019年伊始，地方政府債券發(fā)行迎來火熱場面。

2月22日，財政部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2019年1月，全國發(fā)行地方政府債券4180億元。這一數(shù)字與2018年形成鮮明對比，不僅一改往年1月往往零發(fā)行的傳統(tǒng)，還比2018年一季度地方政府債券發(fā)行總量高出接近2000億元。

地方政府債券的這一提速局面，從2018年底就已蓄勢待發(fā)。2018年底，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院提前下達2019年地方政府新增債務(wù)限額合計1.39萬億元，而往年的下達時間都在當年全國兩會召開之后。

提速升級

更為細分的數(shù)據(jù)顯示，地方債發(fā)行提速，主要得益于新增債券的發(fā)行。在1月份已發(fā)行的4180億元的地方政府債券中，有3688億元為新增債券，另有492億元為置換債券和用于償還部分已到期政府債券本金的再融資債券。在新增債券中，新增一般債券為2276億元，新增專項債券為1412億元。而2018年整整一季度均沒有發(fā)行新增債券。

地方債發(fā)行的火爆場面，或?qū)⑦h不止于1月份。多位財政領(lǐng)域?qū)＜冶硎荆瑓⒄者^去兩年地方政府債券發(fā)行規(guī)模，以及2019年穩(wěn)增長預期，預計全年地方政府債券的發(fā)行總量可能在4.3萬億左右，一季度發(fā)行規(guī)模可能達到甚至超過1萬億元。

除發(fā)行節(jié)奏整體提前之外，2019年，地方政府債券市場還將進一步升級。中國財政科學研究院孫潔表示，專項債品種擴容和債券市場更加規(guī)范將成為2019年地方債市場優(yōu)化的重要體現(xiàn)。

從專項債品種來看，2018年，全國已發(fā)行土地儲備專項債、政府收費公路專項債以及棚戶區(qū)改造專項券等多個品種。

除了棚戶區(qū)改造、土地儲備等，一些地方還積極探索，發(fā)行了其他種類的地方政府專項債券。比如，四川省就地震災(zāi)區(qū)重建、扶貧開發(fā)、供水、水利等多個項目發(fā)行專項債募集資金。

孫潔表示，2019年，鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，可能都將成為地方政府項目收益專項債的主要探索對象。

中國國際經(jīng)濟交流中心研究員徐洪才表示，在債券市場的優(yōu)化上，利率市場化、透明度等方面將進一步提升。以市場參與主體來說，主要依靠全國性商業(yè)銀行和股份制銀行為市場參與者的格局正在發(fā)生變化，保險、券商、農(nóng)商行等市場金融機構(gòu)也正在進入這個市場，成為地方政府債券的參與主體。

穩(wěn)增長利器

地方債發(fā)行提速的背后，凸顯“穩(wěn)增長”意味。

徐洪才表示，往年地方債發(fā)行在年初一直保持較慢節(jié)奏，2018年地方債更是出現(xiàn)上半年無債可用的局面，下半年又開始突擊發(fā)債。

“與往年相比，2019年地方政府支出可能還面臨兩個掣肘。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌說。

一是在防風險的大背景下，地方政府以往的融資渠道，比如城投、私募、信托，以及部分違規(guī)渠道將進一步收緊或嚴查，地方政府支出從“旁支”或“歪路”上獲得的支持將繼續(xù)減弱。

二是伴隨著房地產(chǎn)市場調(diào)控的持續(xù)，2019年地方政府的國有土地使用權(quán)出讓收入或?qū)⒖s水，目前有多省下調(diào)了2019年政府性基金收入增速的預算，甚至有部分省份預計政府性基金收入將出現(xiàn)負增長。

2019 年一開年地方債發(fā)行明顯提速。

“在這樣的局面下，開好發(fā)行地方政府債券這個‘前門，就成為地方政府在2019年必做、搶做的功課。”張斌說。

徐洪才表示，經(jīng)濟下行壓力增大，穩(wěn)增長更加需要基建投資托底，地方債發(fā)行提速意味著今年一開年地方政府就可發(fā)債進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

孫潔對記者表示，新增債券中，專項債更與地方基建掛鉤，專項債重點支持方向包括優(yōu)先保障在建項目的資金需求、避免“半拉子”工程的出現(xiàn)，以及解決存量隱性債務(wù)項目政府拖欠工程款的問題。同時還側(cè)重補短板，公路、城市軌道交通、水利、環(huán)保防污、棚戶區(qū)改造等重大基建工程，是目前已發(fā)行專項債的主要投向。

財政部部長劉昆在2019年初就貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議精神接受媒體采訪時表示，要求各地1月份啟動發(fā)債，部分一季度不具備施工條件的如東北地區(qū)等，可以結(jié)合實際適當延后。決不允許出現(xiàn)因新增債券遲遲不能發(fā)行影響重大項目進展情況。

資金層面的支持在基建動工上已見效果。剛過完春節(jié)，天津、江蘇、廣東、山東、河南、四川、湖南等多地就集中啟動了一批千億元的重大項目。比如2月13日，31個粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重大項目集中開工;2月19日，湖北武漢軌道交通19號線開工建設(shè)等。

從一季度預期來看，以天津為例，天津市交通運輸委規(guī)劃一季度開工26項交通運輸建設(shè)項目，計劃投資13.4億元，是2018年第一季度完成4.5億元的3倍。

防風險依舊

地方政府債券發(fā)行加速跑，并不意味著可以突破安全線。“防風險攻堅戰(zhàn)同樣是2019年的重要任務(wù)，所以地方政府債務(wù)的監(jiān)管是不會放松的。”孫潔說。

近期，財政部多次在公開場合談及控制地方政府債務(wù)風險問題。在1月15日國務(wù)院新聞辦公室召開的新聞發(fā)布會上，財政部部長助理許宏才強調(diào)，增加地方政府專項債券規(guī)模，不意味著放松對地方政府債務(wù)的管理。要在發(fā)揮政府規(guī)范舉債積極作用的同時，進一步規(guī)范債務(wù)管理，嚴格控制地方政府隱性債務(wù)風險。

在1月23日的財政部新聞發(fā)布會上，財政部預算司副司長郝磊表示，要確保法定債券不出任何風險。

張斌認為，地方政府債券在2019年提前發(fā)行，本身就有疏解風險的意味。在目前已發(fā)行債券中，有492億元為置換債券和用于償還部分已到期政府債券本金的再融資債券。“借新還舊能夠在一定程度上緩解或延后地方政府的償債壓力，避免地方為了急于還債而違法違規(guī)舉債。”

2019年將加大規(guī)模發(fā)行的專項債，如何確保還本付息、降低風險？

多位專家對記者表示，可能主要包括兩個方面。一是嚴格監(jiān)管政府性基金在使用優(yōu)先性上的安排。郝磊表示各地安排有關(guān)政府性基金預算時，首先用于到期專項債券還本付息。

另一方面則是專債專還。比如土地儲備專項債，就要由項目對應(yīng)并納入政府性基金預算管理的土地出讓收入來還本付息。而收費公路專項債，則要由項目對應(yīng)并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入來償還本息。

“將專項債券與其項目資產(chǎn)、未來收益嚴格對應(yīng)，確保項目全生命周期和各年度均實現(xiàn)收支平衡，通過鎖定單個項目風險，防控專項債券的整體風險。”郝磊表示。