不動產統一登記制度下農村不動產登記存在的問題及策略研究

陳珍珠

內容提要：不動產統一登記制度對不動產權利人合法權利起到重要保護作用，尤其是農村不動產登記，對于農民合法權益的保護以及農村經濟的發展具有重大意義。但目前我國農村不動產登記制度還存在一些問題，例如法律法規不完善、信息化管理難落實、權屬信息不統一、配套設施不健全等。本文梳理了不動產統一登記制度發展歷程，對不動產統一登記制度的現狀進行分析，針對目前農村不動產登記存在的一系列現實問題提出解決策略。

一、當前不動產統一登記制度的現狀分析

（一）不動產登記制度的發展歷程

1.起步階段（1949—1953 年）

在中華人民共和國成立初期，為了充分激發農民的積極性，促進生產力的發展，土地改革勢在必行。在這種情況下，土地登記是當時不可或缺的手段。1950 年頒布的《中華人民共和國土地改革法》承認土地所有者對土地的一切合法權益，允許土地出讓和出租，并隨后頒布相關規定，保護私有土地所有者的權利。這一時期，土地登記制度基本上是以發證為核心工作，土地登記工作本質上是對土地的產權登記，這是對農民擁有的土地和房屋所有權的確認，以及對土地使用權的確認。這一舉措為農民捍衛合法權益提供制度保障。

2.停滯階段（1953—1982 年）

1953 年《關于發展農業生產合作社的決議》頒布，農業生產合作社開始全面推進，為農民土地所有權的轉變做了鋪墊；1956 年《先進農業生產合作社示范憲章》首次確認了農民個體經濟以法律形式向農村集體經濟轉變，農民土地所有權轉化為集體所有制；1963 年發布《關于當地居民對地方住房補充規定的通知》，農民宅基地所有權也消失了。在此期間，我國的不動產登記制度基本處于停滯狀態。

3.發展階段（1982—2006 年）

1982 年，中國確立了土地公有制?！稇椃ā芬幎ǔ鞘型恋貧w國家所有，農村土地歸集體所有。隨后，國家土地管理局和國土資源部相繼成立，土地登記工作在政策指導下逐步進行。《土地管理法》于1998 年頒布。從那時起，土地登記擁有強大的法律基礎，并且是土地登記系統發展的一個重要轉折點。2006 年，國土資源部發布了《地籍管理發展第十一個五年計劃》，其中土地登記和產權管理仍是當時地籍管理的重點。在此期間，土地登記制度著重于土地產權的確認，在此基礎上實施土地管理。

4.完善階段（2007 年至今）

2007 年10 月1 日，《物權法》得以實施。法律規定，國家實行統一的房地產登記制度。不動產登記制度的施行，為土地登記制度的發展提供了參考。《房地產登記暫行條例》于2015 年3 月1 日實施，標志著房地產登記制度又向前邁進了一步。在此期間，雖然房地產登記制度存在許多實際問題，但仍處于不斷發展和完善中。

（二）不動產統一登記制度現狀

2015 年3 月，國土資源部發布《關于做好不動產權籍調查工作的通知》，統一不動產的權籍調查技術方案，不動產統一登記在青島、廈門、廣州、深圳等多個城市開始啟動。截止到2018 年底，短短三年時間，全國共有340 個城市響應，分別有近3000 個縣區設立不動產登記辦事處。據統計，全國約有3 萬多個不動產登記辦事大廳，共開放近4 萬個窗口，一線不動產登記工作人員約8 萬人，平均每天能夠為30 多萬不動產登記申請人提供服務。

總體來看，目前我國的不動產登記具有多層級、多部門的特點。橫向來看，農、林、礦、漁業等部門的各種權利都有相應的管理部門負責管理，房屋的各種權利則由房產部門管理。我國的不動產登記部門相對來說比較分散，而這種較為分散的登記機關，雖然職權相互聯系，但過于繁瑣的登記過程不利于統一登記工作的實現，會對不動產登記的公信力產生影響。縱向來看，我國的不動產登記實行國家、省、市、縣四級不動產登記管理系統，從中央到地方層級分明。但龐大的不動產登記體系也使得不動產登記信息數據查詢的難度增加，信息的統計工作也存在一定的難度?？傮w來看，我國目前的不動產登記還存在諸多問題。

二、當前農村不動產登記方面存在的問題分析

長期以來，城市不動產登記一直備受關注，城市不動產登記制度日益完善，但是農村不動產登記尚處于起步階段，能否與城市不動產登記制度完美結合取決于農村不動產統一登記的發展情況。但由于農村本身情況的復雜性，使得其不動產統一登記面臨諸多難題。

（一）缺乏相關法律支持

通過對我國不動產統一登記發展歷程分析，我國城市不動產統一登記制度不斷發展和完善，而且城市不動產統一登記制度實施已久，相關的法律法規都已經完善，不動產登記工作進行較為順利。但針對農村不動產統一登記制度的相關法律法規相對來說較為匱乏，而不動產統一登記作為行政機關的工作，沒有相應的法律法規支持很難進行下去。

（二）信息化管理難落實

我國農村村落分布廣，且較為分散，地域差異大，受農村復雜環境的限制，不動產統一登記工作信息量大，且執行難度極大。由于農民不動產登記知識的普及工作不到位，村民對此項工作的了解不夠，加之部分登記人員的服務意識不足，可能引起村民的抵觸，配合情況不理想，進一步增大統一登記的難度。因此，統一的信息化管理工作更難落實。

（三）權屬信息不統一

通過對我國目前不動產統一登記的現狀分析來看，當前的不動產登記機構較為復雜分散，存在多頭管理與職能重疊并存的狀況。表面來看，登記機構各部門各司其職，但對于登記申請人來說，整個復雜的登記流程跑下來要耗費多日，有時候各部門來回跑多次也未必能有結果，“滾皮球”一樣的登記流程使得登記申請人有著很大的抵觸情緒，原本各司其職想把登記工作做好的初衷，卻有了做無用功的現象，效率低下，對登記的公信力產生很大影響。

（四）配套設施不健全

農村不動產統一登記需要完善的配套設施，包括完善的法律法規，高素質的登記人員和全面的信息登記平臺。對于城市不動產登記，相關配套設施比較齊全，登記工作比較順利。但是，對于農村不動產登記而言，登記難度遠比城市難度大。此外，缺乏配套設施使得不動產登記難以推廣。一些基層政府不重視注冊人員的配置，對注冊人員要求低，注冊人自身有問題，村民有對立情緒，合作程度低，這也使得農村房地產登記工作效率低下。

三、解決農村不動產統一登記問題的策略

農村不動產產權復雜，登記工作量大，存在許多實際問題。因此，推動農村房地產登記工作的實施，需要有健全的法律法規支持、高效的信息化管理平臺運作，以及健全的配套設施配合等。

（一）健全法律法規，統一登記機構

農村不動產登記工作本質上是對農民不動產產權的確定，因此必須要有相應的法律法規支持，在相關政策的支撐下，才能有效推動農村不動產登記工作的進行。政府部門特別是基層政府應該加大不動產登記工作的宣傳力度，使村民深入了解相關的政策法規，減小政策實施阻力，鼓勵村民積極配合登記工作。同時也要提高登記人員的素質，使其與村民良好合作。

此外，登記機關要統一，避免多頭管理或者無人管理的現象，省、市、縣、鄉層層推進，逐級負責，特別是鄉鎮政府要做好具體的配合工作，協助不動產登記人員順利完成在村內的登記工作。

（二）建立信息平臺，統一信息管理

在我國農村，傳統的落葉歸根思想影響久遠，村民對自己多年居住的房屋有著深厚感情，有些農村家庭終其一生都在為自己的房屋而奔波，現在農村各類房屋建筑并存，村民建房子憑著自己的喜好而不顧房屋施工類型，導致農村房屋建筑規劃的無序發展。因此房屋信息的采集工作難以進行，單一人工作業采集這些房屋信息耗時費力，為了提高房屋信息采集的效率，可采用現代信息技術，如GPS 技術和RS 技術進行定位和建筑外觀圖形的采集，降低基層操作人員的執行難度。同時建立基礎信息庫，將收集到的信息納入信息管理平臺，統一管理住房信息，提高農村不動產登記工作的準確性和有效性。

（三）完善配套設施，提高登記效率

一是人員配備到位。為農村基礎登記工作配備高素質的工作人員，成立工作小組，落實農村不動產登記的基礎工作，包括土地資源管理、戶籍管理、信息登記等方面的人員配備，實現各方面聯動，形成具備專業性、技術性的綜合工作小組，實現各方資源的整合利用，以此推動農村不動產登記工作的實施。

二是財政支持到位。我國農村不動產登記工作要落實到基層，具體實施難度大，面臨多種不確定性因素，相關經費開支會相應增加，如果經費不到位，具體工作難以推進，工作人員的懈怠情緒嚴重，會造成登記工作的延誤。因此，基層政府應根據村落具體環境，適當增大作業經費的支持，同時，上級監管部門要做好監督工作，防止貪污腐敗現象的出現。

四、結 語

不動產登記工作是公民基本權利得以實現的保障，對促進社會和諧安定、經濟繁榮增長具有基礎性作用，特別是農村不動產登記與農民的實際利益有關。雖然我國農村不動產登記實施仍存在諸多問題，但不斷解決這些問題的過程也是房地產登記制度不斷完善的過程。與城市房地產登記相比，我國農村不動產登記的未來還有很長的路要走。這需要各方的共同努力和相互合作。只有這樣，才能更好地保護農民的權益，促進我國農村經濟的發展。