構建人大預算聯網監督的若干思考

周克清 吳紅伯 周 振

內容提要：人大預算聯網監督是人大監督工作的創新之舉，是國家預算監督現代化的方向，是新時代加強人大預算監督職能的現實需要。本文重點圍繞預算聯網監督的信息、對話與強制維度，深入研究了如何通過聯網更加便捷的實現人大預算監督，并探討了構建預算聯網監督的具體路徑。

一、引 言

隨著互聯網和現代信息技術的發展，公眾民主意識空前增強，預算愈加走向開放透明，預算監督正在成為全社會廣泛關注的焦點。黨的十八大以來的反腐敗斗爭，暴露出預算監督領域的監督管理不規范、監督機制運行不暢、監督缺乏時效性等問題。為此，習近平總書記提出“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化”。2017 年6 月，全國人大常委會辦公廳印發了《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》；2018 年3 月，中共中央辦公廳印發了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，再次強調“要適應信息社會發展要求，加快推進預算聯網監督工作，實現預算審查監督信息化和網絡化”。

所謂人大預算聯網監督是指將人大對預算的監督進行信息化和網絡化的過程，將人大的預算監督重點從靜態監督向動態監督的轉變過程。構建預算聯網監督是對傳統監督方式的創新之舉，是新形勢下加強和改進人大預算監督工作、提高監督實效的新舉措。目前，國內關于人大預算監督信息化的文獻相對較少。比如，曾笑（2016）結合“互聯網+”的時代背景，對構建“互聯網+”時代財政監督體系提出了政策建議；王銀梅（2018）結合財政部出臺的預算執行動態監控指導意見，探討了建立預算聯網實時監控系統的現有基礎和建議措施。與此同時，各地區都在積極構建預算聯網監督，廣東省和四川省走在建設前列，起到了一定的示范作用。因此，實踐方面的研究主要圍繞兩省的預算聯網監督實踐展開。比如，廣東省財政廳（2017）、何勇力（2017）、陶生元（2018）等以兩地構建人大預算聯網監督為基礎，探討了兩地的建設經驗和完善措施。

轉變傳統監督思想，樹立新的監督理念，探索如何構建聯網監督是擺在我們面前的新課題。但是我們應當按照何種方式構建，構建的標準和邏輯是什么，要達到怎樣的效果，要實現哪些功能和目標，如何將聯網監督與實際工作相結合呢？

二、構建預算聯網監督的基本邏輯

（一）整體構建邏輯

作為一項創新性工作，構建預算聯網監督在全國各地得到了領導的高度重視和快速推進。目前我國各省份推進人大聯網監督情況可分為兩種，一種是全省內部統一步調，省、市、縣三級同時推進，各層級聯網監督工作頁面及功能實現統一，比如山東；另一種是全省內部各自為戰，省、市、縣三級分別推進，比如四川。前種方式優點是全省統籌，標準一致；缺點是在推進過程中無法照顧地區間差異性，無法比較優劣，沒有地區間的競爭，可能會造成推進時動力不足、效率低下等問題。后種方式克服了前種方式的缺點，允許各地區根據實際情況，產生推進進度的差異，并且可以比較各地區構建中的優劣，地區間形成競爭與合作，推進情況較差的地區可以學習標桿地區的先進經驗；但其缺點也很明顯，就是各地區之間的標準不統一，可比性較差。在實際構建過程中，要注意合理平衡兩種推進方式，對第一種方式要注意省級人大對推進過程的督查；對第二種方式要注意對報送信息和基本功能制定統一標準。在前期可以考慮以第二種方式為主，通過相互比較和競爭，選出最優的方案；在后期則應以第一種方式為主，實行全省或更大范圍的統一整體構建。

（二）內部構建邏輯

從內部構建邏輯上講，構建預算聯網監督必須厘清監督目標和監督流程。其中，預算聯網監督的目標是對預算初審、批準到預算執行、調整再到年度決算的每個環節都能夠實現網絡化監督。預算聯網監督的流程主要是指預算監督客體（即政府部門、財政部門、稅務部門、審計部門以及國有資產部門等預算相關部門）把信息和數據報送到人大，之后由人大開展監督。構建預算聯網監督必須厘清以上流程中每個環節之間的關系及實現途徑，建立必要的對話和交流機制，對查出的問題進行通報并要求整改，發揮聯網監督的最大效益。在監督過程中，合理選擇智能監督和人工監督方式，實現智能監督與人工監督的平衡。同時，人大預算聯網監督不僅需要人大進行宏觀層面的統籌，而且需要預算監督客體以及技術開發公司的配合，通過技術開發公司作為橋梁實現人大預算聯網監督的軟件開發和頁面設計，將聯網監督想法變成現實。

三、構建預算聯網監督的主要維度

謝爾德曾經指出，政治問責具有三個維度，即信息、對話和強制①Andreas Shedler，et al.，The Self-Restraining State：Power and Accountability in new Democracies，Boulder：Lynne Rienner Publishers，1999，pp：14-16.；林慕華和馬駿指出，人大預算監督可以從信息、對話和強制入手②林慕華、馬駿：《中國地方人民代表大會預算監督研究》，《中國社會科學》，2012（06）：73-90。。顯然，構建預算聯網監督也必須高度重視信息、對話和強制三個維度。

（一）信息維度的預算聯網監督

人大預算監督的信息維度是指圍繞整個預算監督過程所開展的各種信息和數據的采集活動。以互聯網為工具，預算聯網監督可以有效提高人大獲取信息和數據的及時性、完整性和準確性。就及時性而言，相關部門只需要在線報送電子版信息即可，克服了報送紙質版信息的缺點，縮短了人大獲取信息的時間。就完整性而言，來源分散、數量巨大的信息和數據都可以通過互聯網存儲在計算機系統中，解決了預算監督主客體之間信息不對稱問題。就準確性而言，人大監督過程中需要哪些表格、表格的格式都能夠通過網絡提前設置好，或從相關業務系統中直接抽取，保證數據的準確性，相關部門報送信息和數據時，缺少哪些表格也可以一目了然，不符合表格格式要求的電子文檔可以實現自動拒收。報送信息和數據時，及時性、完整性、準確性實現程度越高，人大預算聯網監督就越充分、越科學、越合理。

1.預算聯網信息的橫向貫通

所謂橫向貫通是指人大與相關部門之間實現信息聯通。信息和數據的采集是人大預算聯網監督的前提條件。實現預算聯網監督需要監督客體的配合，在橫向監督上實現全口徑、全覆蓋的監督。

一是人大和財政部門的信息聯通。隨著國家金財工程的開展，財政部門實現了預算信息、國庫集中收付、政府債務等內容的網絡化管理。財政部門的數據和信息是人大監督的主要內容，各層級財政部門必須向各層級人大逐漸開放各個系統的查詢權限。人大不僅可以實時查詢年度預算、預算執行、年度決算等內容，而且可以實時查詢支付信息、政府債務等內容，從而使人大監督及時、完整、準確。

二是人大和稅務部門的信息聯通。隨著國家金稅工程第三期的開展，稅務部門實現了納稅申報、稅款繳納等內容的網絡化管理。各層級稅務部門也需向各層級人大逐漸開放系統查詢權限，保證人大可以了解各地區、各產業、各行業的稅收征繳數據進度，實時監督稅收收入的完成情況及相關進度信息。

三是人大和審計部門、人力資源和社會保障部門的信息聯通。審計部門關于預決算的審計工作報告及審計意見對人大預算監督具有重要指導作用，人大與審計部門的聯通可以實現人大實時查詢審計意見，從而重點監督審計查出的突出問題及其整改情況。此外，人大與人力資源和人社部門聯網后，能夠實時查詢各類社會保障的預決算等信息，實現對社會保障預算的監督職能。

四是人大和發改、統計、國有資產管理等部門的信息聯通。發改部門主管各項重大投資，統計部門負責統計國民經濟各項經濟指標，而國資部門則負責國有資產的管理，其相關活動都必須受到人大的監督，因而需要將其相關信息與人大相聯通。

2.實現縱向貫通

所謂縱向貫通是指各層級人大之間實現信息聯通。預算聯網監督需要匯總各層級人大的數據，才能實現信息的完整性。根據《預算法》第83 條的規定，人大在履行監督的職責時，不僅需要監督本級的預算情況，而且需要監督下一級政府的預算情況。信息維度的縱向貫通要求實現全國人大能夠登陸各省份的人大系統，省人大可以登陸下一級各市的人大系統，以此類推，形成全國人大和省、市、縣等地方人大監督系統的縱向貫通。

（二）對話維度的預算聯網監督

人大預算監督的對話維度是指監督主體內部、監督主體與客體之間的交流與反饋。人大預算監督不是一個單向的過程，相互交流必不可少。人大預算監督也并非一次完成，而是監督主體和客體之間反復多次交流的結果。構建人大預算聯網監督需要在網絡層面搭建一個交流與反饋平臺。人大預算監督的對話是否順暢，既關系到人大預算監督質量，又關系到人大預算監督效率。要實現預算聯網監督的有效對話，必須做到智能分析、實時監督和交流反饋。

1.智能監督

智能監督是指應用大數據分析功能，通過提前梳理出的規則、標準和參數，對各部門報送來的信息進行整合分析和自動預警。智能分析是預算聯網發現問題的基礎環節，從而為交流反饋的開展提供條件。

一是將信息和數據進行整合分析。在預算聯網監督前，預算信息以紙質版的報表形式呈現，里面是海量的數據羅列與堆砌，如果全部依靠人工審查的方式非常不現實；而實現預算聯網監督，需要將電子報表里面的數據進行自動分類和比較，以生動和立體的圖、表等形式直觀呈現出數據的靜態信息及動態變化，整合分析功能越全面、越具體，預算監督越科學。針對監督對象和報表的不同特點，從多個角度進行數據分析，可以分為結構分析和對比分析兩大類。結構分析主要指不同事項的占比情況分析；對比分析包括同期對比分析和歷史時期對比分析。以“三公”經費事項為例，首先可以分析“三公”經費占其部門總預算的比例，自動展現其占比情況；其次可以從不同部門的報表中提取同一時期的數據自動生成圖表，展現不同部門“三公”經費的差別；最后可以從同一部門不同時期的報表中提取數據自動生成圖表，展現同一個部門“三公”經費的歷年變動。在數據的呈現形式上，可以根據需要探索多種不同的數據呈現方式，比如折線圖、餅狀圖、柱狀圖、雷達圖等形式，讓監督者更為有效地把握主要指標之間的數據關系。

二是建立預警指標，實現自動預警功能。智能分析的核心是以預警指標為基礎實現自動預警。為此，聯網監督必須建立預警規則、標準和參數。也就是說，聯網監督須以一定的計算機算法建立預警規則，在對相關報表數據進行運算的基礎上，將運算結果與預警參數進行對比，如果運算結果超出預警指標所設定的參數或界限，則自動預警反映此預算數據可能存在的問題，實現智能分析的目的。聯網監督的預警標準與傳統預算監督所關注的基本原則和重點內容是一致的，即關心年度預算、預算執行和年度決算中的合法性、合規性、合理性、科學性等方面。以“三公”經費事項為例，在結構指標上可考慮“三公”經費與部門預算經費之間的比例；在對比分析上可考察各預算部門的該比例是否超出當年政府確定的特定參數，是否超過上一年度或歷史年度的同期參數，是否對該比例排位靠前的部門進行單獨考察？

2.實時監督

智能監督環節建立的指標主要針對可以量化的事項，但對于無法量化的事項難以通過計算機算法發現問題，因而需要人工在線監督。實時監督需要依靠人大職業工作者、人大代表，也可以邀請財政預算方面的專家學者參與。通過開發網頁、平板和手機APP 等方式，將各類事項的分析對比和預警情況及時推送給監督者，監督主體可以隨時隨地查看預算情況并監督預算的合法性、合規性、合理性、科學性等。

實時監督要貫穿于整個預算管理環節，從預算初審、批準到預算執行、調整到年度決算。在預算初審階段，重點監督橫向聯網部門網上報送的四本預算是否齊全，是否將全部收支納入預算；在預算審批階段，通過智能分析重點監督報表編制情況；在預算執行階段，監督者要能夠實時查詢四本預算收支執行情況的動態信息，并且能夠查詢每一筆資金的收入和支出進度；在預算調整階段，監督者要通過實時查詢信息，重點監督預算調整是否執行、是否符合法定程序、符合法定原因等；在決算階段，通過互聯網重點查看并監督項目經費、“三公”經費、結轉結余資金的使用情況及績效評價等內容。整個監督過程應當具有動態性、實時性，監督者以信息聯通與智能分析為基礎履行監督職責，實現全口徑監督整個預算管理環節。

監督者對監督出的問題要進行問題描述并提出整改要求，對相關問題要進行統計、分類和備份，實現隨時查看同一部門的累計問題、同一事項的累計問題、某個代表提出過哪些問題等等。

3.交流反饋

交流反饋是監督對話的重要內容，主要涉及監督主體之間的交流、監督主體與客體之間的交流、社會公眾與監督主客體之間的交流。一是構建監督主體內部的交流區，賦予監督者查看信息和留言權限。比如，監督者在監督過程中可能對某些預算合理性、可行性產生疑惑，可以在交流區發帖，進行內部討論。二是構建監督主體和監督客體之間的交流區。監督者若對預算的合法性、合規性產生疑惑，可以發帖詢問相關部門，由相關責任單位（監督客體）進行回復。三是構建社會公眾與監督主客體之間的交流區。預算監督需要合理引入社會公眾參與，通過對內網和外網設置不同的權限，構建監督主體、客體與社會公眾三者之間的交流區，由相關部門回應社會公眾的關注，解決社會公眾關心的民生熱點問題。當然，社會公眾參與預算監督，要界分與省長（市長等）熱線之間的關系，重點關注與民生有關的預算問題。為了實現有效的交流反饋，還需要合理搭建交流區的管理功能，人大相關部門要對交流區進行有效的管控，不能聽之任之，無所作為。

（三）強制維度的預算聯網監督

人大預算監督的強制維度是指經過對話與反饋環節后，人大對相關問題部門采取的強制性措施和手段，包括通報和跟蹤整改等內容。人大預算監督效果很大程度上取決于實施強制性措施的效果，即監督出的問題是否最終得到整改。強制維度要特別關注重點領域和重點項目。

1.問題通報與跟蹤整改

預算聯網監督要實現問題通報、問題整改、跟蹤整改情況的閉環網絡監督模式。對于智能監督和實時監督發現的問題要進行信息統計、展示和分類，比如問題類型、問題總數、已處理數、未處理數、歷年對比等，讓監督方一目了然。

通報問題按照類別可分為財政問題、部門問題、專項問題、國資問題、社保問題等；按照嚴重程度可分為一般性問題、重大問題等。問題通報方式可通過網絡形式以單項通報和定期通報發函。重大問題和典型問題可通過單項通報的電子形式發函；一般性問題可自動生成問題清單，以定期通報的電子形式發函。

人大預算聯網監督不僅要及時把問題通報給相關部門，而且需要追蹤問題是否得到最終整改。相關部門收到問題通報并進行整改后，首先以電子版文檔報送人大監督部門，若得到認可，再行報送紙質版的反饋整改情況。對于尚未整改和整改不合格的問題，要持續掛在通報問題頁面，整改一條才能核銷一條，從而形成對問題整改情況的持續跟蹤。

2.專題監督

重點領域、重大支出和重大投資項目需要重點監督。2018 年3 月，中共中央辦公廳印發了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，人大預算監督重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展轉變。其核心是支出總量與結構、重點支出與重大投資、部門預算、轉移支付、政府債務與預算收入編制等內容。構建專題監督模塊能夠明確監督重點，能夠為人大預算監督確定的重點領域、重大項目獲取及時性、完整性、準確性信息提供支撐。通常，專題監督一般依據人大監督工作重點和年度監督工作計劃進行設置。

專題監督模塊可以包括政府債務、精準脫貧、績效管理、國有資產管理、PPP 項目、重點民生項目、產業發展資金項目等專題。以精準脫貧專題為例，監督者首先需要能夠查詢黨中央關于精準脫貧的重大方針政策、相關的扶貧文件、預決算文件等宏觀文件；其次需要能夠查詢扶貧事項的詳細內容，比如具體資金額度、資金分配到哪些地區和哪些個人、效果如何等微觀文件。專題監督要充分與跟蹤整改模塊相銜接，保證監督信息全面、監督過程流暢、監督重點突出、跟蹤整改到位。

四、構建預算聯網監督的路徑選擇

人大預算聯網監督并非為聯網而聯網，其最終目的是減小監督工作成本、推動監督工作更高效。因此，實現聯網后需要考慮如何正確、高效提高人大聯網監督工作，需要考慮如何讓聯網監督與實際工作結合起來。根據實際工作中遇到的新情況、新問題，不斷改進和優化預算聯網監督程序和內容，推動聯網監督工作更加便捷和順暢。

（一）制定預算聯網監督標準

如果人大預算聯網監督沒有一個合理的標準，那么很容易會造成各層級人大監督的巨大偏差，甚至出現監督不到位的情況，削弱人大預算監督權威。因此，預算聯網監督必須進行標準化和規范化。一是制定報送信息的標準。財政、稅務、社保、國資等相關部門都需要向人大報送信息和數據，若相關數據口徑不一致，在智能分析相關數據時必然會出現錯誤；若表格格式不一致，再人工實時監督則會導致監督人員的工作量倍增，且分析不到位。由此可見，制定統一的信息報送標準，必須確認各部門具體要報送哪些表格以及報送信息的時間、頻率、表格的格式、數據的口徑等內容。二是制定基本功能的標準。規定各層級人大在構建聯網監督時要實現的基本功能，包括信息聯通、智能分析、實時監督、對話交流、跟蹤整改和專題監督等。監督的信息、對話、強制三個維度都有所體現，才能達到更好的監督效果。

（二）實現預算聯網監督全覆蓋

預算聯網監督范圍要實現預算單位全覆蓋、資金收支全口徑，以及預算過程全跟蹤。重點監督重大支出和重大投資項目等情況，關注預算編制不合理、不規范，預算編制不細化，預算執行不嚴格，甚至預算單位無預算等行為。同時，逐步擴大預算聯網監督范圍。探索推進對國有資產的聯網監督，實現人大與國有資產管理部門的信息聯通，國資部門要向人大報送國有資產管理的電子版信息，智能分析模塊要涉及國有企業、事業單位以及自然資源的總量、結構等內容。

（三）完善預算聯網監督制度

制度是行動的保障。完善預算聯網監督制度能夠為監督工作的開展奠定基礎，使監督工作有章可循、有法可依、有的放矢。一是完善聯網監督工作制度。要明確監督者和相關部門的工作職責和流程，完善相應的規章制度。要建立一套切實可行的聯網監督機制，進一步細化監督環節，使其更符合網絡化監督需要。要建立用戶權限、信息管理、日常管理等操作流程和規章制度。二是完善信息安全制度。聯網監督涉及海量的數據和信息，需要確保數據信息安全。為此，必須詳細規范以下內容：使用信息規則、涉密信息內容、使用權限等。此外，要防止數據被惡意盜取和利用，在軟硬件方面要建立安全防范措施，以應對突發情況。

（四）配備預算聯網監督人員

目前，從各層級人大的人員構成來看，普遍存在專業監督力量不足的現象。人大預算聯網監督工作專業性更強，監督責任更重，需要監督者不僅具備傳統監督技能，而且具備軟硬件設備操作技能。要落實和推動聯網監督工作，專業的人員和專業的設施設備必不可少。

一是加強預算聯網監督人才隊伍建設。增加人大職業工作者數量，提升人大職業工作者及人大代表的責任感和專業化水平，定期對其進行培訓、考核，對監督成果進行評價，避免人大監督流于形式。建設專用的預算聯網監督室，為監督者配置專業化設備，讓預算聯網監督真正落到實處，發揮實效。

二是借助專家學者的輔助力量。開展人大監督者與專家學者之間的交流討論，參考專家學者關于構建聯網監督工作的意見與建議。開放網絡登錄權限，讓專家學者參與到預算聯網監督中，為人大預算聯網監督增磚添瓦，提供理性的監督聲音。

三是探索社會公眾參與監督方案。為了更廣泛地吸收社會公眾的意見，可以讓社會公眾參與監督擴大監督隊伍，推動政府部門更好的履職。通過適當向社會民眾開放聯網監督的信息模塊和交流模塊、召開網絡聽證會等形式，傾聽人民的聲音和看法。

（五）優化預算聯網監督設計

優化預算聯網監督設計，一是要克服技術難題，比如海量預算信息識別和傳輸方式、信息和數據云存儲、信息安全防護、系統更新與維護等問題。二是要注重開發設計的便捷性，要站在使用者的角度開發程序。比如數據導入和導出要具有靈活性，避免繁瑣的操作步驟。三是要注重開發設計的美觀性，頁面設計要簡潔大方、顏色協調、重點突出。比如數據展示可以采取多種不同的方式，讓使用者一目了然。