人大預算審查監督重點拓展改革：理論邏輯與實踐反思

陳 治

內容提要：新一輪的人大預算改革以審查監督重點向支出預算和支出政策拓展為中心，在堅持合規性控制的同時，強化預算審查監督的結果導向、功能導向、激勵導向，為發揮人大預算審查監督在國家治理中的支撐性作用提供保障。這一變革趨勢既反映在中央下發的《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》中，也在不同層級尤其是地方人大預算審查監督的改革實踐中得到體現和落實。還需給予高度關注的是，預算審查監督重點拓展改革不僅關涉人大自身職能的重塑，而且還觸及人大與政府及其相關機構共同組成的龐雜預算關系網絡，因而也是一場必然引發相關主體預算權力配置格局調整的重大變革。需要克服政策供給的路徑依賴與預算過程的不確定性，矯正信息維度、溝通維度與強制維度審查監督的失衡狀況，強化重點拓展改革所必需的信息支撐，克服主體自身的專業理性與改革動能的不足，滿足新形勢下人大預算審查監督職能的行使需要。

一、預算審查監督重點拓展改革的理論邏輯

2018 年3 月中共中央辦公廳下發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），其核心內容是轉變過去人大對政府預算審查監督長期集中于赤字規模和收支平衡的狀況，將人大預算審查監督重心拓展到支出政策和支出預算及其實施效果上。為行文方便，本文將此項改革簡稱為人大預算審查監督重點拓展改革。此項改革并未延續既有的注重規范性的改革路徑，亦非簡單重復《預算法》修訂以來對預算績效的原則化確認方式，而是以支出政策與支出預算的審查監督為切入點，以實現政策目標與提升財政資金使用績效為方向，對人大預算審查監督進行全面重構與調整，為發揮人大預算審查監督在國家治理中的支撐性作用提供保障。

（一）改革中心內容

預算審查監督重點拓展改革的中心內容是實現對“支出政策”與“支出預算”的全口徑審查與全過程監管。如何理解“支出政策”與“支出預算”兩個關鍵概念內涵、如何把握兩者關系定位，直接影響改革任務實施與發展走向。根據《指導意見》的界定，“支出政策”是指政府根據黨中央重大方針政策和決策部署、《預算法》等法律規定制定的財政支出安排措施，包括財政支出的方向、規模、結構和管理制度等；“支出預算”是指政府根據黨中央重大方針政策和決策部署、《預算法》等法律規定，按照規定的程序、方法和標準編制的，對各種支出作出統籌安排，并報經本級人民代表大會審查批準后執行的財政支出計劃。兩者都是基于中央重大方針政策和決策部署做出并且應當合乎《預算法》等立法規則，具有合法性，所不同者在于支出政策更偏宏觀和原則性，涵蓋影響財政支出安排的諸多措施；支出預算則更具指向性和特定性，是經人大審查批準賦予其法律效力的財政支出計劃。那么，在“支出政策”與“支出預算”之間是否有交集？人大預算審查監督的題中之義便是把預算本身作為人大權力作用的對象，只是現在的改革更為關注預算的支出而不是像過去那樣籠統涵蓋預算收支。如果把支出預算看作是人大權力作用的固有內容，那么對于“向支出預算和支出政策拓展”的字面含義的理解似乎就是簡單地把“支出政策”疊加到“支出預算”上，形成預算審查監督重點拓展改革框架下并行不悖的兩大內容，換言之，兩者之間不存在交集。

事實上，《指導意見》對于“向支出預算和支出政策拓展”的詮釋是將兩者融合而非割裂開來，“支出預算原則上要反映各項支出預算安排的政策依據、標準、支出方向及績效目標等情況，增強重大增支政策出臺的預期性。支出預算和決算要列示重大政府投資計劃和重大投資項目表。”①參見《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》。這反映出政策決策與預算安排之間存在以政策目標引導預算制定、依托預算實現政策意圖的密切關系。學者也認為，“政府要履行職能、應對公共問題必須要制定政策，而在執行政策與政府收支行為具有直接聯系的公共政策過程中，必然會涉及到政府預算安排，這些公共政策需要在預算編制中得到反映，并通過預算執行得以落實。人大預算審查向政策拓展，不僅能增強政策對支出預算編制的指導和約束作用，通過對政策本身的審查監督也有助于強化政策制定的合法性、可行性和有效性，幫助政府修正政策或調整政策執行方式，從而使得政策更好地服務于政府職能履行和公共問題解決”。②汪德華、李苗：《人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展：改革經驗與推進建議》，《財經問題研究》，2019年第8 期。

當然，政策決策與預算安排之間除了彰顯支出預算對政策實現的支撐性或保障性功能之外，還應當考慮預算安排對政策決策的反向制約功能。人大批準通過預算即意味著賦予預算本身在非經法定程序調整的情況下須得到遵循的約束效力，對于在法定預算生成之后新出臺的政策措施尤其是增支政策須進行評估并做出合理性審查監督。區分支出預算對政策實現是發揮支撐性或保障性功能還是制約性、監督性功能，可以結合預算運行的不同環節確定：在預算編制環節，預算草案尚在醞釀形成階段，這一階段有必要充分反映各方利益相關者的訴求和社會各界意見，通過凝聚一定價值共識的政策決策引導預算制定，可以使預算安排更加契合社會公共需求，因而預算編制環節可以側重彰顯支出預算對政策實現的支撐保障功能；而在預算經人大審批通過成為具有法定約束效力的支出安排之后，應當發揮預算對支出政策的制約性和監督效應，對于可能導致支出增加的政策需求應當依法啟動預算調整或者其他審批程序，在可控的前提下進行資金變動。

“全口徑”與“全過程”分別顯示預算審查監督的寬度和深度。前者針對支出預算的總量與結構、重點支出與重大投資項目、部門預算、財政轉移支付、政府債務、政府預算收入編制六大領域；后者針對預算編制、審批、執行、績效評價、結果應用、問題整改整個運作過程。相對于之前集中于特定領域（如部門預算改革、政府債務管理改革）或某個環節（如預算績效評價）的預算改革而言，這一次的預算審查監督重點拓展改革顯然影響更為深遠，它一方面集結了實踐中廣受關注、涉及重大利益調整的財政資源配置相關領域，從之前零散化、差異化推進的改革狀態轉變為同步納入人大預算審查監督范疇，并以自上而下的中央重大方針政策及預算法律規范為審查監督準據的一體化實施框架中，增強了人大預算審查監督的權威性和實效性；另一方面，強化了從預算編制到決算審計的環環相扣、持續跟蹤的動態化審查監督，為地方展開有針對性的預算審查監督機制創新提供了示范和借鑒。

（二）改革實施路徑

預算審查監督重點拓展改革的實施路徑是“拓展”，這意味著，對“赤字規模和預算收支平衡狀況”的審查監督并沒有被放棄或替代，而是可以理解為：人大預算審查監督對象從單一維度向多重維度的發展變遷。原因在于：第一，“赤字規模”和“收支平衡”是測度財政穩健、可持續性狀況的基本指標，歷來受到各國重視，甚至在一定歷史階段被作為最主要的立法控制目標。然而過于關注財經數據及其賬面平衡“會使平衡原則原有的簡單、中立和確實可能性等特點變得復雜而含糊”。①［美］諾米·凱登：《粉飾的平衡預算和現實的平衡預算》，載［美］羅伊·T.梅耶斯：《公共預算經典——邁向績效的新發展（第一卷）》，茍燕楠譯，上海財經大學出版社2005 年版，第182 頁。在實踐中可能為追求形式平衡，而采取入不敷出時強化收入指標、經濟形勢好轉時隱瞞預算收入等與宏觀經濟調控政策目標有所背離的行動，不符合公共預算應當具有的公共性宗旨。第二，單純強調赤字規模和收支平衡也會帶來忽視資金使用效果的弊端。赤字規模和收支平衡是在做出預算安排時即加以考量的，換言之，預算制定者可以做出一個收支平衡或者保持赤字可控的預算安排，但即便如此，也是體現投入控制而非結果控制，因而，可能出現雖然赤字可控但財政資金使用低效、難以保障公共服務有效供給目標的實現。第三，從赤字規模和收支平衡向支出預算和支出政策拓展，表明人大預算審查監督重心的偏向，但是赤字控制與收支平衡仍然是立法及實踐應當實現的目標。在實現方式或路徑選擇上，預算法上的跨年度預算平衡機制提供了一種新的嘗試。它通過延展平衡周期，修正年度性預算原則，有利于減輕年度內實現收支平衡的制度壓力，同時，跨年度預算平衡并不等同于對周期延展做簡單的技術化處理，而是通過年度內、年度間以及中期財政規劃管理的系統性制度調整與完善，將外部收支變動的影響置于更長的預算平衡周期內進行評估。這表明人大預算審查監督重點盡管有所變化，但赤字規模和收支平衡的控制目標仍然可以依托其他的法律制度安排加以實現。

（三）改革發展走向

伴隨著審查監督重點從赤字規模和收支平衡向支出預算和支出政策拓展，人大預算改革呈現出在合規性控制之外，強化結果導向（花錢的結果如何）、功能導向（是否實現花錢的預期目標）、激勵導向（促使政府把錢花好）的發展趨勢。

首先，人大預算審查監督的重點更加關注財政資金使用結果，而這一改革定位與中國當前正在推進實施的全面預算績效管理改革高度契合。黨的十九大報告做出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的宏觀戰略部署，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》進一步明確，全面實施預算績效管理是“推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求”“深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容”與“優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措”。人大預算審查監督重點拓展的改革立足全面實施預算績效管理改革的宏大背景，但側重凸顯人大預算主體的獨特作用，以彌補預算績效管理改革中外部力量尤其是人大監督滯后的局限。在實踐中，預算績效管理改革主要表現為以財政部門為主導、行政職能部門具體推動實施的行政性驅動的改革路徑，缺乏績效管理的正向激勵與問責約束，削弱了預算績效管理改革的預期效果。人大預算審查監督重點向支出預算和政策的拓展既是調整人大預算權力配置的結果，亦是改變預算績效管理改革過度依賴于行政力量的必然要求。

其次，人大預算審查監督的重點更加關注財政支出對預期目標實現的正向功能。人大預算審查監督不是簡單停留在結果衡量上，更重要的是將財政資金使用結果與預定政策目標進行對比，判斷其契合或者偏離的程度，并做出相應調整。

再次，為確保政策目標實現，人大行使預算審查監督職能“不是為監督而監督，其角色定位是寓支持于監督”，①周振超、李英：《以機制調整促進體制完善：基于地方預算權力結構的視角》，《江蘇行政學院學報》，2019 年第2 期。旨在提出有效、可行的意見建議，促進政府職能作用更好發揮，重構人大—政府預算關系網絡。這一改革方向實際上已經在一些地方省市人大預算改革實踐中有所反映。地方人大在“宣示自己的職責所在、權力歸依”的同時，基于人民根本利益的共同目標而認識處理與政府之間的關系，表現在“人大進行立法、執法和工作監督的過程中，加強（與政府職能部門）聯系，相互配合，相互支持，以更好地履行各自的職責”。②林慕華：《重塑人大的預算權力——基于某省的調研》，《公共行政評論》，2008 年第4 期，第169 頁。通過推進這種以支持或合作為本位的審查監督，有利于整合政府主導的政策決策過程與人大主導的預算分配過程，既使預算分配服務于公共政策目標，亦使政策決策受制于預算成本考量與合理性約束，形成政策決策與預算分配之間、政府與人大之間彼此協調、互為約束的良性互動合作關系。③馬駿：《中國公共預算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2011 年版，第75 頁。在這一意義上，審查監督重點向支出預算和政策的拓展包含了一種激勵導向，正如《指導意見》中所指出，人大預算審查監督重點向支出預算和政策的拓展“有利于加強和改善宏觀調控”“提高支出預算編制質量和預算執行規范化水平”，以此達到促使政府行使職能滿足社會公共需求的目標。

二、人大預算審查監督重點拓展改革的實踐探索

在中央發布《指導意見》之前，圍繞人大預算審查監督領域的改革實踐已經在推進過程中，例如1999 年《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》指出對中央預算的審查，應當按照真實、合法、效益和具有預測性的原則進行；2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展；2015 年《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》、2017 年《關于建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》雖是規范人大預算審查監督程序機制，并未直接觸及審查監督對象拓展的實體性問題，但是就預算審查行動前置及整合審計監督力量、硬化事后問責的方面看，程序機制的改革能夠“嵌入”在支出預算和支出政策審查監督的過程中，為其提供有力保障。

更值得關注的是，由地方省級人大主導的預算審查監督重點拓展相關改革。主要表現在：一是明確做出人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的立法表述，或者做出與此拓展改革相關的實體性規定。

1.明確規定審查監督向支出預算和政策拓展。《河北省預算審查監督條例》規定在大會正式審議階段向支出預算和政策拓展；①參見《河北省預算審查監督條例》第十三條。《四川省預算審查監督條例》規定大會正式審議階段的重點審查內容包括支出政策、預算績效、轉移支付等；②參見《四川省預算審查監督條例》第十四條。《河南省預算審查監督條例》不限于是在大會正式審議階段聚焦支出預算和政策審查，而是原則性規定對支出預算和政策進行全口徑審查和全過程監督，建立“對支出預算的總量與結構、重點支出與重大投資項目、部門預算、財政轉移支付、政府債務等”重點審查監督制度；③參見《河南省預算審查監督條例》第八條。《內蒙古自治區預算審查監督條例》同樣是確立以支出預算和支出政策為重點的審查監督基本原則。④參見《內蒙古自治區預算審查監督條例》第三條。

2.確定預算審查監督注重績效或注重實效的原則。人大預算審查監督重點向支出預算和政策的拓展包含了對財政資金使用效果的關注，意味著從傳統的投入導向式控制轉向結果導向性控制，因而“注重績效”或“注重實效”原則的確立與審查監督重點拓展改革密切相關。筆者統計了2014 年《預算法》修訂后地方省級人大所頒布或修訂的預算審查監督地方性法規共計16 部，而每一部法規均明確規定了預算審查監督應當遵循注重績效或注重實效的原則，其中部分地方性法規還進一步確立了預算績效結果與預算安排和政策調整掛鉤機制，增強了預算績效對預算安排的影響力。⑤參見《內蒙古自治區預算審查監督條例》第十二條。

3.建立財稅政策實施監督制度。誠如前述，人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展意味著必須將政策決策過程與預算分配過程有機整合，實現政策對預算引導、預算對政策審查的雙向制約，這就要求對于影響預算收支變動的重大財稅政策的出臺應當保持實時追蹤與監測，避免政策過程與預算過程的分離以及由此對人大預算審查監督職能帶來的沖擊。地方性預算審查監督立法中建立的財稅政策實施監督制度即旨在解決這一現實問題，對增強人大預算審查監督能力提供了有力支撐。財稅政策實施監督制度包括重大財政政策出臺前的報告制度、出臺后備案制度，一般財政政策出臺后抄送制度等內容。⑥參見《重慶市預算審查監督條例》第八條、《天津市預算審查監督條例》第九條、《河南省預算審查監督條例》第八條、《安徽省預算審查監督條例》第十一條、《浙江省預算審查監督條例》第九條、《內蒙古自治區預算審查監督條例》第十一條等。

二是主要借助程序機制改革，間接推動審查監督重點向支出預算和政策拓展，如預算審查監督的全覆蓋、全過程改革，促進溝通、對話、信息共享的協作機制改革，依托多種方式展開的實施機制改革，以及提供信息、組織及人力等支撐的保障機制改革。

1.預算運行全過程、全覆蓋的審查監督整體框架改革。從提前介入預算編制、開展預算初審，到建立大會審議期間更具實質性的預算修正權制度，細化預算調整監督與決算監督制度，從整體性的部門預算審查監督到聚焦重大投資項目、財政轉移支付、政府債務等社會經濟重點領域審查監督，地方性預算審查監督立法呈現出全過程、全覆蓋的特點，并在諸多環節上進行制度創新。例如《四川省預算審查監督條例》在預算編制中實行民生實事項目的票決制度；①參見《四川省預算審查監督條例》第十二條。《北京市預算審查監督條例》專章規定預算初步審查，對初審中應當注意重點審查的項目及其相應標準做出明確規定，將宏觀性的政策導向轉化為有助于落實人大預算審查監督重點拓展的可操作性依據；②參見《北京市預算審查監督條例》第十八條。此外，多地的預算審查監督立法均對啟動預算修正的條件、程序、限制原則、實施后果等方面做出規定，彌補了《預算法》在預算修正權制度供給方面的不足；還有一點較為突出的表現是，地方性預算審查監督立法對決算環節中引入審計監督及其結果運用做出明確規定，這是近年來人大對預算執行后端環節強化審查監督的重要例證，克服了長期以來注重事前（預算編制）、事中（預算執行）審查監督而忽視事后（決算和審計）審查監督的弊端。③學者曾經在2012 年做出的實證研究表明，依據人大及其常委會在預算過程中對信息的收集處理，對各類預算決算信息了解的深入程度和細化程度，與政府及其相關部門開展各種形式對話的頻率和深度以及最終采取強制性行動的頻率和程度等標準，發現人大在提前介入階段、初步審查階段和預算執行階段，地方人大預算審查監督更加接近實質性監督，而在大會審批階段和事后的決算審計階段仍偏于程序性監督。參見林慕華、馬駿：《中國地方人民代表大會預算監督研究》，《中國社會科學》，2012 年第6 期，第76-78 頁。而從2014《預算法》修訂及圍繞人大預算審查監督的多項改革啟動以來，大會審批階段的修正權制度以及決算階段引入審計監督制度等改革反映出在這兩個薄弱環節已經出現向實質性監督轉變的趨勢。

2.雙向溝通協作的審查監督主體關系改革。地方性預算審查監督立法注重主體間的雙向溝通協作，在促進與國庫支付系統的聯網、建設預算審查監督網絡平臺、保障人大代表的“實時在線”監督方面具有示范性，實現了單位全覆蓋、資金全覆蓋、過程全跟蹤和監督全方位，④林慕華：《論地方人大的預算監督能力及其構建》，《探索》，2016 年第3 期，第72 頁。一定程度上重塑了人大、政府及其各自內設機構之間的預算關系網絡。例如《上海市預算審查監督條例》規定加強財政信息一體化平臺建設，完善財政、稅務等部門與本級人大財經委、人大常委會預算工委信息共享機制；⑤參見《上海市預算審查監督條例》第三十條。《河北省預算審查監督條例》建立了預算執行定期報告制度、預算聯網監督制度、預算信息定期報送制度，⑥參見《河北省預算審查監督條例》第十九條、第二十條。為實現預算主體間的溝通協作提供了制度保障；《重慶市預算審查監督條例》強化了預算聯網與信息報備的作用。⑦參見《重慶市預算審查監督條例》第二十四條、第二十五條。

3.多元方式并行的審查監督實施機制改革。多個地方性預算審查監督立法均對實踐中可能運用的多種審查監督方式做出明確規定，盡管其內容或表述不盡相同，如“專項工作報告、執法檢查、視察、專題調研、專題審議、詢問、質詢、特定問題調查、規范性文件備案審查和預算聯網監督等方式”，①參見《河南省預算審查監督條例》第七條。或者“聽取報告、專題調查、組織代表視察、委托專項審計等方式”等，②參見《重慶市預算審查監督條例》第二十四條。但可以明確的是，人大預算審查監督的實施方式是多元化的，根據審查監督的具體對象和要求進行相機選擇或者綜合運用。同時立法并不局限于設置可供選擇的實施方式，還對主體之間的互動反饋做出明確規定。如浙江省溫嶺市人大制定的《溫嶺市市級預算審查監督辦法》《溫嶺市人民代表大會票決部門預算工作規程》《溫嶺市人民代表大會預算修正案議案處理辦法》等。③參見張學明、吳大器等：《溫嶺探索——地方人大預算審查監督之路》，上海財經大學出版社2016 年版，第67-69 頁。《閔行區人民代表大會常務委員會預算初審聽證規則》確定由人大常委會組成人員、媒體、公眾、人大代表、專家以及預算項目提出部門及分管領導共同參與的互動和辯論程序，聽證結果通常是常委會預算初審的重要依據。

4.整合組織機構的審查監督保障機制改革。為保障人大預算審查監督的專業性，地方立法在人大內設機構的專職化、專業化改革方面也進行了有益探索，如《河北省預算審查監督條例》規定縣級以上人民代表大會召開期間，未成立財政經濟專門委員會的，可以成立臨時的大會預算審查委員會，由預算審查委員會向大會主席團提出關于本級總預算草案和總預算執行情況的審查結果報告，以便為地方基層人大行使預算審查監督職能提供組織保障和專業性支撐。④參見《河北省預算審查監督條例》第十四條。《四川省預算審查監督條例》亦規定可以臨時設立承擔預算審查工作的委員會，負責向大會主席團提出關于總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告或者報告預算審查相關事項。⑤參見《四川省預算審查監督條例》第二十條。

三、人大預算審查監督拓展改革面臨的挑戰與回應

（一）克服政策供給的路徑依賴與預算過程的不確定性

從中央到地方涉及人大預算審查監督的相關立法已經開始重視政策過程與預算過程的整合問題，如地方性預算審查監督條例中確定財稅政策實施監督制度，《預算法》中也包含預算執行中一般不制定新的增加支出的政策措施的規定。⑥參見《預算法》第六十八條。然而，這些制度規范針對的是橫向層面政府政策決策與人大預算分配過程之間的關系，對于因上級政府制定政策要求下級政府執行從而造成縱向層面的政策過程與預算過程的分離問題卻缺乏必要規制。在實踐中，政策供給的通常路徑是上級政府制定，下級政府貫徹落實，但同時“上級政府一般不提供政策實施的資金或者只提供一部分資金”，⑦馬駿：《中國公共預算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2011 年版，第76 頁。因而，在下級政府預算的編制、審批、執行的過程中，可能隨時遭遇來自上級政策的資金安排需求。上級政府自上而下的、具有剛性約束的政策供給路徑對下級政府本身預算過程的獨立性、確定性造成影響。為緩釋這種不利影響，下級政府及其財政部門在財政預算資金中不得不預留一筆資金作為機動費，以應對植根于非合理的政府間財政關系而產生的不確定性，這種人為割裂的做法使得預算控制變得碎片化、形式化，削弱了預算本應具有的約束力。由此可見，人大預算審查監督重點向支出預算和政策的拓展，不僅需要解決橫向層面的人大與政府間的政策與預算雙向制約問題，而且需要應對來自縱向層面的政府間財政關系對人大預算審查監督職能行使產生的影響。

政府間財政關系的重構無疑是一個復雜課題，它涉及政府間事權劃分及與之相適應的財權配置、財政轉移支付、地方自有財力來源機制完善等諸多方面。人大預算審查監督重點拓展改革從形式上看只是單方面擴大人大預算權力作用的范圍，但在人大預算權力向縱深推進的過程中會遭遇政府既有的政策供給路徑與公共行為方式的沖擊，而這種政策供給路徑與公共行為方式的形成有其深刻的財政根源，政府間財政關系的失范、地方必要財政自主權的缺失造成下級財政收支行動對上級政府存在較強的依附性、服從性，由此實質上加大了人大預算審查監督擴張的阻力。因而，通過厘清政府間財政關系，合理確定各級政府的事權范圍，劃分地方財政自主權的適度邊界，對政府間可能影響財政自主權的政策供給路徑及方式做出調整，將有助于克服人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的障礙。當前，政府間財政關系重構已經成為我國財稅體制、財稅法治改革的重要內容，在建立現代財政制度、推進國家治理體系和國家治理能力現代化的目標要求下，建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規范化法律化被視為政府間財政關系重構的突破口。國務院制定《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，確認對中央與地方以及地方省級以下各級政府之間的財政事權和支出責任劃分應當以法律法規、地方性法規、政府規章的形式進行，在此基礎上，遵循“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任，避免上級出政策、下級買單的問題，對化解人大預算審查監督重點拓展改革面臨的障礙提供了有利條件。

（二）矯正信息維度、溝通維度與強制維度審查監督的失衡

人大預算審查監督可以從信息維度、溝通維度與強制維度進行考察。①林慕華、馬駿：《中國地方人大代表大會預算監督研究》，《中國社會科學》2012 年第6 期，第82 頁。信息維度，反映的是人大能夠獲得的預算信息的全面性、準確性、及時性；溝通維度，反映的是人大預算審查監督能否在溝通對話、彼此信任的基礎上展開，使各方信息得以適時共享與反饋；強制維度，反映的是人大預算審查監督能否改變政府預算草案內容及改變范圍大小，能否對相關主體實施問責。信息維度與溝通維度的人大預算審查監督在立法及實踐中得到較充分的體現，如預算草案編制的細化、預算文本報送機制的完善、預算編制審批執行過程中溝通反饋機制的充實等顯示出信息維度與溝通維度的人大預算審查監督的進步。

在強制維度上，16 部地方性預算審查監督立法做出了一定補充規定，主要表現在：一是強化審計監督，包括針對預算安排的重點支出、重大投資項目以及政府性債務等建立專項審計制度；建立審計結果應用制度，將審計結果作為監督預算執行、審查和批準本級預算調整方案、審查和批準本級決算草案的重要依據，②參見《四川省預算審查監督條例》第四十六、四十七、五十二條。強化合規性、績效性審計及其結果應用；③參見《北京市人大預算審查監督條例》第六條。建立預算整改與問責制度，對審計查出問題按法定程序進行整改，同時政府對審計查出問題依法開展行政監察，對負有直接責任的主管人員實施行政問責。二是改變政府預算安排，包括通過聽證程序有效推行，對部分項目資金進行了削減甚至取消該支出項目；或者規定在大會審議階段賦予人大預算修正權，提供預算修正的規范化途徑。①閔行區早在2008 年正式通過了《人民代表大會關于預算草案修正案的試行辦法》，細化了人大代表在人代會期間對政府預算草案行使修正權的原則和程序。《河北省預算審查監督條例》規定縣級以上人民代表大會召開期間，代表可以收支平衡原則提出修正本級預算草案的議案。強制維度的人大預算審查監督依托地方性立法的補足得到一定程度的實現，尤其是聽取決算審計工作報告并依托審計監督進行問題整改及問責約束已經成為地方人大在決算環節實施審查監督的重要組成部分，也為人大開展實質性的審查監督行動提供專業性、規范性保障。強制維度的預算審查監督對政府預算權力帶來諸多更具實質性的影響，如修改、否決、問責等，因而相對于信息維度和溝通維度的預算審查監督實施起來更有難度，但只要合理設計也蘊含發展改革契機。一個明顯例證是近年來在實踐中大力推行的績效審計，將人大預算審查監督與審計監督、績效控制結合起來，借助審計監督的力量，開展針對財政收支活動的專項審計，細化在人大預算審查監督中吸納審計監督的具體程序和審計結果應用機制，將審計查出問題的整改問責作為人大預算審查監督的重要內容，凸顯出強制維度的人大預算審查監督的發展空間。

當下為適應人大預算審查監督向支出預算和政策拓展的職能行使要求，有必要進一步完善績效審計機制，以保障人大在對支出預算和政策進行審查監督的過程中更加關注財政資金使用效果，并實現績效審計基礎上的績效問責。既彰顯強制維度的預算審查監督的作用，又契合關注績效的重點拓展改革目標。我國目前已經建立較為完備的以真實性、合法性、合規性為目標的審計監督立法體系，然而在績效審計的制度供給上還存在不足，除了《審計法》《審計法實施條例》、地方審計條例等立法對績效審計基本原則、實施方式、報告做出、結果運用方面做出規定之外，就人大預算審查監督中如何利用績效審計乃至實施績效問責缺乏依據。②在前文提及的16 部省級人大預算審查監督條例中包含績效審計內容的立法僅有兩部。人大預算審查監督拓展改革有必要借鑒吸收審計立法中的相關規定，將績效審計及其結果應用明確納入人大預算審查監督實施體系。一些地方性審計立法不僅將預算績效明確列入審計監督的對象范圍，而且對績效審計結果的運用做出具體規定，如《上海市審計條例》規定“社會關注度高、使用財政資金數量大、涉及重大公共利益的，應當專門開展績效審計”“市和區、縣人民政府應當將審計結果作為政府部門績效管理、考核和行政問責的參考依據”“績效審計結果應當作為有關部門決策、績效考核的參考依據”。有些地方性立法雖未對績效審計結果的運用做出具體規定，但大都確立了審計結果普遍性運用的一般原則，即“審計機關的審計結果能夠滿足其他監督檢查部門履行職責需要的，其他監督檢查部門應當加以利用”。

（三）強化適應拓展改革所需的信息支撐

“充分聽取意見建議”“及時聽取重大財稅政策報告”“預算聯網監督”等改革措施對于克服人大預算審查監督的信息劣勢具有重要意義，但對于支出預算和政策審查監督的信息支撐還比較薄弱。人大預算審查監督向支出預算和政策的拓展需要更多項目資金使用績效方面的具體信息，而支撐預算績效管理和監督的相關信息供給目前還比較有限。要改變這一不利格局，固然離不開信息共享程序機制的構建，但更為關鍵的是調整妨礙預算信息尤其是財政資金使用效果信息流動的權力配置機制。“與那些對預算分配擁有名義上的權力的人相比，支出者可能對什么會起作用、什么不起作用、資金是如何實際使用的，項目受益人的利益和力量及其他因素了解得更多”，這說明在公權力主體內部做出預算分配決策的主體往往處于信息劣勢地位，因而，對“支出者”，即具體支配利用預算資金的部門產出效果究竟如何實際上缺乏準確全面的信息判斷基礎。因此，形成對人大預算審查監督拓展改革支撐的重要條件是建立公權力主體內部的預算信息解釋說明與溝通反饋機制，明確規定具體支配利用預算資金的支出者向核心預算機構、核心預算機構向行政機關、行政機關向立法機關層層遞進的信息呈報、接受問詢、提供解釋、督促矯正的法定義務。

除了確保預算績效信息在公權力主體內部的充分流動之外，還應當關注在公權力主體外部，社會成員對預算績效信息的知悉。相比于公權力主體內部的信息傳遞，預算信息向社會披露面臨更多的制約因素。值得肯定的是，法定的由預算信息公開義務主體向社會披露的制度通道已經在實踐中發揮作用，主動公開、及時公開成為各級預算主體的共識，并且實踐中還在積極推行以高于法定最低公開限度標準對部門和項目預算績效信息、社會關注度高的“三公”經費信息、除一般公共預算之外的其他三本預算信息等進行披露的改革嘗試。相對薄弱的是依申請公開，這種信息披露方式更契合解釋說明與溝通反饋的問責本質，但目前還面臨預算法依據不足、預算法之外的其他立法或司法解釋對依申請公開形成障礙的制度瓶頸，有必要在預算法以及人大預算審查監督相關立法上對依申請預算公開的資格條件、公開范圍、申請反饋程序及方式、申請反饋解釋說明義務等內容做出明確規定。

（四）克服主體自身的專業理性與改革動能的不足

人大的角色定位在長期實踐中一直作為政治民主協商踐行者的身份存在，注重搭建各方利益相關者的對話平臺與溝通機制，引導社會成員的價值判斷和公共選擇。之前在一些地方實施的參與式預算改革、預算透明度改革便是致力于將人大監督與社會參與有機結合起來，突出民主化、透明化的改革特征。而人大預算審查監督向支出預算和政策拓展改革則反映的是與民主參與不同的另一種發展趨向——預算審查監督的專業理性，盡可能讓客觀的評價指標、量化數據說話，這在一定程度上抬高了公眾參與的門檻，也對人大預算審查監督的運作理念、實施方式、程序安排等提出挑戰。人大不僅要承擔其法律賦予的各項公共職能，而且要面對預算審查監督領域重點拓展改革所帶來的新問題，其自身的專業理性與改革動能存在一定不足。

從現有的地方性人大預算審查監督條例來看，立法者注意到審查監督重點拓展改革對人大內部組織體系、人力配備產生的壓力，已有所回應。立法允許靈活性地設置專門機構、開辟多元化的專家意見吸納通道，滿足專業性審查的需要；在程序上也更加細化對提前準備送審文本、實施多環節的預算聽證等方面的要求，增強預算審查監督的實效性。除了在組織、人員、程序等方面推進改革之外，還應當強化適應人大預算審查監督重點拓展要求的預算權力配置結構的完善。這恰恰是目前改革過程中有所忽視但非常關鍵的內容。以人大預算審查監督重點拓展改革所必需的績效監督為例，這不僅僅意味著在人大預算審查監督對象中加入績效內容，而且要求從根本上改變績效監督的預算權力配置格局。預算績效長期屬于政府內部管理的對象，因而，績效管理權力配置長期偏向行政主體，立法機關的預算權力則主要關注政府預算行為的規范性。這種狀況在立法增設預算績效管理制度后有所轉變，但也主要體現在立法機關進行預算審批的過程中作為審查對象看待，對于立法機關從預算審批、執行到調整的全過程績效監督，以及代表績效預算核心特征的績效與預算的整合機制方面，并未有明顯觸動。基于此，應當對立法機關參與預算績效審查監督的權力做出更加系統全面的配置。與此相適應，建立預算草案及其績效目標的一并審查機制，預算執行的績效報告審核反饋機制，績效問責追究程序機制等。