粵港澳大灣區政府間合作困難的原因探析※

●黃亞蘭

粵港澳大灣區是指由小珠三角9市和中國香港、中國澳門兩個特別行政區形成的城市群區域。2015年3月28日，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》的發布正式將打造粵港澳大灣區列入國家“一帶一路”規劃的重點之一。[1]2019年2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，將粵港澳大灣區建設上升為國家戰略。粵港澳大灣區與世界幾大著名灣區相比，有自己的特殊性，“一個國家、兩種制度、三個單獨關稅區、三種貨幣制度和三個法律體系”的特點使粵港澳大灣區之間的合作面臨許多現實的困難。雖開展合作已有多年，在商貿、醫療、教育、社保、旅游等領域不斷拓展和深化，但是政府間合作還存在許多難題。我們要推動粵港澳大灣區建設，破解這些難題，就需要對這些難題進行分析。

一、粵港澳大灣區府際間存在利益沖突

公共選擇學派認為，“經濟人”的假設適用于政治市場上的非市場行為分析。區域內的各地方政府，作為地方利益的代表，要追求地方利益最大化，往往囿于局部利益對區域公共事務采取“不作為”態度，或是寄希望于“搭便車”，即不想付出治理成本，卻坐享治理績效，[2]導致發生利益沖突，其結果必然是治理失靈。粵港澳大灣區涉及3個獨立稅區與11個地方政府多個職能部門等多方利益主體，參與粵港澳大灣區合作的地方政府間難免存在利益沖突。如果不能很好平衡利益，合作很難維持。

（一）區域政府追求自身利益最大化

粵港澳三地涉及九市兩區，每個城市都是獨立的行政主體，都有獨立的地方利益，關注的重點仍是自身的“一畝三分地”。如果某項合作行動對增進大灣區共同利益有利，但不利于地方個體利益，地方政府便會以自身利益為重，合作意愿很小，有可能會采取機會主義行為?；浉郯娜啬壳叭灾塾诶骝寗拥亩唐谛浴⑹马椥缘膮f作，并沒有樹立“共建、共治、共享”的區域合作理念，沒有意識到通過政府間合作可以優勢互補，最終達到2+9＞11共贏的效果。行業地方保護很嚴重，例如，中國香港傳統優勢服務業的醫療服務和法律服務，為了保持行業權威和地位，與內地合作一直持謹慎態度。而內地的在線支付及其衍生產品發展迅速，中國香港出于金融安全考慮，對在線支付管制較為嚴格。由此可見，區域各政府處于各種利益的考量，而沒有進行全方位的合作?；浉郯拇鬄硡^各市對于許多區域公共問題，沒有進行統籌、整體思考和頂層設計。如海水、船舶污染等區域性污染問題涉及粵港澳大灣區中的多個城市，但從來沒有被作為一個灣區共同問題去處理。[3]此外，地方政府有“搭便車”心理，不愿意付出治理或服務成本卻坐享收益。這都不利于粵港澳大灣區合作的有效開展。

（二）城市間無序競爭產生利益沖突

粵港澳大灣區雖然通過框架協議有了城市的總體定位，但是多中心城市下的各城市精準定位尚未明確，區域內仍然處于無序集群階段?；浉郯拇鬄硡^有廣州、深圳、中國香港和中國澳門四個核心城市，“灣區龍頭之爭”長期存在。城市間存在嚴重的同質化競爭問題，深圳、惠州、東莞、中山及珠海等由于同屬于一個區域經濟圈內，地理位置相近，自然要素稟賦及各地區的經濟水平接近，使得市場上供需力量對比相似，也會有相似的產業結構。[4]因此，大灣區地方之間圍繞產業結構淘汰與升級的矛盾沖突時常發生。如港澳與珠三角產業的發展已進入垂直和水平分工的合作與競爭并存階段，每個城市的產業發展重點都集中在科技、金融、醫療、教育以及保險等，區域間的城市規劃同質性明顯，產業、人才以及資金在“九市二區”間被多重爭奪，城市彼此間矛盾加劇不利于互動發展。[5]此外，灣區內鄰近有發展差距的城市之間也會面臨較強的競爭，較低等級的城市想通過競爭提升一個等級，或是從等級高的地區城市那里爭奪資源，而較高級別的地方政府為了維持目前現狀而繼續以優勢的城市等級在全球范圍內配置資源，彼此間會展開激烈的競爭。[6]

（三）區域政府合作利益均衡難

在粵港澳大灣區合作中，政府間開展商貿合作、環境治理、基礎設施的建設等領域合作存在利益難以均衡的問題?；浉郯拇鬄硡^共同利益是各個地方政府成員共同合作努力的結果，但是由于合作涉及多個城市的多層面，各個地方政府在合作中支付的成本難以計算清楚，合作產生的具體區域利益又無法計算，因此很難公平合理地分配合作收益。如果存在有些地方“付出多，收益少”的情況，那么這些地方政府會喪失繼續參與合作的積極性，最終導致合作失敗。從粵港澳整體發展而言，不僅是經濟層面的放開和發展，重點也促進區域內的基礎設施、產業布局、城鄉規劃、公共服務以及環境保護的對接，建設完整的公共服務體系、構建開放的市場體系以及布局區域產業分工，促進和整合區域協同發展并構建城市群發展新格局。而在此建設中，每個城市的發展水平是不同的，所付出的成本和獲得的收益也相同，而粵港澳大灣區整體的經濟收益很難在各個城市之間合理分配。

“一國兩制”對港澳穩定與發展起到了極大的保護作用，但也造成了三地城市主體地位的不對等和區域利益的競爭?；浉郯拇鬄硡^政府合作還存在局部利益與整體利益、短期利益與長期利益之間的矛盾等問題。這種復雜的利益競爭關系使政府合作往往以自身效用的最大化作為行為取向，置區域整體利益于不顧。[7]

二、粵港澳大灣區三地立法協調困難

“一個國家、兩種制度、三個關稅區、三個法律體系”是粵港澳大灣區的特點，三地立法協調困難是阻礙粵港澳大灣區三地合作的重要問題。

（一）區域合作法律法規不完善

目前，中國的跨區域合作缺乏法律依據與保障，法律對涉及地方政府之間合作的規定與條例非常少，這也是限制粵港澳大灣區府際合作的重要因素之一?，F有法律框架對區域合作明確規定很少，對于區域經濟、社會、環境等的沖突更多采用非法律的行政手段。[8]中國缺少協調府際關系合作國家層面專門的法律，雖然國家重視粵港澳大灣區建設，將其提升到了國家戰略層面，但是對于如何協調粵港澳大灣區區域整體發展還沒有專門的法律依據。對于在跨區域合作方面的法律法規的制定還是一片空白，尤其是懲罰性的條款，這對于防范合作中的機會主義行為，減少交易成本，使地方政府間合作有權威法律保障和依據，促進城市個體理性與集體理性相容十分重要。沒有完善的法律保護，粵港澳大灣區協商達成的區域性事務安排的權威性和約束性得不到法律體系的保護，執行力就會大打折扣。

（二）粵港澳三地立法難以協調

法律制度的不協調，是阻礙粵港澳大灣區長期合作的重要因素之一。由于粵港澳分屬不同法域，存在地方立法不統一、不協調，甚至相沖突的問題，大到法治理念、法律文化、法律法規、訴訟程序，小到日常的個人出行、就業等[9]方面都存在差異。雖然港澳回歸以來三地在人才交流、跨境法律服務、司法協助等方面取得了許多成就，但大灣區三地法律法規本身存在差異，[10]缺少區域層面的政府聯合立法，協調起來存在很大困難，需要得到國家的授權才能執行。中國香港和中國澳門不同于內地的法律制度和法律傳統，許多事項的法律規定不同于內地，容易造成地方政府在執法上的困難和沖突。如根據大陸現有稅法，稅收征管服務對接方面，在內地停留183天以上，須按照內地標準征收個人所得稅，這造成了對港澳科研人員雙重征稅的問題。[11]內地對港澳投資者的市場準入限制及因CEPA“大門開、小門不開”而對港澳企業或居民造成的非制度壁壘，難以達到《粵港澳大灣區規劃綱要》提出的“全面對接國際高標準市場規則體系”的新目標、新要求。[12]目前而言，內地處于較低標準或內地尚未對接國際的法律規則或制度準則，包括監管標準、行業標準、執業標準等。[13]沒有統一權威的立法機制來協調粵港澳三地多領域的法律沖突問題，區域內合作面臨標準不統一、法律規則相沖突等現象將一直存在，這不利于粵港澳大灣區真正的走向合作，實現一體化建設的目標。

三、粵港澳大灣區府際合作機制不完善

“一般而言，政府之間合作機制能否有效運轉，取決于能否建構良好的制度環境、合理的組織安排以及完善的合作機制?！盵14]粵港澳大灣區“9+2”城市構成，在“一國兩制”框架下，港澳與內地在經濟制度、法律體系和行政體制上存在差異?；浉郯拇鬄硡^區域范圍雖相近，但城市間缺乏健全有效的合作機制，存在資源整合難度大、規則差異大、合作實施程序多、效率低等問題。而三地權力、地位不對等，使粵港澳大灣區溝通協調成本高、難度大，缺乏統領全局的合作協調機制。[15]當前粵港澳政府間合作既沒有完善的法律制度環境基礎，也沒有配套的組織結構保障，相關協議還存在嚴重缺陷，合作利益難以平衡。

（一）政府合作的組織機制不完善

粵港澳大灣區的有效合作不僅要有法律制度的支持，更要有合作實施的相關組織機制進行協調。從粵港澳大灣區合作的實踐來看，合作難以取得成效主要是由于組織機制不完善，主要體現在兩方面：一是缺乏權威的協調機構。盡管粵港澳大灣區多年來在多方領域開展合作，簽訂了許多規劃，構建了以聯席會議為核心的合作機制，在聯席會議框架下，通過建立粵港、粵澳合作小組及其下設的專責（項）小組等組織機構協調粵澳與粵港之間的合作，但是，這些管理機構的權威性受到了質疑，同時沒有制度化、常態化的監督機構和反饋機構，使政府合作政策協調工作難以取得有效進展。沒有權威性的組織機構，沒有中央政府從頂層設計對粵港澳大灣區跨域合作進行推動，沒有法律賦予的權威，大灣區合作很難達成一致，無法統一指揮，做到全局的規劃和管理。二是組織執行力不夠。粵港澳大灣區粵港、粵澳聯席會議雖然建立多年，在許多合作領域也簽訂了大量的合作協議，但存在紙上談兵的現象，一些在合作之初就已經形成共識的問題至今仍未得到有效解決，仍停留在口頭契約、君子協定的層面。粵港澳三地很多共識都是基于領導人的承諾達成的，缺乏穩定性。一旦領導人更迭，一些合作就難以落到實處。更重要的是，由于目前中國實行行政契約制度，還沒有法律化，存在責任條款缺失和效力不明確等問題，使協議缺乏足夠的約束力。許多常設機構辦公室的日常工作也只不過是信息收集和聯絡等。由于缺乏監督和約束機制，當區域合作遇到實質性的利益沖突時，合作成員仍會按照自己利益最大化的內在邏輯展開行動，使合作僅僅停留在理念上，協調效率低下。

（二）府際合作協議不完善

完善的政府間合作協議很大程度上可以消除合作的道德風險，推動政府合作以及有效解決爭端。但是，在粵港澳大灣區已簽署的合作協議中，內容不完整，很多領域，如重大基礎設施、空間布局、生態環境保護、眾多機場和港口、大型交通等需要統一規劃協調。協議的實質性條款仍相當不足，導致協議可操作性較弱。[16]從粵港澳合作的具體進程來看，合作指導仍局限于粵澳、粵港雙方，三方協調的力度小，更沒有實現粵港澳三地整體對接。目前簽訂有WTO協議、CEPA協議、民商事司法合作方面的協議，有會議紀要、框架、倡議書等形式的文件，很多是部門的內部行為，有的甚至是相對完整的工作記錄，其內容不具普遍約束力。地方政府間簽訂的協議也缺乏權威性。根據《立法法》的規定，地方政府間締結的合作協定不是其規定的法律淵源，因此，即使《中華人民共和國憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予了地方政府享有政府間合作協定的締約權，其締約的合作協定在法律層面地位依然不明確，致使在實踐中合作協議締結主體對協議消極的不履行，也不會受到法律的制裁，使得合作流于形式，沒有發揮應有的效果。此外，粵港澳大灣區對協議內容的執行上也存在問題，目前很多協調存在議而不決、決而不行的問題，已簽訂的協議也經常淪為“一紙空文”。

（三）政府間利益協調機制尚未建立

在粵港澳大灣區合作中，發達的中心城市廣州、中國香港、中國澳門等往往憑借先發優勢及要素稟賦可以獲得比其他欠發達地區更多的收益，如果區域合作產生的利益不能在粵港澳大灣區整個區域進行合理的分配，那么欠發達地區就會失去合作的意愿，從而導致合作失敗。并且每次合作各個城市支付的成本和收益也很難計算，如果沒有完善的利益分配機制和規范的法律法規，就很難實現各自合理的利益訴求，這樣合作有可能動搖，甚至可能陷入各自為政、惡性競爭的亂局?？梢詫W習雙子城的稅基分享計劃，將自治當局的商業和工業房地產估價的增值部分作為地方自治體的需要和人口公式按年度分配給自治體，地方對共同基金的貢獻與其在分配中的獲得額無關，帶有明顯的再分配性質，[17]讓所有合作成員分享合作收益?；浉郯拇鬄硡^需要構建科學合理的利益協調發展機制，這樣可以很好的平衡各個城市的利益和沖突，促進大灣區合作的有序發展。