城鎮化投融資體系改革的經驗借鑒

周林潔

摘? ?要：本文在梳理我國城鎮化投融資體系改革相關政策的基礎上，分別討論了國內外城鎮化投融資體系建設的經驗。本文指出，推進城鎮化健康持續發展和相應的投融資體系建設，有基本的理念和經濟規律可循。但在具體的推動過程中，各地也應根據不同地理環境和經濟發展水平，結合自身稟賦選擇適合的改革方案。

關鍵詞：城鎮化;投融資體系;國內外經驗;案例

中圖分類號：F830.9? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2019）01-0080-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.01.010

一、城鎮化投融資體系改革的政策分析

黨的十八大以來，我國的城鎮化建設成果顯著，相關的制度建設也有了長足發展。2013年12月召開的中央城鎮化工作會議，將“建立多元可持續的資金保障機制”列為推進城鎮化的六項主要任務之一，并對具體實施提出了指導性意見①，要求對地方稅體系、政府性債務管理制度、政策性金融機構、市場準入和城市基礎設施服務價格等相關制度和事項進一步改革和完善，對財政轉移支付同農業轉移人口市民化、消費者利益和投資者有長期穩定收益等關系進行了明確，對非公有制企業進入特許經營領域、社會資本參與城市公用設施投資運營等問題作出肯定回答。

2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》進一步提出“創新城鎮化資金保障機制”，明確要求加快財稅體制和投融資機制改革，并將多元化、可持續作為城鎮化資金保障機制的總體要求。該規劃進一步強調地方稅體系，提出了培育房產稅、環境保護稅等地方主體稅種。同時，針對財政轉移支付制度，要求按照事權與支出責任相適應的原則對城鎮基本公共服務支出進行分擔。規劃還對城市建設投融資機制進行了具體說明，提出了債權與股權融資并舉、提高直接融資占比的新思路。

與此同時，國務院也相繼出臺了城市基礎設施建設和地方政府性債務管理的具體規定。2013年9月發布的《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》，對城市基礎設施投融資體系中政府與市場的分工作出說明。非經營性基礎設施項目由政府負責，有合理回報或一定投資回收能力的可經營性城市基礎設施項目由包括民間資本在內的社會資金參與，各類投資主體同等對待。將社會資本的參與方式明確為特許經營、投資補助、政府購買服務等，并要求項目實行市場化管理體制和運行機制，投資、建設、運營和監管分開，權責明確;管理模式由事業單位向企業化轉變，獨立核算、自主經營，完善價格機制。

2014年10月發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，就如何建立規范的地方政府舉債融資體制給出了具體方案，特別強調政府與社會資本合作模式（PPP）的推廣使用。對社會資本的參與方式（特許經營，包括投資和運營）、參與對象（有一定收益的公益性事業）、收益約定（合理定價、財政補貼，使投資者有長期穩定收益）、出資原則（市場化，獨自或與政府共同成立特別目的公司）、舉債方式（銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等）等進行了細致說明。

相關的會議精神和相應政策法規的出臺，為進一步推動城鎮化持續發展奠定了堅實基礎。

二、城鎮化投融資體系改革的國外經驗與案例

（一）城鎮化投融資體系改革的國外經驗

世界主要的市場經濟國家或地區都經歷了較長時間的城鎮化方達到目前的發展水平。在此過程中，投融資體系是否高效是能否提供穩定資金保障的關鍵。這些經濟體的成功實踐，積累了相當豐富的經驗，可以為我們提供有益的借鑒。

日本、韓國是城鎮化發展較快的東亞國家，通過對日韓兩國投融資體系的研究和與美國的比較，孫健夫（1998）、徐飛（2010）發現，發達國家的主要經驗是其投融資資金用于基礎產業和基礎設施建設，穩定、低成本的資金來源是投融資體系發揮作用的前提條件，嚴格的管理體制是投融資體系發揮作用的制度保證。我國應該更加重視采用市場化手段籌措資金，加強信息披露，資金重點投放于中小企業和技術引進創新。杜君楠（2008）認為，資金運用的政策性、經營上的銀行性也是國外投融資體系發展的重要經驗。

對于國外投融資體系改革的成功經驗，鄭顯理（2005）認為包括投資主體多元化、投融資渠道多樣化、按照市場機制的要求建立財政投資項目運營模式、采取綜合對策降低投資成本、項目融資主要用于自然資源開發和基礎設施建設。張靜（2007）認為包括政府重視程度高、財政投入力度大、相關制度建設完備、法律保障性強、政府與市場相結合、采用綜合協調手段、強調政策性模式的引導作用和合作性模式的主體地位。王秀云（2007）對國外城市基礎設施融資體制改革的歷程進行了總結，認為主要包括國有化階段、私有化改革階段、市場化改革階段，其中合同出租、公私合作、用者付費制是市場化改革階段的具體實踐形式。

綜上所述，發達國家的城鎮化投融資體系建設主要有多元化、市場化和綜合統籌三個經驗。多元化是就投資主體和投融資渠道而言。不論經濟體的類型是偏向政府主導還是偏向自由放任，都不是由政府獨自參與，而是充分降低準入門檻，為包括民間資本在內的各種社會資本提供參與機會。資金也不只是來源于政府財政，而是涵蓋了本國社會資金、外國直接投資，甚至還有向外國政府和金融機構的借款。市場化是就項目運營而言。現代經濟理論表明，市場化運營是保證項目投資、建設和經營管理高效率運作的良好條件，政府直接主導往往與低效率相關聯。這也被發達國家的實踐所證明。綜合統籌是就整體的投融資成本而言。投融資成本不只與利率相關，稅收和福利政策也是重要的影響因素。綜合統籌才能降低總體成本。

（二）城鎮化投融資體系改革的國外案例

西方發達國家城鎮化過程中的投融資體系案例眾多。美國具有典型意義。

就融資方式而言，美國城鎮化投融資資金一般通過稅費、債券等方式籌集。其中以債券為主，運用政府財政或建設項目的現金流保障債券發行。對于債券發行面臨的信用問題，一般通過金融機構或保險公司擔保，提高債券的信用等級。具體而言，對于交通、電力、醫療、教育等公用事業投資，聯邦政府給予地方政府一定比例的財政撥款;而對于公共基礎設施投資，除州和地方政府稅收外，主要通過發行債券籌集。環保和軍事基礎設施建設由聯邦政府主導。

就資金來源而言，民間資本為主，渠道多元，政府財政為輔。在美國的社會總投資中，私人投資占比超過80%，而政府財政投資占比不到20%。鑒于美國的政治經濟體制，國有企業在美國非常少，聯邦、州和地方政府的國有企業占比不到國民收入的2%。雖然財政支出在美國的投融資體系中占比較小，但作用巨大。核電站、高速公路等基礎設施和公用事業建設的快速推動，得益于美國財政通過直接投資或給予補貼提供的資金。

就政策目標而言，除了基礎設施和公用事業建設以外，美國在城鎮化過程中非常注意地區經濟的均衡發展和產業結構的優化。相關措施包括稅收優惠、政府采購、為符合條件的落后地區投資提供補助和直接投資。此外，鑒于研究開發類投資資金需求量大、風險較高的特性，民間資本參與有限，特別是與生產密切相關的研究開發，美國通過財政資金給予了充分支持。

三、城鎮化投融資體系改革的國內經驗與案例

（一）城鎮化投融資體系改革的國內經驗

改革開放以來的實踐表明，城鎮化進程有力推動了我國的經濟和社會發展。根據國家統計局數據，我國城市化率由1978年的17.92%增加到2016年的57.35%，城鎮常住人口接近8億。然而，我國城市基礎設施建設并沒有跟上城鎮化水平增長的步伐，投資總量和比例均不能滿足城市經濟發展的需要。中央城鎮化會議要求各地“完善城鎮化健康發展的體制與機制”。不少學者針對各個省份在城鎮化發展過程中的實踐做了研究，進行比較分析，得到了非常有益的經驗。

廖鳳華和姜林（2010）、楊柳和鄒斌（2012）通過分析四川的城鎮化過程，強調金融發展在實現工業化、城鎮化中的作用，并探討資源配置、資金供給、風險管理方面存在的問題，建議推進區域金融中心建設、利用其輻射能力提升城市功能，提高資金轉化水平，建立必要的農村金融服務體系。民族地區的經濟發展往往相對滯后，城鎮化起步較晚，具有一定的特殊性。有鑒于此，王偉和鄧偉平（2011）考察屬于民族地區城鎮化典型案例的廣東清遠，強調了政府誘導型金融支持的重要作用。廣東清遠的案例表明，推動民族地區城鎮化建設，需要將建設的任務交由社會參與，將政府作用轉變為金融市場誘導機制，由此吸引商業性和開放性金融、擔保體系和銀保合作等外源資本。鄭玫和傅強（2008）、馬慶斌和劉誠（2012）以重慶市為例對城鎮化融資的特點進行了研究，發現以保費收入、存款余額、貸款余額、金融機構的現金收入等四個指標度量的金融發展水平都和城鎮化率增速正相關。同時，研究強調了國有建設性投資集團作為基礎設施和城市建設等公共領域重大項目投融資平臺的作用。中國人民銀行聊城市中心支行課題組（2010）通過對山東軸承產業集群的研究，并和其他城鎮化發展方式進行比較，認為產業集群是推動城鎮化建設的有效途徑。姜安印和鄭博文（2013）詳細討論了甘肅省新型城鎮化投融資體系面臨的不同問題，針對基礎設施和基本公共服務、棚戶區和城市開發區建設、創業與創新等方面的融資困難，分別給出了吸收社會資本進入、土地綜合開發利用、創新信貸融資模式等具體建議。胡海峰和陳世金（2014）對河南省城鎮化建設投融資體系進行了考察，強調合理界定政府和市場作用的范圍和領域，建議將城鎮化建設分為公共產品、準公共產品和私人產品，并分別對應政府和民間資本的投資主體地位。

綜合而言，隨著城鎮化水平快速提高，城鎮每年都會新增大量人口，相應基礎設施的需求隨之擴大。建設的需要對應的是大量的資金需求。由于我國幅員遼闊，人口眾多，經濟發展和地理環境的區域差異非常之大，城鎮化建設必須因地制宜，考慮不同的地理環境和經濟發展水平。

（二）城鎮化投融資體系改革的國內案例

通過投融資體系改革支持城鎮化建設，不只是發達國家的經驗，在我國也有許多成功的案例。2015年2月，國家發改委正式發布《關于印發國家新型城鎮化綜合試點方案的通知》，公布了首批國家新型城鎮化綜合試點地區。本文選擇三個不同投融資體系改革模式的城市案例進行分析，包括列入試點方案的四川省瀘州市、未列入的內蒙古赤峰市和與國家開發銀行通過銀證合作進行城鎮化建設的安徽省蕪湖市。

1. 四川省瀘州市。瀘州市作為四川唯一躋身首批國家新型城鎮化綜合試點的地級以上城市，在推進新型城鎮化建設方面，通過爭取國家試點政策和資金支持進行城市功能區轉型試點，特別是對新型農村社區建設和農村產權制度改革進行了很多探索，為全國新型城鎮化建設提供了寶貴的經驗。

瀘州市城鎮化投融資體系改革具有清晰的方向，即多元化建設投融資渠道、高速度發展金融服務業、高效率使用政府資金和防控政府債務風險。在投融資渠道建設方面，瀘州市編制了城市基礎設施建設融資規劃，重點跟進國家開發銀行、四川省發債資金對該市城鎮化建設的支持，同時通過PPP項目擴大間接融資規模。在高速度發展金融服務業方面，對當地既有的投融資平臺按照市場化原則進行整合，積極引進國內外金融機構，探索特定產業資產證券化和融資租賃的可能性。在使用政府資金方面，通過建立穩定可靠的地稅收繳體系和出售部分有盈利能力的地方國有資產等方式，加強財源培育建設，盤活地方政府性資產，通過直接補貼、貸款貼息、投資入股等方式統籌使用政府性資金，扶持重點產業發展。在防控政府債務風險方面，編制政府資產負債表，將政府債務納入全口徑預算管理，建立動態的負債紅線預警。

通過一系列努力，瀘州市建立了農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制和行政管理高效率低成本的行政管理模式，完善了農村宅基地制度。與此同時，也建立了富有特色的城鎮化投融資體系，即以城投公司為主體，多種融資工具共同發展。瀘州市通過扶持實力雄厚的平臺公司，運用企業債券、中期票據、非公開定向債務融資工具等多種金融創新產品，為新型城鎮化建設提供資源支持。瀘州市早在2003年就成立了瀘州市興瀘投資集團有限公司，一方面為基礎設施和市政公用事業建設提供融資服務，另一方面支持包括基礎、高新和支柱產業在內的重點產業發展②。在具體業務方面，興瀘投資集團有限公司在2015年成功發行全國首支城市停車場建設項目收益債券。這是國家發改委核準的第一單以非公開方式發行的企業債券，也是自《項目收益債券試點管理辦法》發布以來第一單城市停車場建設項目收益債券，是企業債品種的一個重大創新。

2. 內蒙古赤峰市。赤峰市經濟發展相對滯后，工業化水平低且產業結構不合理，農牧人口比重大，存在諸多制約新型城鎮化發展的不利因素。在城鎮化過程中，赤峰市在大力提高工業化水平、合理布局產業結構的同時，注意統籌城鄉發展，重視農村和牧區的因地制宜，重視民生建設和文化建設，并且重視生態問題，積極實現綠色經濟和可持續發展。特別值得重視的是，赤峰市在經濟發展、居住環境、人口數量、民生建設等方面實現均衡發展，為科學規劃提供了經驗。

赤峰市為城鎮化投融資體系改革采取了一系列有力措施，包括加大信貸投放力度、加大金融機構輻射范圍和區域、加大對城鎮基礎設施建設的金融支持、加大開拓融資新路徑。在信貸投放方面，赤峰市銀行業金融機構保持較快發展，資產規模同比快速提高，貸款總量快速增長，短期貸款投入持續增加，貸款期限搭配趨于均衡。資金在投向能源、冶金、紡織、化工等行業的同時，積極支持農牧業產業化發展，引導涉農金融機構創新信貸產品，改進金融服務方式。在金融機構輻射方面，金融機構增加農戶小額貸款、下崗失業人員擔保貸款、扶貧貼息貸款、青年創業貸款、婦女創業貸款，重點解決社會弱勢群體的資金需求。同時，推廣信用協會至農村邊遠地區。推動成立農牧民信用互助協會和中小企業信用協會，提供政府風險補償基金。農牧產業集聚功能增強，集約化種植、規模化養殖、專業化生產模式得到大力推廣，設施農業、設施畜牧業、節水高效農業、生態草產業等快速發展，信貸支持信用互助效果顯現。在城鎮基礎設施建設的金融支持方面，銀行業金融機構首先根據區域城鎮化建設整體規劃布局，加大對中心城市和城市群建設的金融支持力度，完善城市群的金融體系和結構，實現了金融資源在城鎮之間共享。同時，銀行業金融機構加強了與各地方政府協作配合，積極探索財政資金與政策性、商業性信貸資金以及民間資本的聯合投資模式，加大對城鎮基礎設施建設、公共服務設施建設的支持力度。在融資路徑方面，赤峰市在全市范圍內重點推廣了PPP模式，通過出臺PPP項目評估論證、運營監管等方案和辦法，以選定重點項目的方式，吸引更多的社會資本參與到政府投資領域。

3. 安徽省蕪湖市。蕪湖市的城鎮化投融資體系因“打捆貸款”而被熟知③。20世紀末，蕪湖市建投公司將老城區改造等城市基礎設施建設作為整體向國家開發銀行申請貸款，得到國家開發銀行先后五輪、共計180億元的城市基礎設施授信貸款額度，蕪湖市的城鎮化建設得到快速發展，并被其他城市效仿。

蕪湖市城鎮化投融資體系的建設，在開創了城市基礎設施打捆貸款這一模式之外，還對公共服務的特許經營、政府購買和PPP模式進行了大膽探索。蕪湖市將傳統上由政府特許經營的公共服務，如供水、供氣、發電、垃圾焚燒、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理等，以公私合營的方式向社會資本開放，由通過公開招標組建的合資公司獲得一定期限的特許經營權。同時，對于傳統由政府部門提供的市政服務，如道路衛生、垃圾清運、污水處理、公共自行車租賃等，以公開競標方式進行政府購買，交由市場上的專業公司提供。對于新開放的政府購買領域，實行目錄化管理使之規范。此外，蕪湖市在PPP模式推行過程中，鼓勵社會資本投資，交通和市政設施、公共服務領域的多個項目被成功列入國家PPP項目庫。

開發性金融是蕪湖市城鎮化投融資體系建設的亮點。蕪湖市與國家開發銀行的合作創造了新的貸款模式。先由蕪湖市政府組建規范的融資平臺公司，再將各種城市基礎設施建設項目作為一個整體（即“打捆”），由融資平臺公司統一向國家開發銀行借款，蕪湖市財政提供償還保證。這一模式效果顯著。對于蕪湖市來說，資金需求在短期內得到滿足，同時由于土地增值收益和還款的聯動，降低了財政擔保的壓力。對于國家開發銀行說來，融資平臺公司作為統一的借款法人，統借統還，加之蕪湖市的財政擔保，降低了貸款風險。

四、結論與建議

本文在梳理我國城鎮化投融資體系改革相關政策法規的基礎上，分析了國內外城鎮化投融資體系建設的經驗，嘗試為我國城鎮化投融資體系的進一步發展提供經驗借鑒。通過分析美國和我國四川省瀘州市、內蒙古赤峰市、安徽省蕪湖市的案例，本文認為：

首先，好的理念是城鎮化健康發展的前提。沒有城鄉發展的統籌協調，沒有基礎設施建設和基本公共服務提供均衡性和一體化，就沒有城鎮化的健康持續發展。尊重城鄉居民的共同權利，是這一理念的基礎。

其次，充裕的資金是城鎮化健康發展的基礎。政府財政和社會資本共同參與，才能提供多元的資金來源。針對基礎設施和公共服務建設周期長、資金需求大的特點，尤其需要社會資本的廣泛參與。

第三，良好的制度機制是城鎮化健康發展的保障。各方的利益分配、風險管控，需要依靠有效的制度機制進行規范，以確保參與各方，不論是政府機構、融資平臺，還是民間資本，都能有法有規可依。

最后，各地均需結合自身稟賦選擇適合的改革方案。在實際推進的過程中，往往面臨著差異化的資金使用效率和產業、人口集聚程度。不同的稟賦結構決定了投入效率和相關建設的優先度，需要因地制宜。

注：

①參見《中央城鎮化工作會議公報》，中央政府門戶網站。

②截至2016年底，公司總資產562億元，凈資產292億元，累計完成投資388億元，累計落實融資額度515億元。

③打捆貸款，通常的定義是指將一個城市（或區域）的若干基礎設施建設項目組合起來，作為一個整體項目向銀行（或其他金融機構）進行貸款的融資方式。其承貸主體是國有獨資（或控股）的城市建設投資公司，償債保證由財政做出。

參考文獻：

[1]杜君楠.中、外財政投融資體系比較及啟示[J].特區經濟，2008，228（1）.

[2]高壯.財政投融資體制國際比較研究[D].吉林大學碩士研究生論文，2004.

[3]胡海峰，陳世金.創新融資模式 化解新型城鎮化融資困境[J].經濟學動態，2014，（7）.

[4]姜安印，鄭博文.新型城鎮化投融資體制創新研究——以甘肅為例[J].甘肅社會科學，2013，（6）.

[5]廖鳳華，姜林.四川省三臺縣農村金融創新調查[J].西南金融，2010，（3）.

[6]馬慶斌，劉誠.中國城鎮化融資的現狀與政策創新[J].中國市場，2012，（16）.

[7]孫健夫，張璐.國外財政投融資體制的建立及其主要經驗[J].金融教學與研究，1998，（1）.

[8]王偉，鄧偉平.政府誘導型金融支持民族地區城鎮化研究：廣東清遠案例[J].南方金融，2011，（11）.

[9]王秀云.城市基礎設施投融資體制改革的國際經驗及對我國的啟示[J].中國城市經濟，2007，（6）.

[10]徐飛.日本財政投融資體制改革的特點及借鑒[J].日本問題研究，2010，24（3）.

[11]楊柳，鄒斌.四川省工業化與城鎮化互動發展中的金融支持對策研究[J].西南金融，2012，（5）.

[12]張靜，王煜宇.農村投融資體制的國際比較研究[J].金融理論與實踐，2007，（3）.

[13]鄭玫，傅強.重慶固定資產投資與就業的相關效應[J].發展研究，2008，（4）.

[14]鄭顯理.國外財政投融資的成功實踐對我國投融資體制改革的啟示[J].浙江理工大學學報，2005，22（4）.

[15]中國人民銀行聊城市中心支行課題組.產業集群、金融滲透與城鎮化發展：煙店模式[J].金融發展研究，2010，（12）.

The Experiences of Urbanization Investment and Financing System Reform

Zhou Linjie

（School of Economics，University of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing? ?102488）

Abstract：Based on the policies related to the reform of China's urbanization investment and financing system，this paper discusses the experience of domestic and foreign urbanization investment and financing system construction. This paper points out that to promote the healthy and sustainable development of urbanization and the construction of the corresponding investment and financing system，there are basic concepts and economic laws to follow. However，in the specific promotion process，cities should choose appropriate reform plans based on their own geographical environments and economic development levels.

Key Words：urbanization，investment and financing system，domestic and foreign experience，cases