區際農業生態補償標準及“兩橫”財政跨區域轉移機制
——以虛擬耕地為載體

梁流濤,高 攀,劉琳軻

1 河南大學黃河中下游數字地理技術教育部重點實驗室, 開封 475004 2 河南大學環境與規劃學院, 開封 475004

隨著農業現代化進程的加快,農業生產中的生態環境問題日益凸顯[1-2],其主要特征是復合型污染、資源破壞和生態系統退化[3-4],并對農業可持續發展和人民生活質量產生了嚴重的負面影響。技術手段在農業環境治理和農業生態系統修復方面固然發揮著重要作用,但相應的政策工具也不容忽視。相關研究表明,農業生態補償可以為農業環境綜合治理和生態系統恢復積累資金,被世界各國普遍采用[5-6]。20世紀90年代我國就開始了此方面的實踐探索,國家實施的退耕還林、退耕還草等生態工程項目效果明顯。2008年國家明確提出要建立健全農業生態補償制度,江蘇、山西、河北、山東和上海等地相繼開展了試點工作。隨后此方面的理論研究也逐步增多[7-9]。無論是理論探索還是實踐工作,關注的對象更多的是中央對地方的縱向財政轉移的農業生態補償[10-11],而對區際間的橫向補償關注不夠。大量研究表明,政府間財政橫向轉移支付是一種有效的、不可或缺的生態補償方式[12]。2017年和2018年的中央1號文件均提到了跨區域的農業生態補償,并將之作為重要的戰略目標。在這樣的背景下亟需加強區際農業生態補償相關的研究,以滿足實踐對理論的需求。

我國學者羅貞禮等仿照“虛擬水”的理念首次提出了“虛擬土”的概念[13],隨后又有學者在此基礎上提出了“虛擬耕地”的概念[14],得到了廣泛的認可[15-18]。虛擬耕地是指生產某種產品或服務所需要的耕地資源數量,這種耕地資源只是以“虛擬”的形式附著在產品或服務之中[14]。從某種程度上來說,虛擬耕地是不同區域間農業生態系統聯系的紐帶,在糧食流動過程中形成了虛擬耕地的占用與被占用關系。因此,本文嘗試基于虛擬耕地流動的視角探討區際農業生態補償原理,核算區際農業生態補償支付/受償額度,并提出區際農業生態補償的跨區域轉移路徑,這能夠為鄉村振興戰略實現、區際農業生態補償政策制定和區域均衡發展提供技術支撐。

1 文獻回顧

1.1 國外研究進展

國外對于農業生態補償的研究主要是PES在農業領域的應用。研究內容比較廣泛,具體包括四個方面：①制度和政策的設計,良好的政策設計是生態補償取得良好效果的關鍵[19-20],學者圍繞交易成本[21]、隱藏信息[22]和隱藏行動[23]等方面進行理論探討,提出了相應的激勵措施[24-26]。也有學者從事前和事后激勵兩個層面進行設計[27-28],結果表明全面的生態補償比局部的效果好。②農業生態補償標準,在制定農業生態補償標準時應考慮公眾對生態服務的支付意愿(WTP)和生產者的受償意愿(WTA)[29-30],并與當地自然和經濟條件相適應[31],避免“一刀切”的補償方式和補償標準,建立差別化的補償策略[32]。③對農業生態補償實施的效果進行評估,主要包括事前評估和事后對比評估[19],由于研究區域在社會經濟和自然條件方面的差異,所得的結論也差異較大。也有學者對農業生態補償的短期效果和長期效果進行對比分析,結果表明短期效果優于長期效果[33-35]。④對相關利益主體參與農業生態補償的影響因素進行綜合考察,不僅僅考慮經濟因素[23,36-37],還考慮區位、農場規模、種植制度等非經濟因素[38-39],為農業生態補償機制的構建提供了支撐。

1.2 國內研究進展

國內學者在農業生態補償機制設計方面展開了較多研究,主要包括兩個方面：一是宏觀層面的整體性設計,主要是借鑒經濟發達國家的經驗,從補償主客體、補償標準與范圍、補償方式、補償方案等方面構建農業生態補償機制分析框架[40-42],探討建立健全農業生態補償機制的途徑和方式[43-44],提出相應的保障措施[45-46]；二是典型區域的農業生態補償機制的研究,主要是結合區域社會經濟、自然環境和資源稟賦等方面的特征進行農業生態補償機制設計,側重于實踐探索。比如,對黃土高原[47]、云南洱海流域[48]、磨盤山水源[49]、江蘇省[50]、河北張承[51]、華北地區[52]等典型區域的農業生態補償的原理與機制進行了探討。

補償標準是農業生態補償的核心問題。國內學者也開始關注這個問題,主要是采用條件價值估值法(CVM)、生態服務功能價值評價、影子工程法、市場法等方法,對生態系統服務的價值、生態受益者的獲利及生態破壞的恢復成本、生態保護者的投入和機會成本的損失等方面的價值進行核算,并進一步計算出農業生態補償的標準。比如龐愛萍、孫濤提出了基于生態需水保障的農業生態補償標準計算方法[53]。施翠仙、郭先華等利用CVM方法對洱海流域上游農業生態補償標準進行測度[54]。蔡銀鶯、余亮亮采用CVM方法核算了重點開發區域農田生態補償的農戶受償額度[55]。李穎、葛顏祥等基于糧食作物碳匯功能視角的農業生態補償標準進行了核算[56]。朱子云、夏衛生等利用機會成本法測算農產品禁產區的農業生態補償標準[57]。

另外,學者也開始關注跨區域的農業生態補償問題,比如王蕾等探討了將虛擬土地應用到建立區域間生態補償機制的可行性[58]。楊欣、蔡銀鶯等測算了城市圈跨區域農田生態補償轉移支付額度[59]。總體來說,區際農業生態補償的研究剛剛起步,研究內容有待進一步擴展,研究方法需要改進。

1.3 簡要評述

國內外關于生態補償、農業生態補償、虛擬耕地的研究成果比較豐富。但現有的研究相對于實踐對區際農業生態補償機制需求和理論創新而言,以下幾個方面的研究有待加強：①關于農業生態補償的研究近年來逐步增多,在研究方法方面也開始從定性分析逐漸向定量分析的方向發展,但相關研究系統性不夠,并且多是從靜態、孤立的角度分析,沒有納入到統一的分析框架。亟需深化農業生態補償框架體系研究,構建包含補償機理、補償對象選擇、補償標準核算、保障體系等方面的統一分析框架,以保證區際農業生態補償機制的合理性、可執行和穩定性。②國內學者的研究仍停留在農業生態補償概念的界定、重要性和必要性分析、補償的原則、資金的籌集方式和相關政策的制定等方面,研究內容和研究方法有待進一步深化。另外,對區際農業生態補償機制的相關研究更是少見,亟需加強此方面的研究。③現有文獻對于補償標準的測算方法大多以生態服務價值為核心,無論是條件價值和選擇實驗方法,還是當量因子法,都具有較高的主觀性。因此,亟需改進補償標準測度方法。

2 以虛擬耕地為載體的區際農業生態補償原理與分析框架

省際間糧食貿易過程中隱藏著大量的虛擬耕地流動[14],間接地導致了區際間的耕地資源的占用與被占用關系,這會對調出區和調入區產生不同的影響[60]。對于虛擬耕地凈流出地區來說,為了提高耕地產量,農業集約化水平不斷提高,致污性化學品過量投入現象普遍存在,造成該區域農業資源的過度消耗、農業面源污染加劇以及生態服務功能嚴重退化,已經影響到農業可持續發展的基礎；同時虛擬耕地調出地區因將更多的土地資源配置到農業生產,大大減少了配置到對經濟增長貢獻較大的二、三產業的土地數量,也因此錯失了經濟發展的黃金期。即在此過程中付出了過多的生態、經濟和社會公平代價[14]。對于虛擬耕地凈流入地區來說,一方面通過“虛擬耕地”可以保障本區域糧食安全,緩解其耕地資源的壓力和人地供需矛盾,另一方面,還可以間接地將流入的“虛擬耕地”配置到對經濟增長貢獻較大的二、三產業,獲得了大量經濟發展的機會,這進一步拉大了區域間發展的不均衡性,造成區域間發展的不公平。為了彌補虛擬耕地調出地區在過程中過多付出的生態損失、經濟發展機會和社會公平代價,根據生態補償的公平與效益理論、環境外部性理論以及資源有償使用原則,虛擬耕地調入地區應給予調出地區合理的生態補償。

從現有的文獻來看,對于區際生態補償的研究主要從省際的尺度進行討論[10]。但考慮到我國地域遼闊,且社會經濟和自然條件差距較大,省域內部的不同地市也會出現虛擬耕地盈余或赤字。因此本文將研究尺度進行擴展,從省際尺度和省域內部市際尺度兩個層面分析區際農業補償問題,構建區際農業生態補償分析框架。根據虛擬耕地流動過程和凈流量大小,可以將同一層級(比如,省際尺度和省域內部市際尺度)的地區分為四種類型：只有虛擬耕地輸出的凈流出地區、只有虛擬耕地輸入的凈流入地區、既有虛擬耕地的輸入又有虛擬耕地輸出的凈流出地區、既有虛擬耕地的輸入又有虛擬耕地輸出的凈流入地區。從這個角度來說,既能包含所有的虛擬耕地流動類型又能真實反映虛擬耕地流動格局,每個層級(省際尺度和省域內部市際尺度)至少需要四個地區。因此,繪制了包含四個省級行政區、每個省級行政區包含四個地級市的省-市兩級區際農業生態補償框架圖(圖1)。因頁面受限,在省域內部市際層面只繪制了其中一個省級行政區(B省)包含的四個地級市,其他行政區的地級市流動格局沒有繪制。區際農業生態補償框架包括三部分：①基于虛擬耕地流動格局的支付/受償區域劃分。從省際層面(以省域為基本單元)和省域內部市際層面(以地市為基本單元)分別核算虛擬耕地流動量,分析省際和省域內部市際虛擬耕地流動格局,通過虛擬耕地凈流量指標(采用總輸出量減去總輸入量的方式進行核算)分別劃分兩個層面的支付區域和受償區域。對于虛擬耕地凈流量<0的區域,是虛擬耕地凈流入,占用了虛擬耕地調出地區的生態資源,屬于區際農業生態補償支付區域；對于虛擬耕地凈流量>0的區域,是虛擬耕地凈流出,過多的承擔了經濟、生態和社會公平代價,應將之歸為區際農業受償區域。②區際農業生態補償標準。根據以上分析可知,區際農業補償額度應包含農業生態系統退化的修復成本、生態資源被占用使其喪失的發展非農產業的機會成本等方面。在實際操作中,與支付/受償區域的劃分相對應,也從省際尺度(以省域為基本單元)和省域內部市際尺度(以地市為基本單元)兩個層面分別核算區際農業生態補償額度。③區際農業生態補償跨區域支付路徑設計及保障措施。根據虛擬耕地流動格局(省際和市際兩個層面)和支付/受償區域劃分結果(省際和市際兩個層面),并將兩個層面的跨區域支付有機結合起來,設計區際農業生態補償跨區域支付路徑,并提出相應的保障措施。

圖1 區際農業生態補償框架Fig.1 Inter-regional agroecological compensation framework

3 研究方法與數據來源

3.1 支付/受償虛擬耕地面積核算

為了消除耕地質量空間差異性造成的不同區域間測算結果無法直接比較大小的弊端,在參考相關研究的基礎上[16,61],本文擬通過折算系數對虛擬耕地流量進行修正,計算出具有可比性的標準虛擬耕地面積。具體計算過程如下：

首先計算出單位質量糧食產品虛擬耕地含量(PVi),計算公式為：

PVi=GCAi/(TPi×Ti)

(1)

其中GCAi和TPi分別表示區域糧食作物播種面積和區域糧食作物總產量,Ti為復種指數。在此基礎上通過糧食凈流量(NPi)和單位質量糧食產品虛擬耕地含量(PVi)乘積計算出區域虛擬耕地凈流量(NFi)：

NFi=NPi×PVi

(2)

其中,區域糧食凈流量(NPi)可以通過區域糧食總產量與糧食消費量之差進行計算。糧食消費包括居民食用消費、飼料用糧、工業用糧、種子用糧、損耗等。利用虛擬耕地凈流量指標來研判區際農業生態補償支付/受償區域,如果某區域的虛擬耕地凈流量(NF)>0,則為受償區域；如果某區域的虛擬耕地凈流量(NF)<0,則為支付區域。進一步通過虛擬耕地流量折算系數(Ri)可以計算出虛擬耕地標準流量：

SNFi=NFi×Ri

(3)

其中虛擬耕地流量折算系數(Ri)是以農用地分等定級理論為基礎確定的,具體思路和過程見毋曉蕾的研究[62]。SNFi為虛擬耕地標準流量(面積),這也是在區際農業生態補償執行中某區域應獲得補償或者應支付補償的虛擬耕地標準流量(面積),即支付/受償虛擬耕地面積。

3.2 財政轉移支付額度測算方法

將生態資源投入生產,因外部效應的存在,此過程中會產生租金,可以將之定義為“生態租(Ecological Rent)”[63]。Kratena基于“生態租”提出了生態補償的思路,并采用投入-產出表和生態足跡進行補償標準和補償額度的定量化測算[64],該研究成果得到了廣泛的認可。本文擬借鑒“生態租”核算思路,并結合虛擬耕地流動格局相對應的生態服務變化及其流動格局,測算區際農業生態補償財政轉移額度。

①解析與虛擬耕地流動格局相對應的生態服務變化及流動格局,構建生態服務流動關系矩陣,結合投入-產出表和農業生態足跡,建立農業生態足跡與農業經濟產出之間的關系。其次,將農業經濟總產出和需求劃分為兩部分：一是保持在耕地承載力范圍之內的產出和需求；二是超過耕地承載力的產出和需求。在此基礎上,計算出單位農業經濟產出的生態租量(μ)[65-67]：

μ=Vf(I-B*)-1-VfK(I-B*)-1-Vc(I-K)(I-B)-1

(4)

其中,B為耕地承載力范圍內的直接消耗系數矩陣、B*為與生態赤字相對應的社會經濟產出部分需要更多要素投入后的直接消耗系數矩陣,(I-B)-1和(I-B*)-1分別為投入-產出水平改變前和改變后的列昂惕夫逆矩陣,K表示生態赤字相對應的經濟產出占總產出的比例,(Vc)表示經濟產出保持在承載力范圍之內時的價值附加系數,(Vf)與生態赤字相對應的產出的價值附加系數等指標,Vf(I-B*)-1表示與生態赤字相對應的產出價格核算的單位產出價值,VfK(I-B*)-1表示超額部分的產出份額的價值,Vc(1-K)(I-B)-1表示承載力范圍之內的產出份額的價值。

②在單位產出的生態租量(μ)測算的基礎上,結合農業總產出(Qa)指標,計算農業生態租的總量：

TR=μ×Qa

(5)

③根據標準虛擬耕地總量(STV)和農業生態租總量(TR)計算單位標準虛擬耕地的農業生態租(PR)：

PR=TR/STV

(6)

對于標準虛擬耕地總量(STV),可以根據單位質量糧食產品虛擬耕地含量、糧食產量、復種指數、虛擬耕地流量折算系數等數據,利用3.1部分的公式(1)—(3)進行計算。

④利用將虛擬耕地標準凈流量(SNF)和單位標準虛擬耕地的農業生態租(PR)的乘積可以計算出區際農業生態補償支付/受償額度(FR)：

FR=PR×SNF

(7)

3.3 研究區域選擇與數據來源

根據以上原理和思路,從全國層面(以省域為基本單元)和省域層面(以地市為基本單元)兩個尺度進行區際農業生態補償支付/受償虛擬耕地面積和財政轉移額度的核算。其中在省域層面選擇典型省(市),考慮到我國區域差異明顯,在東部、中部和西部地區各選擇一個省作為樣點,同時考慮數據可獲性,東部地區選擇江蘇省,中部地區選擇河南省,西部地區選擇甘肅省。這三個省份覆蓋了經濟發達地區、糧食生產核心區、生態敏感區等不同的類型,具有較強的代表性。

糧食需求量數據主要是借鑒唐華俊等膳食平衡分析的思路進行估算[68],糧食產量數據來源于《中國農業統計年鑒》,糧食自給水平設定為95%。其他相關數據來自2002—2017年的《中國統計年鑒》、《中國人口統計年鑒》、《全國農產品成本收益資料匯編》以及江蘇省、河南省、甘肅省的統計年鑒。在區際農業補償支付/受償額度計算過程中所需的農業生態足跡數據主要來源于全球足跡網絡(Global Footprint Network)和世界自然基金會(WWF)發布的《中國生態足跡報告》,投入產出表來源于國家統計局。

4 結果與分析

4.1 支付/受償虛擬耕地面積

利用上述公式和相關數據,開展兩方面工作：在全國尺度,以省域為基本單元,核算2001—2016年我國31個省級行政區的支付/受償面積；在省域尺度(江蘇省、河南省和甘肅省),以地市為研究單元,分別測算2001—2016年這三個省不同地市的支付/受償面積。另外需要說明的是,為了消除自然因素可能導致的支付/受償虛擬耕地面積測算結果的波動性,本文對2001—2016年計算結果取平均值。

4.1.1省際支付/受償虛擬耕地面積

以2001—2016年平均虛擬耕地凈流量為基礎,根據虛擬耕地凈流量的正負值進行區際農業生態補償支付/受償區域的劃分。支付區域包括16個省市：北京、天津、山西、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海,主要分布在長江中下游地區、東南沿海地區和西南地區；受償區域為15個省市：河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、寧夏、新疆,主要分布在黃淮海平原、東北地區、西北地區。從支付虛擬耕地面積大小來看(表1),廣東、北京和浙江的支付面積最大,在研究期內平均值分別高達189.71萬 hm2、 98.86萬hm2和 85.87萬hm2,福建、上海和江蘇的支付面積也相對較高,在研究期內平均值處于40—60萬 hm2之間,海南、云南、甘肅和西藏的支付面積較少,分別為8.06萬hm2、6.02萬hm2、3.38萬hm2和1.57萬hm2。從受償虛擬耕地面積來看(表1),黑龍江、吉林、內蒙古和河南受償面積最大,研究期內平均值分別為563.36萬hm2、336.67萬hm2、236.21萬hm2和203.16萬hm2,安徽、山東、湖南和河北的受償虛擬耕地面積也相對較大,研究期內平均值處于40—90萬hm2之間,重慶、湖北和寧夏的受償面積最少,研究期內平均值分別為 6.07萬hm2、14.76萬hm2和24.47hm2。

表1 全國31個省市2001—2016年虛擬耕地凈流量/萬hm2

注：負值表示虛擬耕地凈流入,正值表示虛擬耕地凈流出

4.1.2省域內部市際支付/受償虛擬耕地面積

江蘇省內部支付/受償面積。結合以上虛擬耕地流動格局,以研究期內平均虛擬耕地凈流量為基礎進行區域劃分。支付區域包括7個地市：南京市、無錫市、徐州市、常州市、蘇州、南通、鎮江,主要分布在蘇南地區和蘇中地區；受償區域包括6個地市：連云港、淮安、鹽城、揚州、泰州和宿遷,主要分布在蘇北地區。從虛擬耕地支付面積大小來看(表2),蘇州、南京和無錫的支付面積最大,研究期內平均值分別為30.72萬hm2、25.74萬hm2和22.99萬hm2；常州市和徐州市也較大,研究期內平均值分別為8.30萬hm2和7.89萬hm2；南通和鎮江的較小,研究期內平均值低于4萬hm2。從虛擬耕地受償面積大小來看(表2),鹽城和淮安的受償面積最大,研究期內平均值分別為27.65萬hm2和22.81萬hm2；宿遷和連云港的受償面積也較大,處于10—15萬hm2之間；泰州和揚州的受償面積最低,研究期內平均值分別為7.83萬hm2和7.40萬hm2。

表2 江蘇省13個地市2001—2016年虛擬耕地凈流量/萬hm2

負值表示虛擬耕地凈流入,正值表示虛擬耕地凈流出

河南省內部市際支付/受償面積。結合虛擬耕地流動格局,以研究期內平均虛擬耕地凈流量為基礎確定受償/支付區域。支付區域包括5個地市：鄭州、洛陽、三門峽、平頂山和濟源,主要分布在豫中和豫西地區；受償區域包括13個地市：駐馬店、周口、商丘、新鄉、許昌、濮陽、安陽、信陽、鶴壁、漯河、南陽、焦作和開封,主要分布在豫東、豫北和豫南地區。從虛擬耕地支付面積大小來看(表3),鄭州市的支付面積最大,研究期內平均值為17.55萬hm2；三門峽和洛陽也較大,研究期內平均值處于5—8萬hm2之間；平頂山和濟源的支付面積最小,研究期內平均值低于4萬hm2。從虛擬耕地受償面積大小來看(表3),駐馬店、周口、商丘和信陽的受償面積最大,研究期內平均值分別為37.22萬hm2、27.05萬hm2、24.58萬hm2和23.46萬hm2；新鄉、南陽、安陽、許昌和濮陽的受償面積也較大,處于9—18萬hm2之間；開封、漯河、鶴壁和焦作的受償面積最低,研究期內平均值處于5—7萬hm2之間。

表3 河南省18個地市2001—2016年虛擬耕地凈流量/萬hm2

負值表示虛擬耕地凈流入,正值表示虛擬耕地凈流出

甘肅省內部市際支付/受償面積。結合虛擬耕地流動格局,以研究期內平均虛擬耕地凈流量為基礎確定受償/支付區域。支付區域包括9個地市：蘭州市、天水市、甘南州、臨夏州、酒泉市、嘉峪關市、定西地區、隴南地區和白銀市,主要分布在隴中地區、青藏高原邊緣地區；受償區域包括5個地市：張掖市、武威市、平涼市和金昌市,主要分布在河西地區。從虛擬耕地支付面積大小來看(表4),蘭州市的支付面積最大,研究期內平均值為12.33萬hm2；天水市也較大,研究期內平均值為4.16萬hm2；定西地區、甘南州、隴南地區、臨夏州、白銀市、酒泉市和嘉峪關市的支付面積最小,研究期內平均值低于3萬hm2。從虛擬耕地受償面積大小來看(表4),張掖市和慶陽市的受償面積最大,研究期內平均值分別為3.68萬hm2和2.85萬hm2；武威市和平涼市的受償面積也較大,研究期內平均值分別為1.81萬hm2和1.76萬hm2；金昌市的受償面積最低,研究期內平均值為0.77萬hm2。

表4 甘肅省14個地市2001—2016年虛擬耕地凈流量/萬hm2

負值表示虛擬耕地凈流入,正值表示虛擬耕地凈流出

4.2 區際財政轉移額度

利用以上方法和相關數據計算省際和省域(江蘇省、河南省和甘肅省)內部市際 2001—2016年區際農業生態補償額度,并計算出研究期內平均支付額度。

4.2.1省際財政轉移額度

在區際農業生態補償支付總額度方面(表5),廣東、北京、浙江和福建的支付額度最大,在研究期內平均值分別高達159.10億元、 82.34億元 、72.19億元和45.49億元,上海、天津、江蘇和陜西的支付額度也相對較高,在研究期內平均值處于25—40億元之間,貴州、廣西、山西和青海的支付額度較少,在研究期內平均值處于10—20億元之間,海南、云南、甘肅和西藏的支付額度,分別為6.59億元、3.05億元、2.74億元和1.44億元。在區際農業生態補償受償總額度方面(表5),黑龍江、吉林、河南和內蒙古受償額度最大,研究期內平均值分別為496.03億元、286.97億元、211.96億元和180.75億元；安徽、山東、湖南和河北的受償額度也相對較大,研究期內平均值處于40—90億元之間；遼寧、江西、四川和新疆的受償額度較小,處于25—35億元之間；重慶、湖北和寧夏的受償額度最少,研究期內平均值分別為 6.07萬hm2、14.76萬hm2和24.47hm2。

表5 全國31個省市2001—2016年農業生態補償支付/受償額度/億元

負值表示生態補償支付,正值表示生態補償受償

4.2.2省域內部財政轉移補償額度

江蘇省內部財政轉移補償額度。在支付總額度方面(表6),蘇州、南京和無錫區際農業生態補償支付額度最大,研究期內平均值分別為1.738億元、1.449億元和1.271億元；常州市和徐州市也較大,研究期內平均值分別為0.461億元和0.276億元；南通和鎮江的較小,研究期內平均值低于0.177億元和0.065億元。在受償總額度方面(表6),鹽城和淮安的受償額度最大,研究期內平均值分別為1.646億元和1.344億元；宿遷和連云港的受償額度也較大,研究期內平均值分別為0.798億元和0.701億元；泰州和揚州的受償額度最低,研究期內平均值分別為0.473億元和0.482億元。

表6 江蘇省13個地市2001—2016年農業生態補償支付/受償額度/億元

負值表示生態補償支付,正值表示生態補償受償

河南省內部財政轉移額度。支付總額度方面(表7),鄭州市的區際農業生態補償支付額度最大,研究期內平均值分別為0.978億元；三門峽和洛陽也較大,研究期內平均值分別為0.343億元和0.265億元；平頂山和濟源的較小,研究期內平均值分別為0.046億元和0.044億元。在受償總額度方面(表7),駐馬店、周口、商丘和信陽的受償額度最大,研究期內平均值分別為2.168億元、1.598億元、1.437億元和1.424億元；新鄉、南陽、安陽、許昌和濮陽的受償額度也較大,研究期內平均值處在0.5—1.1億元之間；開封、漯河、鶴壁和焦作的受償額度最低,研究期內平均值處在0.3—0.42億元之間。

表7 河南省18個地市2001—2016年農業生態補償支付/受償額度/億元

負值表示生態補償支付,正值表示生態補償受償

甘肅省內部財政轉移支付額度。在支付總額度方面(表8),蘭州市的區際農業生態補償支付額度最大,研究期內平均值分別為0.640億元；天水市和甘南州也較大,研究期內平均值分別為0.165億元和0.158億元；定西地區、隴南地區、臨夏州、白銀市、酒泉市和嘉峪關市較小,研究期內平均值低于0.07億元。在受償總額度方面(表8),張掖市和慶陽市的受償額度最大,研究期內平均值分別為0.219億元和0.201億元；武威市和平涼市的受償額度也較大,研究期內平均值分別為0.103億元和0.117億元；金昌市的受償額度最低,研究期內平均值為0.047億元。

表8 甘肅省14個省市2001—2016年農業生態補償支付/受償額度/億元

負值表示生態補償支付,正值表示生態補償受償

4.3 兩橫”跨區域財政轉移支付網絡

根據虛擬支付/受償區域劃分結果(省際和市際兩個層面)和支付/受償額度(省際和市際兩個層面),構建以中央管理平臺和省級管理平臺為中介的區際農業生態補償的“兩橫”財政轉移支付網絡(圖2)。“兩橫”是指補償資金在同級地方政府之間的橫向轉移,包括兩級：

在省際補償層面,虛擬耕地凈流入的省份應該對凈流出的省份進行補償,形成一級橫向補償,即省際橫向補償。具體來說,以省級行政區為基本核算單元,以糧食產量和糧食需求為基準測算全國31個省級行政區虛擬耕地凈流量,據此劃分支付區域和受償區域,虛擬耕地凈流入省份依據測算的支付/受償額度對虛擬耕地凈流出省份給予補償。由于支付區域和受償區域涉及到的省份眾多,如果進行一對一的直接支付和協商,交易成本非常大。可以設立區際農業生態補償中央管理平臺,其主要職責是：①省級補償金的收繳和發放,②對省級補償金使用的監管,③建立中央補償資金管理專用賬戶,按照基金運行模式進行管理。通過中央管理平臺的中介作用實現省際橫向補償,主要步驟是：一是處于支付區域的省份根據虛擬耕地凈流入量大小及測算的區際農業生態補償支付額度,將補償資金繳納到中央層面的區際農業生態補償管理平臺,進入專項賬戶；二是中央層面的區際農業生態補償管理平臺根據受償省份的虛擬耕地凈流出量大小及測算的區際農業生態補償金額,撥付到處于受償區域的省份。

在省域內部市際補償方面,虛擬耕地凈流入的地市給予凈流入地市補償,形成二級橫向補償,即省域內部市際橫向補償。具體來說,在省域內部橫向補償方面,以地市為核算單元,以糧食產量和糧食需求為基準測算虛擬耕地凈流量,據此劃分省域內部支付區域和受償區域,虛擬耕地凈流入的地市依據測算的支付/受償額度向給予凈流入地市補償。為了減少地市政府一對一直接橫向支付和協商的交易成本,設立區際農業生態補償省級管理平臺,其主要職責是：①省域內部市級補償金的收繳和發放,②對市級補償金使用情況進行監管,③建立省級補償資金管理專用賬戶,按照基金運行模式進行管理。通過省級管理平臺的中介作用實現省域內部市際橫向補償,主要步驟是：一是處于支付區域的地市根據虛擬耕地凈流入量大小及據此測算的區際農業生態補償支付額度,將補償資金繳納到省級層面的區際農業生態補償管理平臺,進入專項賬戶；二是省級層面的區際農業生態補償管理平臺根據受償地市的虛擬耕地凈流出量大小及據此測算的區際農業生態補償金額,分發到處于受償區域的地市。

圖2 區際農業生態補償跨區域財政轉移支付網絡Fig.2 Interregional agroecological compensation interregional financial transfer payment network

5 結論與討論

本文以虛擬耕地為載體構建區際農業生態補償分析框架,并在此框架下進行區際農業生態補償標準核算,并據此探討跨區域補償的財政轉移機制。主要研究結論如下：

(1)糧食流動過程中也伴隨著虛擬耕地的區際間流動,虛擬耕地調出地區為此付出了過多的經濟、資源和生態代價,需要以虛擬耕地為載體對之進行生態補償。在實踐中可以根據虛擬耕地凈流量進行支付/受償區域劃分和支付/受償面積的確定。在省際補償方面,其中支付區域包括16個省份,支付虛擬耕地面積較大的省市主要分布在東部沿海地區和西南地區；受償區域包括15個省份,其中受償虛擬耕地面積較大的省市主要分布在東北地區、華北地區和西北地區。在省域內部市際補償方面,支付虛擬耕地面積較大地市多為省域內經濟發展水平相對較高的地市,比如,江蘇省的蘇州、南京、無錫、常州,河南省的鄭州市和洛陽市,甘肅省的蘭州市和天水市；受償虛擬耕地面積較大的地市多為省域內經濟發展水平相對較低、農業生產條件優越的地市,比如,江蘇省的鹽城和淮安,河南省的駐馬店、周口和商丘,甘肅省的張掖市和慶陽市。

(2)區際農業生態補償額度。在省際補償方面,廣東、北京、浙江、上海、天津、江蘇和湖北等省市的支付額度較大,在研究期內年均值超過25億元,這些省市占所有支付區總額的比例高達85.5%；黑龍江、吉林、河南、內蒙古、安徽、山東、湖南和河北受償額度較大,在研究期內年均值超過40億元,這些省市占受償區總額的比例高達90%。在省域內部市際補償方面,支付額度較大的地市有：江蘇省的蘇州、南京、無錫區、常州市和徐州市,河南省的鄭州市、三門峽和洛陽,甘肅省的蘭州市、天水市和甘南州；受償額度較大的地市有：江蘇省的鹽城、淮安、宿遷和連云港,河南省的駐馬店、周口、商丘、信陽、新鄉和南陽,甘肅省的張掖市、慶陽市、武威市和平涼市。另外,無論是省際層面還是省域內部市際層面,受償的額度和支付的額度均呈現集中分布的特點。基于此,在全面開展區際農業生態補償工作以前,可以選擇支付和受償額度較大的地區進行試點,并在試點成果的基礎上進行詳細的政策設計。

(3)省際和省域內部市際兩個層面的區際農業生態補償跨區域轉移可以通過“兩橫”支付網絡實現。“雙橫”是指補償資金在同級地方政府之間的橫向轉移,包括兩級：一是在省際層面,虛擬耕地凈流入的省份應該對凈流出的省份進行補償,形成一級橫向補償,即省際橫向補償,可以通過中央管理平臺的中介作用實現省際的跨區域轉移支付。二是在省域內部,虛擬耕地凈流入的地市給予凈流入地市補償,形成二級橫向補償,即省域內部市際橫向補償,可以通過省級管理平臺的中介作用實現省域內部市際的跨區域轉移支付。“兩橫”支付網絡架構的政策含義明顯,其核心是構建省-市兩級的支付區與受償區之間的橫向財政轉移支付路徑,這一方面能夠彌補虛擬耕地凈流出地區的地方政府經濟福利損失和生態損失,有利于實現省際和省域內部兩個層面的區域均衡發展,另一方面能夠調動虛擬耕地凈流出地區的地方政府耕地保護和農民農業生產的積極性,進而有利于國家糧食安全戰略目標的實現。

(4)要實現區際農業生態補償“兩橫”支付網絡架構的有效和持久運行,還需要采取一系列的保障措施。①擴展區際農業生態補償資金來源渠道。一是向處于支付區域的省級政府和市級政府征收GDP增長提成和機會成本稅；二是增加中央政府的區際農業生態補償專項預算；三是對農地轉用過程中收取的新增建設用地有償使用費、土地出讓金、耕地占用稅等提取一定的比例；四是積極吸收支付區域的企業和社會資本,拓寬農業生態補償資金的融資渠道。②以支付/受償額度測算結果為基準,在等價折算的基礎上實行多元化的補償方式：一是資金補償,通過中央和省兩級補償管理平臺的中介作用實現支付區對受償區的資金補償；二是實物和項目補償,支付區向受償區提供大型農機設備、農業基礎設施建設項目、農業生態保護項目、農業環境治理項目等；三是政策性補償,支付區通過新型產業定向扶持、金融支持、人才交流等方式協助受償區經濟發展；四是技術補償,支付區向受償區提供先進的生產技術和管理經驗、技術推廣與培訓。③監督與調控。一是中央政府和省級政府的監督與調控,包括通過政策法規進行宏觀層面調控、構建支付區政府與受償區政府間溝通平臺、補償資金數額動態調整、監督補償資金繳納與發放等方面。二是第三方機構,借助政府智庫、科研組織、評估機構的技術力量評估區際農業生態補償的政策績效。

(5)本文借鑒生態租的計算思路,測算了2001—2016年間單位面積虛擬耕地補償標準,其平均值為8100.82元 hm-2a-1。從現實情況來看,一些地區已經開始實行農業生態補償,比如廣東省中山市和北京海淀區實行的農田生態補償標準要低于本文的測算結果。可能的解釋是：人們對于農業生產對生態服務功能破壞程度的認知是一個漸進的過程,隨著經濟社會發展水平和人民生活水平的提高而逐漸增加,其變化趨勢符合“S 型”皮爾(Pearl)生長曲線的變化趨勢[69]。根據相關研究測算,目前我國對于生產活動對生態服務功能破壞的認知程度整體偏低,還處于“S 型”皮爾(Pearl)生長曲線的初級階段[70-71],這是一些試點地區的農業補償標準偏低的主要原因。生態補償的激勵作用不能充分發揮,應逐步提高補償標準。另外,目前我國已經開展了城鄉建設用地省域內和跨省增減掛鉤節余指標調劑機制,這能夠在很大程度上推動區域均衡發展和農村人居環境的改善。在制定調劑價格標準時應將跨區域生態補償包含在內,可以將之視為區際農業生態補償的一種實現形式,本文的生態補償標準測算結果可以為調劑價格標準中的生態補償額度的制定提供參考。