PPP模式與地方政府債務(wù)治理

摘要：近年來，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快。PPP模式作為政府和社會(huì)資本合作的工具，在兼顧公益性和效率性上有著不可替代的作用，同時(shí)能夠解決地方政府的資金問題以及緩解地方政府的債務(wù)壓力。本文以PPP模式化解地方政府債務(wù)的優(yōu)勢(shì)為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)規(guī)范和推進(jìn)PPP模式提出有效建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;地方政府債務(wù);對(duì)策建議;

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)以后，PPP模式早我國(guó)已經(jīng)引起了各方的重視和受到了前所未有的關(guān)注度。在十八屆三中全會(huì)的會(huì)議中，明確指出處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，讓資源配置過程中讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的作用。深化財(cái)稅體制改革的主要內(nèi)容為對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控。要求城市建設(shè)投融機(jī)制越來越規(guī)范和透明。允許地方政府拓寬城市建設(shè)融資渠道，讓社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式來參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及運(yùn)營(yíng)。PPP模式不僅從根本上符合十八屆三中全會(huì)的精神，而且公私合作伙伴關(guān)系對(duì)于解決地方政府債務(wù)和融資難問題提供了一個(gè)很好的思路，也為治理地方政府債務(wù)的明確了一個(gè)方向。

二、PPP模式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)

（一）減輕地方政府財(cái)政壓力

PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式中，通過使用者付費(fèi)模式，成本支出不需要政府來承擔(dān)，并且即使在項(xiàng)目成本高于使用者付費(fèi)的情況下，政府也能通過分期付款來付費(fèi)項(xiàng)目，來達(dá)到降低地方政府債務(wù)壓力，減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。PPP模式對(duì)于規(guī)范政府行為有重要作用：以前我國(guó)地方政府并沒有舉債的權(quán)力，大多采取的方式是通過隱蔽的手段來進(jìn)行融資貸款。這樣做的弊端就是融資平臺(tái)貸款過多，增加了我國(guó)地方政府的隱性負(fù)債。PPP模式的引入可以明確政府和市場(chǎng)的邊界，對(duì)于政府的行為進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而釋放市場(chǎng)的活力。PPP模式不僅對(duì)于減輕財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和平滑政府債務(wù)有著非常大的作用，這有助于減輕當(dāng)前的政府支出壓力。通過和政府債務(wù)相比我們可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式融資實(shí)現(xiàn)政府對(duì)于資金的跨時(shí)間調(diào)度，有著很強(qiáng)的針對(duì)性，能夠降低當(dāng)期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）優(yōu)化政府的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理

根據(jù)目前的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，政府預(yù)算和負(fù)債表必須納入公共投資。從預(yù)算管理上，由于政府根據(jù)合同，對(duì)于社會(huì)資本在這個(gè)期限內(nèi)進(jìn)行合理付費(fèi)。因此，政府在編制年度預(yù)算是要對(duì)由此產(chǎn)生的直接負(fù)債進(jìn)行反映，預(yù)留出支付的空間，避免未來進(jìn)行付費(fèi)時(shí)由于當(dāng)下的“財(cái)政幻覺”導(dǎo)致財(cái)務(wù)狀況的惡化。在資產(chǎn)管理上，PPP模式中最核心的機(jī)制之一就是管理權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)的分離，這是“政企分開”的理念所獨(dú)有的。PPP項(xiàng)目能夠督促合同方加強(qiáng)履約，這是由于PPP項(xiàng)目對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的年限等事項(xiàng)都有著非常明確的書面合同約定。

（三）提高項(xiàng)目效率，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式能夠充分利用政府和企業(yè)各自的比較優(yōu)勢(shì)，雙方進(jìn)行合作，將自己最擅長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)，從而項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)最小化，從而能夠達(dá)到提高項(xiàng)目收益的目標(biāo)。提高項(xiàng)目收益對(duì)于防范新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著非常大的意義，PPP合同選擇轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（TOT）的方式能夠提高公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率，防范存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP合同通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，在新增項(xiàng)目中，能夠在公共資產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)提高效率，并且對(duì)于新增的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。

三、推進(jìn)我國(guó)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的對(duì)策建議

如前所述，PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用潛力十分巨大，并且能夠最大限度地解決我國(guó)地方政府迅速增長(zhǎng)的債務(wù)難題。但是其中存在的問題依然很多，為了促進(jìn)我國(guó)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展，本文從以下幾個(gè)角度對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行提出建議。

（一）增強(qiáng)契約意識(shí)，提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量

在PPP項(xiàng)目落地的過程當(dāng)中，合同文本的規(guī)范十分重要。在PPP項(xiàng)目推廣過程當(dāng)中，一些地方存在PPP項(xiàng)目造假行為，這種行為是缺乏契約精神的。PPP項(xiàng)目的造假現(xiàn)象危害巨大，必須引起高度重視，進(jìn)行嚴(yán)查。有的地方政府的政策和辦法用政府承諾和項(xiàng)目包裝來宣傳，實(shí)則是以降低資金使用效率為代價(jià)，政策執(zhí)行的效果也較差，會(huì)導(dǎo)致政府信譽(yù)下降，造成浪費(fèi)社會(huì)資源的現(xiàn)象。因此地方政府應(yīng)當(dāng)樹立契約精神，加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，把地方政府主要負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目進(jìn)行掛鉤。也就是說如果被審批的項(xiàng)目沒有按照之前上報(bào)的條件去執(zhí)行，就會(huì)追究責(zé)任人的主要責(zé)任。性質(zhì)嚴(yán)重的，追究法律責(zé)任。只有這樣，才會(huì)有效杜絕造假現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）設(shè)置專門的工作機(jī)構(gòu)，培育專門人才

PPP項(xiàng)目的專業(yè)性較強(qiáng)，推廣PPP項(xiàng)目的工作僅依靠地方政府現(xiàn)有的人員是不現(xiàn)實(shí)的，因此需要在人才培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面請(qǐng)投入更多的精力。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，PPP項(xiàng)目的規(guī)范順利運(yùn)行離不開有明確定位的PPP項(xiàng)目機(jī)構(gòu)。以英國(guó)為例，在2011年就在財(cái)政部下設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施局。加拿大設(shè)有PPP項(xiàng)目辦公室和PPP項(xiàng)目委員會(huì)。菲律賓有BOT中心來負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目。目前，財(cái)政部已經(jīng)設(shè)立了一個(gè)叫中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公司合作專業(yè)委員會(huì)的PPP項(xiàng)目研究機(jī)構(gòu)，從而在PPP學(xué)術(shù)研究方面具備了一定的基礎(chǔ)。可以進(jìn)一步，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)成PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，在全國(guó)設(shè)立相應(yīng)的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專門的人才，從而大力推進(jìn)PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用。

（三）完善PPP立法，提供制度保障

明確PPP模式法律階次，對(duì)于PPP模式立法顯得尤為重要。較高的法律階次對(duì)于清除層級(jí)較低的規(guī)定之間的不協(xié)調(diào)有著非常大大的意義。包括采取示范文本與合同自由結(jié)合的方式，明確PPP模式整個(gè)流程、各級(jí)負(fù)責(zé)部門等相關(guān)環(huán)節(jié)，對(duì)政府和社會(huì)資本采用PPP模式共同提供公共產(chǎn)品的權(quán)責(zé)進(jìn)行明晰、行為進(jìn)行規(guī)范。通過立法建立規(guī)范政府部門和鼓勵(lì)、保障社會(huì)資本的法律體系，推行PPP模式相關(guān)的特許經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、規(guī)范項(xiàng)目投資回報(bào)與補(bǔ)貼機(jī)制、健全公眾對(duì)PPP模式及項(xiàng)目?jī)r(jià)格的監(jiān)督機(jī)制等，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保障。針對(duì)解決地方政府債務(wù)問題，關(guān)于PPP模式應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)在與預(yù)算與負(fù)債管理的銜接、激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì)、政府擔(dān)保條件、合同履行的監(jiān)管、爭(zhēng)議解決機(jī)制等方面亟待進(jìn)一步明晰，以避免PPP模式不合理的運(yùn)用致使其優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為問題，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不減反增的后果。

（四）明確財(cái)政約束，加強(qiáng)監(jiān)督管理

加強(qiáng)財(cái)政約束，對(duì)于PPP模式真正發(fā)揮其對(duì)緩解地方政府債務(wù)壓力的作用有著非常重要的意義。以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，政府對(duì)于PPP模式的支持的一般是通過成立擔(dān)保基金等有限責(zé)任實(shí)體或結(jié)合其財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行債務(wù)約束，以免項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如果我國(guó)借鑒相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將 PPP項(xiàng)目歸并到地方政府性債務(wù)集中管理，納入全口徑預(yù)算管理的政府性債務(wù)， 就需要建立起與預(yù)算管理、負(fù)債管理銜接的配套制度，對(duì) PPP融資規(guī)模、特許經(jīng)營(yíng)年限、特許預(yù)期收益、回收資產(chǎn)現(xiàn)值終值等備案， 建立 PPP風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。此外，在通過PPP化解債務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，防止那些沒有條件的項(xiàng)目也采用PPP模式，從而發(fā)揮PPP在地方政府債務(wù)治理中的積極作用。

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作者簡(jiǎn)介：

孫怡晨（1994- ?），男，漢族，陜西省西安市，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向：地方政府治理。