新《防衛計劃大綱》與日本安全政策走向

慕小明

2018年12月18日，日本政府內閣會議通過了新修訂的《防衛計劃大綱》（以下簡稱“新大綱”）和與之配套的2019年至2023年度《中期防衛力整備計劃》（以下簡稱“新中期防”）。與過去相比，“新大綱”和“新中期防”具有更為濃重的外向性、進攻性和突破性，不僅嚴重偏離了和平憲法規定的和平主義發展路線，也遠遠超出了戰后日本歷屆政府堅守的“專守防衛”政策，值得高度關注和警惕。

由來：《防衛計劃大綱》的前世今生

《防衛計劃大綱》是日本防衛省編撰的防衛政策性文件，主要用于闡述日本的防衛政策和自衛隊的發展規劃，是日本未來十年防衛力量建設的基本綱領。《中期防衛力整備計劃》誕生于1985年，由日本防衛廳（防衛省的前身）的內部資料“中期業務評估”發展而來，是在《防衛計劃大綱》基礎上制定的未來五年防衛預算分配和裝備發展的具體規劃。《防衛計劃大綱》和《中期防衛力整備計劃》，被認為是日本防衛政策的“晴雨表”和“風向標”。

日本政府于1976年出臺了戰后第一份《防衛計劃大綱》，其時正是美蘇對立的冷戰巔峰時期，日本面臨著蘇聯的巨大威脅，這部大綱明確提出了“基礎防衛力量”構想，用于指導日本防衛力量的建設。從1976年至今，這一綱領文件先后經歷了五次修改。

第一次修改是在1995年。隨著冷戰結束，蘇聯的威脅已不復存在。1995年年初日本發生了阪神大地震，因此該年修訂的防衛大綱增加了自衛隊應對大規模自然災害的內容?！?·11”事件后，為響應美國領導的全球反恐戰爭，日本政府在2004年對防衛大綱進行了第二次修改，增加了應對恐怖襲擊和自衛隊要為國際和平作貢獻的內容。2010年第三次修改的防衛大綱突出了朝鮮威脅，明確提出用“機動防衛力量”代替“基礎防衛力量”，以便有效應對各種突發事態。中日東海爭議升溫后，2013年安倍政府第四次修改防衛大綱，提出構建“統合機動的防衛力量”，防衛重點從“北方”調整為“西南”，重點充實西南方向的軍事部署。

2015年，安倍政府強行在國會通過新安保法，解禁集體自衛權，擴大自衛隊在海外的用兵范圍。除了全面強化美日同盟關系，安倍政府還加強了與澳大利亞、印度、英國和法國等國的安全合作，幫助東南亞國家提升防衛能力。在日本安保政策發生急劇變化的背景下，顯然2013年修改的防衛大綱已不能適應形勢的變化需要。

2017年8月，安倍政府責成時任防衛大臣小野寺五典具體負責防衛大綱的修訂工作。但是，2013年防衛大綱在日本內閣會議審議時就明確了10年的修訂周期，不到五年安倍再次推動修改，連小野寺五典本人都深感詫異。兩個月后，安倍解散眾議院，聲稱由于朝鮮發射導彈使日本“國難當頭”，以安全保障環境變化為由將修改防衛大綱列入了自民黨的競選綱領。隨著安倍第四次組閣成功，修改防衛大綱正式列入議程。

被稱為日本安保政策指揮塔的“國家安全保障會議”和國家安全保障局首次主導了大綱的修訂，具體工作由前防衛大臣小野寺五典領導的一個由自民黨與公明黨組成的聯合工作小組負責，每周討論一次修訂內容。2018年6月，日本自民黨安全保障調查會向安倍提交了修訂建議。11月20日，日本政府召開“安全保障與防衛力相關懇談會”第五次會議，提出了“新大綱”概要草案。12月11日，日本政府正式向執政聯盟遞交了“新大綱”和“新中期防”框架草案。12月13日，“新大綱”和“新中期防”最終于12月18日經內閣會議通過后正式面世。

看點強調“跨域”作戰和“多次元統合防衛力”

“新大綱”認為日本周邊安保環境的“嚴峻性和不確定性急速增加”，從建設自主防衛體制、強化日美同盟、開展國際安全保障三個方面，“新大綱”闡述了日本安全政策的基本方針，明確了強化防衛力量的“優先目標”和重點領域。

一是強調安全環境復雜多變，未來5年將大幅增加防衛投入。在描述日本面臨的安全環境時，“新大綱”強調國際力量格局加速演變，國家間政治、經濟、軍事領域競爭明顯變得激烈;強調戰爭形態向“混合戰爭”過渡，尤其是介于戰與非戰之間的“灰色區間”事態更加難以應對;強調軍事技術革新和高新武器研發正在改變戰爭“游戲規則”，使未來作戰樣式更加難以預測。“新大綱”還一如既往渲染所謂的“中國威脅論”，稱“中國推動軍事現代化和軍事活動增加了地區安全的不確定性”等。

根據“新中期防”，日本2019年度至2023年度的防衛預算將達到為27.47萬億日元，比2014年度至2018年度的24.67萬億日元預算額增加近3萬億日元，增幅為11.3%。事實上，安倍二次執政以來連續5年增加防衛投入，年平均增長率達到約1.2%。照此規模，未來5年日本防衛預算年平均增長率將超過2%。屆時，日本防衛預算占當年GDP的比重，很可能突破上世紀80年代以來歷屆日本政府奉行的不超過GDP1%的政策底線。自民黨和日本政府高層中不乏有人認為，日本的防衛預算應當達到北約2%的水平。

二是提出“多次元統合防衛力”概念和“跨域聯合作戰”構想?！靶麓缶V”認為，“日本當前所處安保環境的嚴峻性和不確定性與日俱增，僅依靠海陸空三個領域不能確保日本的國家安全，要拓展太空、網絡、電磁等新的作戰領域，確保優勢地位”。為此，“新大綱”提出“多次元統合防衛力”概念，取代了現行大綱中“統合機動防衛力”概念。所謂“多次元統合防衛力”，是在傳統的陸、海、空作戰空間外，增加了在太空、網絡和電磁等新領域的作戰力量。

“新大綱”還提出了“跨域聯合作戰”的構想，強調自衛隊在多重作戰空間的聯合運用，要求自衛隊要同時具備太空偵察、衛星通信、網絡攻擊、電磁干擾等綜合作戰能力。根據“新中期防”，航空自衛隊將設立1個太空領域專屬部隊和1個無人機運用部隊，陸上自衛隊將設立隸屬于陸上總隊的網絡戰部隊和電子戰部隊。

三是推進航母化改裝，提升防空反導作戰能力。根據“新中期防”，海上自衛隊將把現有2艘標準排水量1.95萬噸的“出云”級直升機驅逐艦改造為輕型航母。由于擁有航母與日本和平憲法的“專守防衛”理念相悖，因此，改裝后的“出云”號表述為“作為多功能護衛艦，執行應對大型災害等多樣化任務”。為了2020年開始實施的航母改裝計劃，“新中期防”要求購置18架可垂直起降的F-35B戰斗機作為“出云”級的艦載機。屆時，日本將打破以往歷屆政府堅持的“不能擁有航母”的政策限制，為下一步建造和運用更大型航母打下基礎。

擁有全直通甲板的日本“出云”級直升機驅逐艦

此外，自衛隊將陸續引進美制“標準”3 Block2A和“標準”3 Block1B攔截彈，前者將裝備海上自衛隊升級后的“愛宕”級和新建的“宙斯盾”導彈驅逐艦，后者用于陸上自衛隊的2套陸基“宙斯盾”反導系統。航空自衛隊的16套“愛國者”3反導系統也將升級為“愛國者”3MSE。再加上引進的1架RQ-4“全球鷹”無人機，自衛隊的彈道導彈探測與攔截能力將獲得大幅提升。

四是聚焦“應對島嶼攻擊”，強化“離島奪還”能力。“新大綱”表示，“作為海洋國家，確保海上交通與航空交通的安全是和平與繁榮的基礎”，把“應對島嶼攻擊”作為自衛隊力量建設的主要內容之一。根據“新中期防”，陸上自衛隊將在沖繩縣設立2個大隊的“島嶼防御用高速滑翔彈”部隊，負責打擊敵方艦船。陸自15個師團中的8個將改編為機動部隊，裝備134輛可使用C-2運輸機投送的16式機動戰車，大大提升了陸自的遠程投送能力和戰役機動能力。

正在發射的“標準”3 Block1B 艦空導彈

日本“愛宕”級“宙斯盾”導彈驅逐艦

美國空軍裝備的RQ-4“全球鷹”高空長航時無人機

除了“出云”級航母化改造，海上自衛隊將維持現有常備艦隊規模，即4個護衛群54艘水面艦艇和6個潛水隊22艘潛艇?！靶轮衅诜馈币螅磥?年將建造10艘大型水面艦艇、8艘潛艇和4艘警戒艦，提高協同作戰系統（CEC）能力。海自還將購置艦載無人機和SH-60K直升機，以及12架P-1巡邏機。

航空自衛隊將引進更多的F-35戰機和隱身巡航導彈。“新大綱”提出，未來10年將追加采購105架F-35，加入此前的42架F-35A，最終將擁有1 47架F-35。根據“新中期防”，5年內將引進27架F-35A，以及4架KC-46A加油機、5架C-2運輸機和9架E-2D預警機，升級20架F-15DJ戰斗機（題圖），使其可以發射AAM-4B中距空空導彈。同時，還計劃引進“聯合防區外空地導彈”（IASSM）、遠程反艦導彈（LRASM）等隱身導彈，應對“敵軍登陸船團”。這將使日本擁有射程超過500千米的空對艦、空對地打擊能力。

“新大綱”還提出要加緊推動智能化技術的軍事應用?！靶轮衅诜馈碧岢觯磥?年將建造20余艘具備無人探測和水雷處理作戰功能的新型護衛艦;自行研發用于島嶼作戰的“高速助推滑翔導彈關鍵技術”;為防衛省引進智能化業務管理系統;研發供新型戰斗機使用的一體化任務系統;研發通用驅逐艦使用的網絡化火力控制系統以及可按任務需求進行功能模塊更換的無人潛航器等先進武器裝備。

走向：“戰略自主”下的日本安全政策轉變

“新大綱”的出臺表明，日本正在加速全力推進國家安全政策轉變。總體來看，“新大綱”瞄準未來戰爭，以提升自衛隊多領域的綜合作戰能力為核心內容，其中蘊含著日本擴張性防衛政策的一系列新動向。這不僅顯示了安倍政府強推激進軍事戰略的狂妄野心，同時也暴露出日本企圖成為“軍事大國”，謀求亞太地區霸權地位的險惡意圖。

為支持“新大綱”提出的目標，2018年12月21日，日本政府批準了52574億日元的2019年防衛預算，連續7年增加并創下歷史新高。僅“出云”號直升機驅逐艦改造成航母的甲板改造就需要7000萬日元，引進2套陸基“宙斯盾”的價格也在2400億日元左右。預計新購入的105架F-35戰斗機，總額超過了1萬億日元。

安倍政府辯稱，修改防衛大綱是因為日本所處的安全保障環境發生變化以及應對太空、網絡空間成為當務之急。但是，在美朝即將啟動面向無核化的談判，中日關系改善發展之際，為何日本還要投入巨資購買先進武器裝備？

“新大綱”出臺與防衛預算增長的“表象”之下，反映出的是日本安全政策在新時期爭取“戰略自主”的實質趨勢。為爭取“戰略自主”而謀求“安全自主”，是支持日本當前安全政策轉向的核心意識與基本邏輯。日本所追求的“軍事正?；?，包括恢復并擴大“安全主權”，即自主制定實施安全戰略、政策，發展“與國家力量及利益訴求”相符合的軍事能力，并擴大軍事行動的權限范圍。即使是強化美日同盟，也更加強調通過對盟友的“戰略性利用”，以增強日本自身安全乃至戰略能力為根本指向。

美國主導國際體制能力的相對衰退，在全球及地區事務上的“戰略收縮”傾向，特別是特朗普執政后的政策調整，加劇了日本的不安感，刺激其更主動地追求“戰略自主”。同時，中國的崛起造成的日本對華心理“難以調適”，促使日本試圖通過強化自主力量，爭取維持對華戰略優勢?！靶麓缶V”大篇幅強調中國軍力的增長并暗示其“威脅性”，再次反映了這種根深蒂固的心態。

不過，安倍力推的安全政策轉變仍面臨諸多現實制約?；谌毡緫鸷笾贫ǖ暮推綉椃?，民眾在解禁集體自衛權、安保法制改革以及自衛隊入憲等問題上一直持有疑慮。因此，“新大綱”一再重申日本安全政策不會背離“專守防衛”原則，以“多功能護衛艦”之名替代實質性航母，以戰機不常態化搭載上艦，及用于“醫療等多種用途”為理由，強調航母化改造符合“專守防衛”原則，也反映了內外輿論對日本安全政策的牽制。

日本P-1 海上巡邏機裝4 臺渦扇發動機，最大航程8 000 千米，可執行反潛、反艦等任務，具備指揮、 管制、通信等能力

掛彈車上的“聯合防區外空地導彈”（JASSM）

“新大綱”提出“出云”級航母化改造、加強跨域聯合作戰能力、大量采購新裝備等內容，進一步架空了日本和平憲法的“專守防衛”理念。今后，安倍政府很可能進一步大幅增加防衛費、推動全方位軍擴、加速日美軍事一體化進程。而由于自衛隊活動范圍的擴大以及日本在軍事上加緊追隨美國，勢必會對日本與周邊國家關系造成影響，加劇亞太地區局勢緊張。

安倍政府再三突破禁區、不惜犧牲民生和國家發展來大規模擴軍的做法，不僅給日中關系、日韓關系蒙上陰影，也使日朝關系改善的希望更為渺茫，使俄羅斯也加強了防范之意，可謂損人不利己之舉。日本正站在十字路口，是做東亞地區和平的積極推手，還是美國霸凌政策的鷹犬？希望日本能夠做出正確選擇。

[編輯/山水]