街頭官僚對(duì)公共政策的影響路徑探析

(武漢大學(xué) 湖北 武漢 430072)

一、街頭官僚作為非正式政策制定者

1969年，李普斯基首次提出“街頭官僚”這一概念，認(rèn)為他們是“代表政府，與公民面對(duì)面接觸，并擁有自由裁量權(quán)的職業(yè)者”。這類(lèi)群體有三個(gè)特征：(1)他們?cè)谌粘９ぷ髦薪?jīng)常與公民面對(duì)面接觸；(2)他們盡管在官僚系統(tǒng)內(nèi)工作，但具有很大的獨(dú)立性。比如在工作環(huán)境中能自主決策、自由選擇對(duì)待顧客的態(tài)度和方法等。(3)他們對(duì)與其接觸的公民有很大的潛在影響力(Lipsky，M.1969)。

在街頭官僚理論中，自由裁量權(quán)是中心概念，正因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)，街頭官僚才可以在政策實(shí)施過(guò)程中主動(dòng)管理自己的工作任務(wù)和方式——如制定執(zhí)行程序，選擇政策對(duì)象等，由此具有了政策再制定的能力。盡管李普斯基對(duì)街頭官僚政策再制定的能力及行為進(jìn)行了相對(duì)充分的討論，但未將街頭官僚的政策制定能力納入進(jìn)正式的政策過(guò)程框架之內(nèi)，鑒于此，本文用“非正式政策制定者”描述街頭官僚，將其與官僚系統(tǒng)中法定的具有公共政策制定權(quán)的“正式政策制定者”區(qū)分開(kāi)來(lái)。并用“非正式政策制定過(guò)程”這一概念來(lái)表示街頭官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中“自下而上”地對(duì)政策進(jìn)行再制定的過(guò)程。

如下圖所示，街頭官僚通過(guò)兩條路徑影響著公共政策：一、擁有行政權(quán)的街頭官僚是公共政策的執(zhí)行者，對(duì)公共政策的執(zhí)行負(fù)有法定職責(zé)；二、街頭官僚由于內(nèi)嵌于工作環(huán)境中的自由裁量權(quán)，在政策執(zhí)行的過(guò)程中成為事實(shí)上的“非正式政策制定者”，“非正式政策制定者”和“正式政策制定者”共同決定著公共政策的實(shí)施效果。

(一)對(duì)于街頭官僚作為非正式政策制定者的解釋

1.他們對(duì)政策意圖和內(nèi)容的理解。街頭官僚需要通過(guò)層層下發(fā)的政策文本理解政策目標(biāo)和具體條例，由于個(gè)人差異，不同的人對(duì)政策內(nèi)容會(huì)有不同的理解。一方面，領(lǐng)導(dǎo)者很可能會(huì)按照個(gè)人對(duì)政策的理解偏好來(lái)分配執(zhí)行任務(wù)。另一方面，若街頭官僚認(rèn)為政策的某一目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)情況下難以施行，則他們會(huì)選擇并“刪除”一部分政策要求，以順利地完成工作。在政策目標(biāo)模棱兩可的情況下，街頭官僚還需要結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)政策進(jìn)行“自我制訂”，以明確執(zhí)行方向。在另一種情況下，街頭官僚還可能會(huì)依據(jù)自身利益有目的的“選擇”政策執(zhí)行內(nèi)容。

2.他們制訂執(zhí)行的程序。李普斯基認(rèn)為，在很多情況下，街頭官僚對(duì)執(zhí)行程序的制定——如標(biāo)準(zhǔn)化工作流程，將行政受眾進(jìn)行“分類(lèi)”，甚至工作環(huán)境的特殊設(shè)置，都是為了“自我服務(wù)”，維護(hù)自身利益。其中，“標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程”(比如設(shè)置等候時(shí)間，提高服務(wù)門(mén)檻等)是為了讓行政受眾在心理上認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)在服務(wù)時(shí)并不情愿、在金錢(qián)和心理上花費(fèi)頗高等等，以此來(lái)限制顧客的需求；“明確行政受眾的‘資格”’，“將顧客‘分類(lèi)’‘”，用不同的態(tài)度對(duì)待不同的顧客，則是為了在資源稀缺的狀況下“過(guò)濾”掉一部分服務(wù)接受者；“穿制服、辦公室家具的擺設(shè)等，則是為了給行政受眾傳遞“權(quán)威”的信息，本質(zhì)上是一種官僚控制。

3.街頭官僚會(huì)經(jīng)常使用“危險(xiǎn)減輕機(jī)制”——夸張地表述工作的潛在危險(xiǎn)和困難程度，以在工作失敗后將責(zé)任歸咎于外部環(huán)境。它們常常是街頭官僚在面對(duì)“(公共)資源稀缺”、“生理及心理的威脅”以及“顧客對(duì)街頭官僚矛盾或模糊的角色期待”時(shí)用到的解決對(duì)策(Lipsky,M，1969)。

綜上所述，公民權(quán)利并非天生擁有與自動(dòng)被賦予，而是經(jīng)過(guò)一輪一輪的“加工”，那些被認(rèn)為有資格的公民才能擁有公民權(quán)利(Lipsky，1980)。換言之，通過(guò)制定政策程序，街頭官僚實(shí)際上成為了公民權(quán)利分配的決策者。

二、街頭官僚自由裁量權(quán)的必要性

由于街頭官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)政策進(jìn)行了“再制定”，導(dǎo)致書(shū)面政策與實(shí)際政策不協(xié)調(diào)甚至相悖的情況，這引發(fā)了學(xué)者們對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)必要性的探討。一些學(xué)者擔(dān)心街頭官僚的自由裁量行為會(huì)扭曲政策原本的目標(biāo)，損害行政受眾的福祉，因此認(rèn)為街頭官僚的自由裁量權(quán)需要受到控制(Edwards，1980)。另外一些學(xué)者則肯定了自由裁量權(quán)的必要性，認(rèn)為“行政固然需法律的約束，但行政本身的機(jī)動(dòng)性亦需加以維護(hù)”(翁岳生，2002)。此外，“在街頭行政的過(guò)程中，法律法規(guī)和規(guī)章制度等都從紙面走向?qū)嵺`，得到了應(yīng)用的機(jī)會(huì)，也接受了實(shí)實(shí)在在的檢驗(yàn)。這也反過(guò)來(lái)為制度的革新提供了第一手的信息。實(shí)踐中存在的各種阻力和障礙等，通常通過(guò)影響街頭行政的效果而形成“倒逼”制度變革的效果”(韓志明，2013)。

事實(shí)上，由于李普斯基對(duì)街頭官僚政策再制定的行為描寫(xiě)多集中于由于“自利”而削減公共服務(wù)的情形，因此學(xué)者們?cè)诤髞?lái)的研究中大多關(guān)注對(duì)自由裁量權(quán)的控制。但筆者認(rèn)為，自由裁量權(quán)的濫用亦需得以控制，但是自由裁量權(quán)本身則有必要保留。其中，自由裁量權(quán)的必要性，來(lái)源于公共資源稀缺以及由“正式政策制定者”制定出的(文本)政策存在著缺陷(見(jiàn)圖1)。

首先，公共資源稀缺使街頭官僚不得不在政策執(zhí)行中作出選擇——應(yīng)當(dāng)把有限的資源分配給符合哪些特征的特定群體，并根據(jù)群體內(nèi)的受眾差異再次決定資源分配的數(shù)量。而這一過(guò)程需要自由裁量權(quán)的參與。

其次，政策文本的缺陷使街頭官僚“不得不”使用自由裁量權(quán)完成工作任務(wù)。其中，政策文本的缺陷又分為正式政策的模糊性和不合理性。一方面，政策制定不可能涵蓋所有的情形，街頭官僚“可能面臨規(guī)則模糊或不同規(guī)則間相互沖突的復(fù)雜環(huán)境”(Davis，K.C.1969)，而政策實(shí)施中的變化，以及“不清晰且難以達(dá)成的目標(biāo)”往往是政策最終失敗的原因；另一方面，正式規(guī)則的制定若不考慮實(shí)際情景以及實(shí)施困難度，則經(jīng)常會(huì)造成正式規(guī)則和工作情景的沖突，使規(guī)則難以實(shí)施。在上述情況下，需要街頭官僚靈活地處置這些充滿(mǎn)挑戰(zhàn)的情況。此外，當(dāng)政策存在缺陷時(shí)，街頭官僚可以運(yùn)用自由裁量權(quán)通過(guò)非正式的“政策修正(制定)”過(guò)程，在一定程度上“彌補(bǔ)”由政策不合理產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。

三、對(duì)自由裁量權(quán)的引導(dǎo)

(一)合理的政策導(dǎo)向

合理的政策導(dǎo)向可以影響官僚行為，我們可以用街頭官僚對(duì)邊緣群體的態(tài)度來(lái)解釋。“街頭官僚”的服務(wù)對(duì)象非常廣泛，其中一個(gè)重要群體是低收入群體，這一類(lèi)群體由于擁有更少的資源，也更加需要公平的公共服務(wù)?？墒?，當(dāng)行政受眾極端困難，又沒(méi)有硬性政策要求對(duì)其施以救助時(shí)，往往會(huì)被街頭官僚選擇性的“放棄”，不為其提供公共服務(wù)，例如乞丐；另一種情況下，街頭官僚不僅不會(huì)提供公共服務(wù)，反而會(huì)對(duì)其施以較為嚴(yán)厲的態(tài)度和類(lèi)似的“懲罰”行為，例如街頭混混、失足婦女等。例如警察會(huì)把街頭混混看做潛在的“攻擊者”，從而更頻繁的監(jiān)視他們或?qū)λ麄儜B(tài)度惡劣。這種不公平的做法會(huì)引起街頭混混的不滿(mǎn)，導(dǎo)致其與警察產(chǎn)生沖突。而沖突會(huì)使得警察越發(fā)傾向于對(duì)街頭混混采取更加嚴(yán)厲的態(tài)度。這樣的惡性循環(huán)會(huì)加深街頭混混處境的困難。因此，“邊緣性群體”可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，在某種程度上，他們生活的境遇是由街頭官僚有意或無(wú)意“創(chuàng)造”的。

為了緩解“社會(huì)邊緣群體”的不利生存環(huán)境，需要政府制定政策，確?！吧鐣?huì)邊緣群體”的公民權(quán)利。為街頭官僚提供行動(dòng)的正確價(jià)值引導(dǎo)，促使其改變不合理的偏見(jiàn)。其中，一個(gè)很好的例子就是美國(guó)的“職業(yè)恢復(fù)行動(dòng)”，簡(jiǎn)稱(chēng)“VR”(Moody,StevenM&SuzanneLeland，2000)?！癡R”是政府公共服務(wù)系統(tǒng)的一部分，旨在為“值得幫助的窮人”——并非因?yàn)榈赖聣櫬?，例如揮霍或者懶惰，而是因?yàn)闅埣?、天?zāi)等不可控因素而貧窮的人，提供再就業(yè)的培訓(xùn)和機(jī)會(huì)。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在這一行動(dòng)中，很多街頭官僚都自發(fā)地作出了為公民提供更多公共服務(wù)的選擇。但是，值得強(qiáng)調(diào)的是，街頭官僚這樣做的前提，是美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)此行動(dòng)的合理授權(quán)。這也從另一方面印證了自由裁量權(quán)的必要性——一定程度的自由裁量權(quán)是街頭官僚為公民提供更多公共服務(wù)的基本保障。

(二)鼓勵(lì)街頭官僚的“去官僚化行為”

“去官僚化行為”是街頭官僚為了改善工作程序而改變規(guī)則的行為。李普斯基認(rèn)為，街頭官僚改變規(guī)則大多是為了自我服務(wù)。但是，很多學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，這種行為也可以被看成是一種親社會(huì)行為(Brewer&Selden,1998)，即通過(guò)改變規(guī)則為其他的個(gè)人、團(tuán)體或者組織增加福祉。研究表明街頭官僚改變規(guī)則的行為有時(shí)可以填補(bǔ)公共政策的空白(Canales,2011)——通過(guò)改變規(guī)則可以彌補(bǔ)政策紕漏，或者將公共服務(wù)的觸角伸到正式政策沒(méi)有觸及的領(lǐng)域，從而幫助到更多需要幫助的行政受眾。正因如此，波蒂略(Portillo，2011)總結(jié)到改變規(guī)則“或許是街頭官僚構(gòu)建社會(huì)資本和獲得公民贊譽(yù)的最有效的方法(p.89)。

朱莉婭·布羅克分析了促進(jìn)“去官僚化行為”的因素，認(rèn)為“聲音行為”與“去官僚化行為”有著顯著的相關(guān)性?！奥曇粜袨椤笔墙诸^官僚分析問(wèn)題和尋求改善機(jī)會(huì)的結(jié)果(Fuller,Marler,&Hester,2006)，意味著街頭官僚對(duì)自身的工作環(huán)境有所覺(jué)察，并持續(xù)地評(píng)估是否有更好的方法來(lái)改善工作流程，以更好地服務(wù)行政受眾。最重要的特征，是街頭官僚在官僚組織內(nèi)部說(shuō)出了自己的想法和建議，“即使這個(gè)建議可能會(huì)令其他人不滿(mǎn)”?！皟?nèi)部揭發(fā)”——檢舉揭發(fā)行為不當(dāng)?shù)耐禄蛘哳I(lǐng)導(dǎo)，也是“聲音行為”的一種。研究者發(fā)現(xiàn)，有“內(nèi)部揭發(fā)”行為的街頭官僚并非常常是心存不滿(mǎn)，而是相當(dāng)“有生產(chǎn)力、寶貴且富有承諾”的街頭官僚(Brewer&Selden,1998,pp.419-420)，它表明了強(qiáng)烈的職業(yè)責(zé)任感。

筆者認(rèn)為，要促進(jìn)街頭官僚的“去官僚化行為”和“聲音行為”，首先要給予街頭官僚一定的自由裁量權(quán)，使得其有自信充分運(yùn)用自身的工作經(jīng)驗(yàn)和能力處理復(fù)雜的公共事務(wù)。其次，官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)該有一種氛圍，來(lái)鼓勵(lì)街頭官僚關(guān)注工作流程和他們?cè)诓僮鬟^(guò)程中遇到的問(wèn)題，且建立表達(dá)意見(jiàn)和討論建議的平臺(tái)。這種氛圍和平臺(tái)，可以促使街頭官僚的行為從“滿(mǎn)足績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)”向“真正的服務(wù)”轉(zhuǎn)化，從而實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)的有效利用以及公共政策的最終目標(biāo)。