“放管服”背景下提升高校政府采購工作效率探析

吳文駿

(蚌埠醫學院，安徽 蚌埠 233003 )

近年來，隨著中央“放管服”改革的逐漸深入，政府采購領域的頂層設計也已確定，即由財政采購向單位采購轉變，強化落實政府采購單位的主體責任，縮小集中采購目錄，擴大單位自主采購范圍。具體而言，簡化采購計劃審批流程、簡化政府采購方式變更手續、賦予采購人在評標委員會成員選擇、評標標準制定階段更大的自主權等一系列措施的設計和提出，對于各個政府采購業務來說，既是機遇，也是挑戰。高等院校作為教育系統政府采購的重要主體之一，長期以來由于其自身的一些特點，總的來說，在提高政府采購業務效率方面仍然存在較大提升空間。當下，如何抓住簡政放權趨勢帶來的改革機遇，利用好“放管服”改革背景，進一步提升高校政府采購任務的執行效率，是高校政府采購從業人員亟待解決的問題。

1 高校政府采購計劃執行中出現的問題

高等學校作為肩負教學與科研雙重職能的事業單位具有如下特點：首先，單位規模較大,相對封閉，內設機構眾多；其次，由于存在學期安排及寒暑假，導致高校采購工作具有不同于其他政府采購單位的時效需求；最后，高校政府采購往往涉及多個采購門類，如后勤、教學、科研等。以上特點造成和其他政府采購業務主體相比較，高校政府采購的涵蓋面更廣、專業性更強、對采購需求的精細程度要求更嚴格、采購時間要求更為特殊、應急突發小額采購較多。高校在實施政府采購業務、進行政府采購管理時，常遇到以下問題：

1.1 預算和采購計劃編制不科學

主要表現在：(1)對采購預算的理解和認識仍然停留在簡單的資金劃分上，編制預算就是簡單的資金切割，沒有對應項目的匹配或是只有“貨物、工程和服務”這類一級品目的區分，“看得到資金、看不到項目”；(2)采購項目的事前論證不充分，部分采購需求門檻過高或過低，缺乏充分的市場調研，導致項目預算與市場公允價值脫節，影響招標成功率；(3)內設各機構在采購預算的編制過程中沒有交流溝通，過分強調部門利益。例如，在較為普遍的辦公設備采購過程中，資產管理部門沒有及時告知資產管理、配置標準的相關文件，造成立項使用部門自行其是，難以避免超標、重復采購等；(4)在編制預算過程中不去積極規劃后續預算，滾動編制預算在實踐上難以推進。

1.2 采購政策執行不嚴謹

部分高校在政府采購項目、采購方式的選擇上存在一定問題，一些高校的選擇過于隨意，以時間緊迫等各種理由規避公開招標，隨意采用單一來源、邀請招標等采購方式，增加了政府采購管理的風險；另一些單位則在采購方式的選擇上滑向了另一個極端，視“簡政放權”為洪水猛獸，將一些不屬于集中采購范圍內的采購任務放入集中采購計劃內，或在采購方式的選擇上頻繁選擇公開招標，降低了采購執行效率[1]。

1.3 職能部門間對政府采購管理工作職責不清

一般來說，政府采購業務流程包含采購需求的論證及編報、采購預算的編制及審批、采購計劃的編制及下達、采購執行及答疑處理、合同簽訂、對供應商履約的監督管理、項目驗收及支付七個環節[2]，在政府采購業務流程內，為了實現有效的管理和控制，政府采購業務部門、計劃申報部門、歸口管理部門和資產管理部門等職能機構需要密切的溝通和合作。但在目前，大部分高校仍然缺乏這種流程式管理的意識，把與政府采購相關的一系列工作簡單劃分給學校的采購管理部門，甚至一些使用部門認為“采購就是采購部門的工作”，對應當由其承擔的主體責任置若罔聞，需求編報敷衍了事，履約管理得過且過，互相推諉，逃避責任， “會提要求，怕擔責任”，一旦出現問題，立刻置身事外。

2 高校政府采購計劃執行效率低的原因分析

2.1 管理制度缺失，對政府采購業務管理缺乏專業認識

許多高校并未針對自身的實際情況，制定細化的采購管理制度體系，對政府采購管理的法律文件框架進行填充[3]。而作為框架的政府采購法律體系，難以對所有類型的政府采購主體進行的所有采購業務實施精細化管理，這種制度漏洞也就導致了內設部門間權責不明，責任難以落實，“踢皮球”現象普遍存在。加之事業單位及其所使用的的財政性資金受國家法律法規的規制較為嚴格，政府采購主體的制度改革存在滯后性與被動性，導致高效的政府采購管理基本停留在被動應付的狀態，大部分的管理制度漏洞都是在發生采購事故后才得以暴露并加以改正，事前預防和事中控制難以行之有效，面對簡政放權的政策紅利，往往上級“愿意放，放得下”，下級卻“不敢接，接不住”。

此外，政府采購監管體系的建設對很多高校而言不受重視，或者簡單的認為采購管理的強化就是審批流程的強化，缺乏精細化的管理。在實務操作中，具體表現在：(1)一些領導認為所謂采購管理就是多簽一個字、多蓋一個章，簽的字越多、蓋得章越多，就代表著管理的越嚴格。(2)一些采購經辦人員，包括使用部門負責人對招標采購的嚴肅性缺乏認識,在招標流程結束后，合同簽訂完成后仍然認為可以對需求進行修改。(3)一些立項部門對預算管理缺乏清晰認識，把預算視為資金的簡單切割，張冠李戴，無視項目和預算資金的匹配關系，隨意立項，隨意購買。(4)部分高校把采購管理簡單視為責任規避，不去進行管理制度上的完善，而是把管理職能推回給上級主管部門。

2.2 高校政府采購業務部門職責轉變不到位，服務意識缺乏

部分高校的政府采購管理部門長期以來的工作重心都集中在采購計劃的審核與執行，業務色彩濃厚，對“放管服”的“服”，既缺乏深入認識，也沒有具體的職責體現。作為采購管理制度的指定部門和監管部門，缺乏與各個職能部門的充分溝通，也沒有對各個部門進行采購相關政策的普及，對采購管理停留在審批和事后通報處理的層面上，使得其他部門對政府采購管理一無所知，自然缺乏參與的積極性。

2.3 高校政府采購業務管理人員匱乏，采購業務機構設置不合理

“政府采購是集政策性、知識性、復雜性、多樣性等特點于一身的全新的系統工程，需要采購人員掌握全面的知識”[4]。大部分高校都沒有建立專門的政府采購管理機構，政府采購職能一般交由國有資產管理部門、財務部門或后勤總務部門負責，由于采購業務涉及知識面廣、政策掌握要求高，專業人才的缺乏導致采購部門力量嚴重不足，一些高校甚至出現了政府采購從業人員“一枝獨秀”，采購業務“單人負責制”， 招采不分離、簽訂合同與履約監管不分離、驗收與支付職能不分離，這不但大大降低了采購計劃的執行效率，還帶來了明顯的采購風險點[5]。

3 “放管服”背景下提升高校政府采購工作效率的措施

隨著“放管服”改革的不斷深入，如何能夠利用簡政放權帶來的政策紅利充分提高高校政府采購工作的效率，關鍵在于圍繞“合規合法、結果導向、突出重點、簡明高效、嚴格評價”的原則進行改進。

3.1 加強校內政府采購管理制度體系建設

政府采購權利的下放，首先是對高校校內政府采購制度是否全面、是否完善的考驗。建設這一體系，關鍵是制度，從橫向來看，要建立囊括貨物、工程和服務三大類，包括高校日常采購內容的采購立項、管理、審批辦法；從縱向來看，則是要沿采購流程，對政府采購工作的采購需求論證、采購預算編制、采購計劃編制、采購執行、合同簽訂、履約監管、驗收支付進行監管，強化內部控制，用制度去明確各個環節的職責、責任[6]。同時，應當加強制度體系的基礎建設，其核心是采購信息化建設，建立連接各個職能部門的采購綜合信息平臺，運用網絡通訊、大數據等信息化工具，來實現高校政府采購管理制度的設計構想，為制度建設和運行提供優質基礎保障。

3.2 采取績效評價體系，強化監督問責機制

按照政府采購預算編制、采購執行、履約監管的主要格局，分別為財務部門、采購執行部門、歸口管理部門和使用部門制定相應的績效評價辦法。對于政府采購過程中出現的采購事故(例如流標、廢標、質疑和投訴等)，明確責任源頭是預算，還是采購執行，還是需求論證，并在相應部門的績效評價指標中予以體現，分清權責，落實責任，從而預防采購事故的發生，提高采購效率。

3.3 加快采購業務部門職能轉變，強化服務意識

首先，應當設立專門的政府采購管理機構，改變一些高校過去將政府采購工作置于后勤或資產管理部門之下，人才培養不足的困境；另一方面，應該改變政府采購業務部門傳統的工作方式，強化服務意識，將過去的“執行、管理”的工作模式轉變為“執行、服務、咨詢”，提高采購工作效率。高校政府采購業務部門也是為全體教職工提供保障服務的服務部門，樹立服務意識，不僅做好業務，更要做好服務提高采購工作效率。

隨著“放管服”改革的深入，必將對高校的政府采購工作帶來巨大變革。而作為高等學校的政府采購業務部門，應當充分利用改革帶來的機遇，迎接挑戰，做到權利下放“接得住”，采購業務“管的住”，政策服務“做得好”。