淺析行政事業單位內部控制建設

彭立秋 浙江省金華市市政管理處

一、背景

2012年11月29日財政部以財會〔2012〕21號通知的形式印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》(以下簡稱《內部控制規范》)，并規定自2014年1月1日施行；2013年3月,黨的十八屆二中審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》,指出了未來行政事業單位體制改革方向。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題》提出：“深入推進依法行政，加快建設法治政府，加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向，提供了遵循。

二、建立健全行政事業單位內部控制的重要意義

（一）能提高行政運行、公共服務的效率效果

法定或授權的行政事業單位，內部控制設置不合理、職責不明確，職能交叉設置、推諉扯皮，致使工作效率低下，在一定程度上降低了整個社會總體運行的效率，建立完善的內控體系，簡化辦事程序，是提高行政事業單位職能運行能力和效率效果的重要措施。

（二）能保證國有資產安全、為社會提供較好的公共產品

行政事業單位承擔國有資產管理和使用的職責，良好嚴密的制約機制，可以防止暗箱操作,預防舞弊，讓國家公權力在陽光下運行，接受人民群眾的監督，發揮公共財政的最大效益，為社會大眾提供良好公共服務。

（三）節約行政管理成本，適應推進事業單位分類改革

通過行政事業單位機構改革，對現行的制度進行重分類整合，合并同類項，理順政事關系，避免政出多門，提高政府行政效率，重新明確各單位職責類別等，全面壓縮現有行政事業單位編制規模，通過科學設置崗位，職位與人員合理匹配，明確分工與責任，可以節約配置資源，提高公共服務效益，通過建立科學合理的控制制度，制定剛性標準，節約不必要的開支，可以降低行政管理成本。

三、目前行政事業單位內部控制存在的問題

（一）內部控制環境建設不健全

內部控制環境簡稱內部環境，指行政事業單位組織架構、決策權、執行權、監督權三權分立、關鍵崗位控制、人員資質和能力、財務體系等的總和。目前行政事業單位在各層級機構設置、職責權限、人員編制、工作程序和相關制度的安排上，存在與內部控制設置不相適應的現象，比如：人員編制與職權、職責不相匹配，要么編制規模偏大，造成人浮于事，懶政、惰政，要么編小，導致內設機構無法按內控要求設置相關崗位，人員不能到位，一人多崗兼職，踏實干事的人累得要死，缺乏有效制衡機制，還面臨舞弊風險，不利內部環境的建設；例如，有的地方還存在因人設崗，甚至因人設立事業單位的現象，一個單位才5、6個人，沒有制衡機制，浪費國家資源，權力缺乏制約和監督，與黨中央依法行政、依法治國的精神相違背，加大了行政成本，導致老百姓對政府的不信任和質疑。

（二）內部控制管理觀念淡薄

行政事業單位是建立和實施內部控制建設的責任主體，單位負責人在內部的組織機構建立、單位組織程序、業務工作的運行和監督管理方面發揮領導作用并承擔總責任。但事實是單位的負責人對內部制度建設觀念淡薄，對內控管理不夠重視，流于形式，片面認為內控就是財務控制、會計控制，只要資金方面不出現問題，至于工作是否程序合規，項目是否合法，資金使用是否在自己的職責范圍內，效率效果是否達到管理要求等等都是次要的，缺乏全局概念，管理意識，責任意識。

（三）對風險管理缺乏足夠的認識

事實上，風險無處不在，行政事業單位行使國家公權力的過程中，管理者對自己的管理職責和崗位存在的政治風險、廉政風險、管理風險缺乏足夠認識，甚至不知風險為何物，不會識別風險、更不會分析風險、規避降低風險等，可能導致不能正確行使職權。主要表現，一是貪功冒進，不規矩程序辦事，主觀臆斷、獨行專斷，容易導致決策失敗，給國家和人民帶來損失；二是人為避開監督，長官意識第一，以權謀私，容易引起貪腐事件發生；三是內控流于形式，不懂裝懂，不加強學習，懶政、惰政，再好的內控不執行，不作為、亂作為，不與時俱進加以改進，都會使風險失控；四是缺乏風險應對意識，沒有應對措施，如此種種。

（四）內部控制管理制度不健全

現行行政事業單位體制，存在不按組織流程、內控要求來設置內設機構的現象，存在一些不符合實際工作需求的工作機制，責任模糊、權責不清，不能有針對性的結合單位工作需求和職業特點制定制度，缺乏科學性嚴謹性，權利失去監督，讓貪污受賄等舞弊行為有機可乘，讓低效率、不擔當、不作為、歪風邪氣等不良作風大行其道，為單位抹黑蒙羞。

（五）內控評價監督體系沒有完善

雖說國家對于內控管理是相當的重視，先后出臺了《企業內部控制規范》、《行政事業單位內部控制規范》及《內部控制規范指引》《指導意見》等文件，但基本是上面熱、下面冷，執行理解偏差，不能很好的完善監督體系，一是“三定”方案中，對編制內控監督人員不留余地，沒有內審的位置，更不用說獨立性、權威性、客觀性的建設了；二是內控評價體系流于形式，不能有效傳導壓力，促進單位全面建設。

四、完善行政事業單位內部控制的對策和建議

（一）完善內部控制環境

完善內部控制環境，應與行政事業單位機構改革結合起來，依據單位職責，合理確定規模、組織結構、職責、職權、人員數量，相互匹配，便于建設完善的內部控制系統。改革中，行政事業單位機構改革頂層設計是關鍵控制點，“三定”方案應以此目標來確定，各地的編辦應是權威牽頭部門，由其成立相應的編制審核領導小組，匯集組織、人事、財政、管理、審計、內控方面的專家，事業單位的主管部門積極參與，嵌入內部控制思想，貫徹全面、重要、制衡、適應性原則，同時也要考慮行政事業成本效益；“三定”方案的設計必須符合《內部控制規范》對管理職責、職權、人員的需要；對每一個單位的改革方案進行嚴格的審核核定，確保改革方案的權威性、獨立性與客觀性。

改革實質是對現行的制度進行重分類整合，理順政事關系，建立良好的內部環境，避免政出多門，提高運行效率效果。通過專家們的努力，切實解決我國普遍存在的行政事業單位機構編制總體規模偏大，部分行政事業單位規模較小、設置過于分散、公益職能弱化，體制機制不活，服務質量不高、效率效果不明顯，職能交叉、重復設置、資源浪費，公益與市場不分，存在越位、錯位、缺位及管理不規范，人力資源結構性緊缺等問題，也是深入貫徹落實黨的十九大、十九屆三中全會關于深化行政事業單位改革的要求。

（二）加強文化建設，促進內控管理觀念提升

要加強單位內控文化建設，單位負責人是內部控制文化建設領導者，在文化建設中應發揮主導和垂范帶頭作用；積極培育引導和規范職工行為，培育體現自身特色的發展愿景，誠實守信，積極向上的價值觀；總結優良傳統，挖掘文化底蘊，提煉核心價值，確定文化建設的目標和內容、激發事業單位活力和創造力、推進公益服務供給側結構性改革、履行國家賦予的職責和社會責任；單位應當促進文化建設在內部各層級的有效溝通，做好宣傳工作，在單位內部廣泛宣傳內部控制管理思想、管理制度、管理程序和方法，也是加強黨的領導，合理用權、謹慎用權、廉潔自律的需要，是提高管理水平，加強職業道德修養，對個人、家庭、社會、國家負責的需要，從思想意識上督促大家遵紀守法，愛崗敬業，為民服務；確保全體職工共同遵守，為全面推進行政事業單位內部控制建設營造良好的環境和氛圍。

（三）加強風險導向管理，嚴格執行風險評估和預警機制

內部控制應以風險管控為核心。設立專業的風險管理部門，加強對所有業務活動按流程進行風險分析，列出風險清單，識別、評估風險，根據具體情況制定風險應對措施，對可能發生的風險提前做出應急預案，在管理中嚴格按程序辦事，以風險為導向，權衡利弊，形成單位管理的有機系統。

（四）推進信息化建設手段加強內部控制，建立健全內部控制制度手冊

充分利用大數據、互聯網技術等現代高科技手段，加強內部控制各業務層面數據聯通，優化設計，簡化程序，去除無效控制，讓數據跑路，提高效率效果。

行政事業單位應根據《內部控制規范》，結合“三定”方案，根據自己單位的實際情況，組織相關人員，也可以求助外部內部控制管理方面的專家，梳理單位的工作職責，具體的業務工作，設計流程圖，設置合理的內設機構，符合業務管理工作需要，細化流程、分工，明確各自職責，編制可操作的內部控制制度手冊。

（五）加強內部控制自我評價、監督管理

機構改革“三定”時要充分考慮內審機構設置和人員編制，行政事業單位的主管部門應設置獨立內審部門，配備符合內審要求的專業人員，組織對下屬單位進行內部審計。并以正式的書面文件確定內部審計章程，明確內部審計活動的宗旨、權力和職責的內容，并經相關治理機構和上級主管部批準或認可，最大程度保證內部審計活動的獨立性、客觀性。內部審計至少每5年要審計一次。

要建設切實可行的內部控制評價體系和內部審計制度，財會〔2017〕1號《行政事業單位內部控制報告管理制度(試行)》明確要求各單位編制行政事業單位內部控制報告，綜合反映本單位內部控制建立與實施情況，單位應當按照通知要求對標對表，如實編制報，查找問題，及時整改，以自我評價的方式，促進行政事業單位內部控制的建設與完善；同時加強內部審計，貫徹內部審計思想，以業務導向和管理導向進行綜合審計。

五、結束語

建立健全完善行政事業單位內部控制，要改變原有思維定式，管理需要創新，需要適新時代發展的需要，新科技、新理念、新模式不斷迭代更新，必須緊跟新時代，引入新的管理思想，加整自身觀念改變，借鑒吸收古今中外優秀的管理文化、文明成果；充分理解內部控制不是單純的財務會計內控，而是貫穿單位經濟活動的所有過程，包含所有方方面面的管理控制，是一個由全員參與，不斷完善改進，合理保證單位各項經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務效率效果的管理哲學。