少數民族地區外源型“村改居”問題及治理策略研究

本文為2011年5月20日六宮村戶口薄統計資料

【摘 要】 處于少數民族地區的石河子市村改居主要采取的是“外源型”的模式進行。本文在分析明珠社區工作站“外源型”村改居發展中存在問題的基礎上，提出了改進對策：促進由“外源型”向“內生型”轉變;完善管理體制，加強組織建設;解決民生大計，完善財政收支;完善基礎設施建設，提升公共文化服務水平。

【關鍵詞】 少數民族地區;“外源型”村改居;存在問題;改進對策

處于少數民族地區的石河子市村改居主要采取的是“外源型”的模式進行，即在政府的主導下，進行的由農村管理模式向城鎮社區管理模式的轉變。由于這種模式是在政府的主導下完成，所以優點與缺點極度明顯，既能夠集中力量辦大事，也具有濃烈的行政化色彩，致使“村改居”過程中會出現種種問題。明珠社區工作站是處于過渡期的明珠社區進行管理的行政單位，其發展既有村委會的身影，也有社區發展的雛形，對該工作站的研究有助于我們更好的了解少數民族地區村改居社區管理的發展與變遷。

一、明珠社區工作站“外源型”村改居的過程和現狀

1、發展淵源

明珠社區工作站是在原石河子鄉六宮村的基礎上發展而來，是發展到明珠社區的過渡階段。六宮村于1993年正式建立行政村建制，原名上六宮村，是隸屬于石河子鄉的24個行政村之一。該村是一個由回族、漢族、哈薩克族和維吾爾族等民族共同生活的民族聚居地區，本村回族約占61.05%，漢族占27.79%。2010年12月，“村改居”工作全面展開，六宮村由原來歸屬于石河子鄉（2013年改建制為石河子鎮）改為由東城街道辦事處統一管轄。2014年5月，六宮村正式更名為明珠社區工作站。

2、主要做法

（1）加強組織領導，創新工作機制。其一，機構設置。建設發展中的明珠社區，目前正處于工作站階段，機構設置也處于過渡期，因此，所設置的機構大都由村委會發展而來。雖然在名稱上略有不同，但實際職能確實有了很大的變化，以財政管理一項為例，村改居前的村級財政，均由村里面的會計負責，村會計負責年初預算和年終決算以及財務公開工作，改建后，財政統一由街道財政進行統一管理，在財務一項上，沒有了之前的處理權。其它機構設置上基本屬于延續階段，有些急需的部門工作也是由原來的村委會成員兼任。其二，深入基層開展工作。以尤書記為核心的領導班子，定期（每周兩次）深入到住戶家中，問詢居民的生活現狀，幫助居民解決存在的問題;不定期的組織居民開展社會治安綜合治理、安全防范知識和法制宣傳教育工作，提高居民自防自救能力和法制意識;定期開展轄區流動人口和出租房屋摸底排查，做好備案登記，開展流動人口法制宣傳和社會化服務工作，認真做好居住證、房屋出租登記證的制作和發放。

（2）加強治安管理，維護社會穩定。一是完善巡防體系。全面加強社會巡控、治安亂點堵控、居民區和單位內部防控、重點人群和重要部位管控體制，建立健全防范嚴密、監控有力、全方位覆蓋的社會治安防控網，形成人防、物防、技防有機結合的居民區“網格化”治安防控體系。在調研過程中，我們調研團隊曾多次跟隨綜治員、社區民警進行入戶人口大清查以及安全生產大檢查等工作，民眾對此反響不一，但是，更多的人認為這樣做很有效，首先能從思想上，做到“不找事、不鬧事、維護社區穩定團結”。二是提高排查力度。充分發揮“三大調解”的作用，重點加強矛盾解決方式的銜接配合，注重源頭預防，突出解決土地征用、房屋拆遷、安置補償、墓地遷移等矛盾糾紛化解工作，在平時的工作中，每半個月至少排查一次，重大活動、節假日期間加大排查力度。三是嚴打“三股勢力”。綜治員同志和社區民警嚴格遵守社區巡邏責任，他們的出勤率基本上保持在每周兩次，節日期間每天除在辦公室處理事務外都在巡視，這種高度警惕性，保障了社區的團結穩定。由于調研時期正值穆斯林群眾“齋月”期間，所以，在此期間我們恰好親身經歷了治安維護工作。每到傍晚，工作站工作人員會集體出動，在清真寺周邊維護治安，防止突發事件的發生，每位工作人員都配備基本的裝備，比如：防彈衣，應急手電，警棍，手銬等。這些工作得到了參加做禮拜活動的群眾的大力支持，自發的配合工作人員的排查。四是促進普法教育。工作站綜治員在每年4月“憲法法律宣傳月”期間，都會進行普法宣傳活動，使得轄區內的廣大居民群眾“知法、懂法、守法、用法”的意識顯著增強。因為我們的法學專業的背景，使得我們更深入的了解到了綜治員的普法教育工作，他們除了定期邀請大學法律援助社團進行法律宣傳外，還邀請法律精英對青少年朋友進行法律教育，我們也有幸參與了一次普法教育活動。五是加強社區矯正。司法案件的最終決定權在司法所，明珠社區工作站被授權社區矯正一職，對于涉案人員，綜治員定期組織其進行培訓或勞動改造。這項工作的出現，加大了綜治員的工作量，調研期間，我們查閱了相關矯正信息，2014年共有5人進行社區矯正，綜治員開展的工作也是多種多樣，不僅進行相關領域的普法宣傳，還組織參與社區建設，而且還進行心理教育活動，充分調動矯正人員的積極性與主動性，并將這份工作與社區發展結合起來。

（3）規范宗教行為，保障信教自由。石河子市村改居工程進行中，六宮清真寺的重要地位并未發生改變，依舊是信仰伊斯蘭教人士做禮拜的合法場所。近年來，外來務工人員逐年增多，這部分人已成為六宮清真寺做禮拜信教群眾的主要群體，民族宗教工作依然擺在很重要的位置。

為提高六宮清真寺公共安全保障和處置突發公共事件的能力，規范突發事件應急管理和應急響應程序，及時、有效地實施應急工作，妥善處置涉及民族宗教方面群體性事件發生，維護民族宗教場所清真寺的安全穩定和教民的生命財產安全，最大程度地減少人員傷亡、經濟損失和社會影響，明珠社區工作站管理人員進行了多次研究協商，初步制訂了應對群體性突發事件的預案。

（4）完善社保制度，保障人民生活。村民養老保險工作政策性強，事關村民的切身利益，明珠社區工作站成員要針對當前村民存在的思想問題，做好深入細致的思想政治工作，采取多種形式，加大宣傳力度，宣傳社會保險的有關政策，使“村改居”人員充分了解參加社會保險的具體內容，認識參加社會保險的重要性，消除疑慮，促使其自覺自愿地補繳社會保險費。

（5）加強宣傳教育，提升社區品質。第一，創建文明城市宣傳活動。為積極響應石河子市爭創文明城市的口號，石河子明珠社區工作站以各中小學學生參加暑期社會活動為契機，明珠社區工作站于2014年7月14日在轄區內積極開展“創建文明城市 我們共同努力”的宣傳活動。此次活動的目的旨在增強創建文明城市的知曉率，發動廣大市民以主人翁的身份積極參與到文明城市的創建中來，為營建我們共同的美好家園貢獻一份力量。第二，建設農家書屋。明珠社區工作站的農家書屋于2011年建成，占地面積約20平方米，有閱覽桌2張，椅子8把，書柜6個，配置圖書1400余冊。書屋內的書實行免費借閱，運行費用由工作站承擔，管理人員由工作站工作人員兼任，還制定了登記制度，極大的調動了村民閱讀的積極性。

通過觀察與訪談可以知曉，農家書屋的建設取得了一定的成績，但是問題也是很明顯的：一是圖書種類較少，多是政策性的書籍以及生活瑣事方面的書，并無明顯分類;二是宣傳力度小，有些村民甚至都不知道有農家書屋的存在;三是現有管理人員為兼職，無專門管理人員，當公務繁忙時期，直接導致書屋開放時間不確定。

二、明珠社區工作站“外源型”村改居發展中的問題

1、體制建設不健全

（1）管理體制落后，與城市化建設不同步。當前在新疆地區實施的村改居，主要是針對城鄉結合部進行的城市化進程，這項舉措在民族成分多樣化的地區具有很強的實際意義，但在村改居的過程中，由于沒有法律法規的約束，不僅影響了村改居的整體進程，還嚴重損害了村民、村集體的相關利益。在村改居的大背景下，社區包括工作站的工作模式、規章制度并未發生實質性的轉變，還是繼續延用村委會的管理體制和管理方式，這些都使得工作人員熱情不足，村民也沒有從中感受到多么大的利益所在，不僅使得村改居后成立的居委會難以適應城市建設和管理的需要，而且還嚴重影響了城市化的進程。如果不作出改變，這會在與村改居的反方向上越走越遠，也是政策制定和實施者所不想看到的。

（2）機構設置缺失，人員配置不足。調研期間，我們調研組觀察到，工作站的干部們每天都有大量的工作要做，還有許多會議要去參加，負責計生方面的馬專員，幾乎每天來到工作站后匆匆的就去街道或者其他部門開會去了，由于職責不甚明朗，每個人即使有不同的分工，也會互相彌補職責之缺，機構設置不健全，每位工作人員的工作基本延續之前的狀態。除此之外，負責管理流動人口的兩位工作人員在檢查時期，也會與綜治員們一起進行檢查，每個人的工作量在忙時基本都是超負荷的，對于工作中的態度問題，他們也都盡量避免，但是也不可能面面俱到，還是需要人民群眾互相配合的力量，部分干部會感到疲累，因而可能導致缺乏動力。

（3）職責職權不明，影響工作效率。一是職責方面，工作站雖然成立了，但是工作站的性質是什么，基層組織的定位又是什么，并沒有給予及時解答，即使是做了大量的社區管理工作，工作站的工作人員也沒有對工作站本身產生極大的認同，而且相關職能也沒有清晰的界定，這樣就使工作人員在開展工作時顯得力度不足。二是職權方面，在基層改革初期都會存在陣痛期，即上下級之間權利混亂，管理分散，責任并未落實到每一處，每個機構都想著自己的權利擴大，導致工作站任務過重，如工作站并無司法職能，卻被安排相應的社區矯正工作，其權限卻直接隸屬于司法所。

（4）財務納入街道，財政支持不足。在明珠社區工作站成立以來，相關部門把許多的工作任務下分到工作站，實行職能下移，但相關部門卻沒有按“費隨事轉、權隨責走”的原則來開展工作，沒有把工作或活動所需經費移交到工作站，給工作站工作任務的開展帶來了巨大的困擾。許多需要財政支出的地方由于缺乏資金，導致工作處于停滯不前的狀態，如在調研期間，為響應全市宣傳創建文明城市的號召，基于財政缺乏，村干部們自掏腰包并和我們調研組發揮創意，才完成這項工作。

2、公共資源不足

（1）文化資源匱乏。六宮村政府提供的公共文化資源中除了宣傳性的文化資源外，適宜村民使用或參與其中的文化資源就只有籃球場、農家書屋和遠程教育培訓中心。農家書屋和遠程教育培訓中心雖然設備齊全、資源豐富，但農家書屋由于使用人少，常年處于關閉狀態，遠程教育培訓中心在2011年之前曾經常性播放電影等視頻節目，但在近幾年也不再開放，且面對群體僅限本地的黨員、群眾。與前面兩項公共文化資源相比，籃球場是六宮村使用最多的文化資源。面對各類人群，全天開放，是喜好運動的人們工作之余休閑娛樂的很好選擇。但就我們觀察，每天下班后來這里打籃球的人幾乎都是外來的年輕男性，也有局限性。

（2）公共設施缺失。經過近一個月的觀察，我們發現，六宮村垃圾集散地有16處，均是垃圾車車庫裝置，比較符合現在階段發展的狀況。但是，與之配套的公共廁所，卻是一間也沒看到，對此，村委會也有自己的苦衷，因為資金不足，并不能實施有效的措施解決。在訪談的過程中，部分人群對此也是頗有微詞，沒了公共廁所，就會產生許多不文明行為。我們觀察到在街道的墻壁上，就寫有“禁止隨地大小便”等字樣，嚴重影響了社區發展的公共形象。

三、改進明珠社區工作站村改居的對策

1、由“外源型”向“內生型”轉變

當下，明珠社區工作站村改居的任務主要還是以“外源型”的方式進行，即以政府的推動為主，通過政府購買農民集體土地，支付給農民相應的土地酬勞。這種模式在實施的進程中，如果政府能把涉及村民、村集體的利益協調好，推進起來較為容易，但是如果有環節出現紕漏，就會嚴重影響村改居的進程。所以，必須要發揮好人民的力量，充分調動居民的積極性，讓他們充分參與到村改居的進程中來，分享村改居所帶來的成果。因此，村改居的實施不只是政府、村委會、村民三方中的任何一方的責任，只有協調好三者的利益，才能有效的推動村改居的進程。

2、完善管理體制，加強組織建設

村改居的進程，不只是形式上的變革，更是需要實質性的內容作為保障。村委會在改制后，首先要加強居民的現代文明意識，注重提升居民的生活品質，讓更多的居民享受改制后的成果;其次要提高工作站的服務質量，積極參與城市化建設，為完成向居委會的轉變提供助力;再次把工作任務從過去政企不分、直接參與經濟活動為主，轉變到以社區衛生、文體、教育、環境和治安等內容的社區建設上來;最后是注重提升社區工作人員的自我素質與職業修養，以更加人性化的服務來全心全意為居民謀福利。

3、解決民生大計，完善財政收支

村改居以來，為解決存在的民生問題，石河子市先后通過制定最低工資標準、規范勞動力市場、鼓勵靈活就業和自主創業、加大下崗職工的培訓力度等措施，構筑起養老、醫療、失業、工傷、生育保險“五險合一”的社會保障體系。同時，建立起較為有效的社會救助體系，對當前的緊急狀態有一定的緩解作用。不過，為了長遠發展，工作站以及東城街道辦事處還有很長的路要走。在財政收支方面，還需要上級政府的大力支持，逐漸完善財政收支體系，此外還可以拓寬社區融資渠道，發掘社區資源，在政府撥款之外可引導多種投資主體參與到社區的建設中來，以此來解決社區建設過程中資金短缺的困境。

4、完善基礎設施建設，提升公共文化服務水平

隨著村改居工作的開展，政府部門要不斷增加投入，努力完善基礎設施建設，全面提升公共文化服務水平，讓群眾共享文化發展成果。為了滿足本村人口以及流動人口的集體生活，擴大常住人口的公共活動空間，公共健康設施、公共文化設施、娛樂活動中心、籃球場、公共衛生間等一些急需解決的基礎配套設施也應及時到位。首先是政府的財政支持，其次需要人民群眾思想的轉變，這些事情不可能一蹴而就，需要完善構思，逐步達到城市化的目的。

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【作者簡介】

李亞龍（1989—）男，河北邯鄲人，石河子大學政法學院馬克思主義民族理論與政策2013級碩士研究生，主要從事民族理論與政策方面研究.