京津冀產業協同發展機制創新研究

周京奎，龔明遠，張 朕

（1.南開大學 經濟學院，天津 300071；2.中國特色社會主義經濟建設協同創新中心，天津 300071）

建立“產業協同發展機制”的一個重要任務就是突破利益固化藩籬，推動區域內空間結構、產業結構優化，提升京津冀產業競爭力。為此，需要充分利用政府和市場兩只手，構建利益融合機制，以此加強產業縱向與橫向聯系，形成分工合理、功能互補的京津冀產業網絡化發展格局。目前，在區域利益融合的框架下推動區域發展已成為學界共識。在以產業協同分工為載體的利益融合方面，京津冀三地要突出產品專業化和功能專業化，圍繞產業價值鏈分工，在京津冀區域范圍內進行資源配置，深化京津冀三地企業間上下游合作，形成錯位競爭、鏈式發展的整體態勢。[1]在以優化產業結構為載體的利益融合方面，京津冀要立足三地功能定位，理順產業鏈條，拉長和重構產業價值鏈，推進產品內分工和價值鏈分工，避免重復建設和非理性競爭，使區域產業供給結構適應市場需求的變化。[2]在以借力雄安新區發展為載體的利益融合方面，由于京津冀區域內產業發展存在明顯的梯度落差，尚未形成完善的產業分工和協作體系，難以形成良性產業互動，因而需借力雄安新區發展，推動京津冀區域產業對接、升級、協作與開放，為產業協同發展提供新的動力和空間。[3]從現有的文獻可以看出，學者們對利益融合的載體已經做了較多研究。然而，協同載體的有效運行需要有與之適應的機制推動，這是決定京津冀產業協同目標能否實現的關鍵。[4]因此，在利益融合框架下，構建產業協同發展新機制，對于推進京津冀產業協同發展具有重要的現實意義。

一、京津冀產業協同發展現狀

隨著2014年12月成立國家級的京津冀協同發展領導小組，2015年4月《京津冀協同發展規劃綱要》頂層設計完成，京津冀產業協同發展路徑不斷明晰，三地政府分工逐漸明確，相關政策法規趨于完善，區域間產業發展合作加強、分工明確，同時也進一步推動京津冀產業向專業化、功能化方向協同發展。

一是構建組織協調機構。為解決京津冀區域管理長期處于缺位狀態、地方政府缺乏推進區域管理意識等問題，政府采取構建中央領導小組與地方政府協調管理模式。[5]在京津冀協同發展領導小組框架下，國家發改委、工業和信息化部、財政部、科技部、商務部、農業部等部委相互溝通、共同制定相關政策，提供完善有效的京津冀產業協同發展機制；北京、天津、河北三地政府建立各地協同發展小組，積極推進產業協同發展。北京市成立推進京津冀協同發展領導小組，設立產業協同發展工作小組和綜合政策研究工作小組，由市委研究室、市發改委、市經信委、市農委、市商務委等部門組成，發布京津冀協同發展三年工作要點（2015-2017），對產業協同重點工作項目作出明確的具體安排。三地政府圍繞京津冀產業規劃與項目建設定期進行會商和協調，跟蹤監測三地產業發展態勢，細化落實國務院有關部門和三省市政府出臺的京津冀協同發展各項政策措施，及時發現并協調解決產業協同發展過程中的矛盾與問題。

二是完善相關政策法規?！毒┙蚣絽f同發展規劃綱要》發布后，2015年6月財政部、國家稅務總局共同印發《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，對遷出地、遷入地產業轉移提供企業所得稅、營業稅和增值稅的稅收分享方案；2015年7月，工業和信息化部印發《京津冀及周邊地區工業資源綜合利用產業協同發展行動計劃（2015-2017）》，探索京津冀地區資源綜合利用產業協同發展新模式，促進產業與生態協調發展。2015年，工業和信息化部、國家發展改革委、科技部、農業部、商務部聯合印發了《京津冀協同發展產業升級轉移規劃（2015-2020年）》。 2016年2月，《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》正式印發實施，這是全國第一個跨省市的區域“十三五”規劃。 2016年6月，國務院批復《京津冀系統推進全面創新改革試驗方案》，指出要樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，促進京津冀協調發展，促進創新資源合理配置、開放共享、高效利用，充分發揮北京全國科技創新中心的輻射帶動作用。2016年8月，工業和信息化部會同京津冀政府，聯合編制《京津冀產業轉移指南》，構建“一個中心、五區五帶五鏈、若干特色基地”的產業發展格局。

三是設計市場激勵措施。在京津冀協同發展領導小組框架下，京津冀三省市財稅主管部門積極推進財政和稅收體制改革，工業和信息化主管部門建立產業轉移項目投資共擔和收益共享機制及產業協調機制。積極落實《產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，對符合遷出、遷入地區產業布局條件的企業，遷出企業完成工商和稅務登記變更并達產后三年內繳納的“三稅”，由遷入地區和遷出地區按50%：50%比例分享。此外，2017年京津冀產業協同發展投資基金成立，作為國家出資引導社會資本參與專項投資基金，不僅推動雄安新區建設，而且也發揮對社會資本的帶動作用、對創新要素聚集的導向作用，支持產業領域重大項目建設。同年，北京通州、天津武清、河北廊坊正式啟動《通武廊科技創新合作行動計劃（2017-2020）》，計劃通過開展區域科技資源共享開放、產業集群協同創新、聯合構建人才高地、科技金融合作、自主知識產權促進等五大專項行動，提高三地整體自主創新能力，完備區域科技創新合作機制。

四是促進企業務實合作。京津冀企業合作領域不斷擴大，合作范圍逐漸由低端制造向高端研發轉變，推動許多涉及高端裝備制造、新材料、生物醫藥、新能源和環境治理等領域合作項目的實施。如2015年以來，北京市平谷區、天津市薊縣、河北省三河市和承德市興隆縣召開聯席會議，在生態環境、交通設施、旅游休閑等五大領域簽署40 個項目合作協議；[6]廊坊市、張家口市、承德市在大數據、云計算產業領域與北京加強合作；[7]唐山海港開發區洽談對接總投資超2000 億元的京津項目460 個，涉及裝備制造、精品鋼材、農產品深加工等領域；[8]曹妃甸現代產業試驗區與北京合作簽約項目79 個，總投資2582 億元，其中開工項目45 個，總投資1376 億元。[9]此外，石家莊舉辦的“2015 京津冀產業轉移系列活動”已完成重點合作項目簽約51 個，總投資高達2900 多億元。[10]截至2017年9月，河北省已與京津共建各類科技園區55 個、創新基地62 個、創新平臺157 個、產業技術創新聯盟65 個，引進轉化京津科技項目550 項，吸引落戶京津高科技企業1350 多家。[11]這些項目的實施深化了區域產業間的合作，為進一步優化資源配置、促進區域產業鏈的形成起到帶動作用。

二、京津冀產業協同發展面臨的主要問題及其機制約束

目前，京津冀產業協同發展已經在組織協調機構構建、相關政策法規完善、激勵措施設計、企業務實合作等方面取得了較大進展，但是，京津冀產業協同發展是一個長期的演化過程，其仍然由于機制約束面臨著一些問題，需要在發展中逐步加以解決。

一是區域間博弈。京津冀城市群的協同發展過程是一個漫長博弈過程[12]，而其中所包含的產業協同也是一個長期的博弈過程。在推動京津冀產業轉移過程中，對北京來說，主要是從解決北京城市交通擁堵、空氣污染和產業結構優化升級等問題來考慮，推動低技術、低附加值產業向津冀兩地轉移，為北京發展新興產業騰挪空間和提供資源；而對于津冀政府來說，更愿意承接那些資金規模大、技術含量高的產業，以便于更好地培育區域經濟新的增長極。雖然，在理論上，京津冀地區間的產業轉移足以實現雙贏[13]，但是，由于京津冀三地市場主體間存在著利益協調問題，在利益協調機制尚未完善的情況下，三地都會以補短板、增能力、提效益為目標和動力，其利益博弈的結果將使得京津冀產業協同發展目標難以實現。

二是資源配置失衡。勞動力、資本、公共設施等要素資源是產業發展的基礎，也是產業發展的限制性因素。 京津冀產業協同發展，是區域產業鏈重構、要素再分配的過程。目前，京津冀區域內產業層次及資源稟賦差距較大[14]，北京依靠其獨特地位，在各類優勢資源方面，對津冀表現出顯著的虹吸效應，一方面使得資源過多涌入北京，造成北京社會負擔加重，大城市病凸顯；另一方面，津冀地區缺少要素支持，產業發展和承接能力受限。這表明京津冀三地資源配置失衡問題較為嚴重，而更嚴重的問題是，在此領域的糾偏機制尚未建立，京津冀三地政府的產業發展思路存在“錯位”，又進一步加劇了資源配置失衡問題。

三是產業協同收益不均衡。河北省作為京津冀產業協同發展腹地，擔負著承接京津轉移企業的重任。但是，京津冀三地經濟發展水平差異較大，北京處于后工業化時期，天津處于工業化后期，河北處于工業化中期，京津作為經濟圈的增長極，河北雖然臨近京津地區，卻在經濟發展中受益不大[15]，并且，河北省和京津在人均生產總值和人均收入方面差距不斷擴大。在產業轉移和合作過程中，受河北地區經濟發展水平影響，京津企業面向河北地區的積極性不高，企業甚至“舍近求遠”，與長三角和珠三角企業展開合作。產生上述結果的根本原因是，京津冀產業協同發展的利益平衡機制尚處于缺失狀態，因此建立以利益共享為核心的利益平衡機制，是京津冀產業協同發展過程中急需解決的一個重大機制問題。

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四是區域合作動力不足。京津冀產業協同發展動力來源于對跨區域產業協同發展預期產生的共同利益的追求，京津冀產業協同發展是否取得成功，關鍵還在于是否能夠充分地協調好區域內部各方利益。由于地方政府“經濟人”的趨利性，在實施激勵程序上，地方政府的考核辦法尚未從統一的角度來構建產業協同的動力機制，導致產業關聯性小，跨區域利益激勵不足。并且，地方政府出臺產業政策決策，往往更多考慮所轄行政區域內產業發展問題，導致區域內各種政策分割，難以真正實現區域產業協同發展。

五是市場活力有限。京津冀產業協同發展的主體是企業，政府更多的是發揮引導和支持作用。 但由于京津冀地區原有產業專業化程度較低，[16]目前，京津冀產業協同仍主要依靠政府力量，與長三角和珠三角地區相比，市場活力仍顯不足，尤其是中小微企業的發展，受地區市場環境影響，企業面臨融資困難、稅負偏重等問題。近年來，政府雖然加大了對中小微企業的扶持力度，但是企業仍然存在總量偏低、規模較小、管理水平有限等問題。如何能夠促進中小微企業健康有序發展，是完善京津冀市場結構、提升市場活力的關鍵。

三、京津冀產業協同發展機制創新模式分析

目前，京津冀地區各方利益矛盾突出，資源配置不均衡，區域間協調能力有限，三地呈現競爭大于合作態勢。京津冀產業協同發展旨在通過深化京津冀產業分工與合作，優化產業鏈，提升京津冀產業競爭力。京津冀產業協同實現的基本路徑是，加快產業轉移，形成產業分工格局；促進區域產業集聚，提升產業競爭力；構建跨區域產業鏈，完善京津冀產業網絡。京津冀產業協同發展機制創新模式構建具體思路是，充分利用政府和市場兩只手，通過政府引導，重塑京津冀產業分布格局，建立獨立組織機構統籌規劃三地產業協同發展，構建合理的補償機制和協調機制。同時，堅持以市場為主導，完善產業發展激勵機制和保障機制，打造要素一體化市場環境，加強產業縱向與橫向聯系，形成分工合理、功能互補的京津冀產業發展格局。

（一）政府機構

為促進京津冀產業協同發展有效運行，應從中央層面建立京津冀產業協同發展領導小組，由該小組統籌規劃京津冀產業協同發展，具有最高權威。該機構主要承擔京津冀產業協同發展政策制定與實施工作，其優勢主要有以下兩方面：一是有助于解決地區之間產業轉移和發展過程中的利益沖突。主要包括地區間產業遷入與遷出矛盾、優勢產業發展矛盾和資源配置失衡矛盾，而這些問題的解決僅靠地方政府是無法實現的。 二是提高產業協同發展效率。 在缺少中央介入的情況下，京津冀三地競爭態勢短期內不會改變，這必然會影響產業協同發展效率，中央機構的介入，能使地方政府將全局利益放在首位，從而提高產業協同效率。

圖1 京津冀產業協同發展機制創新模式

京津冀產業協同發展小組可按照“一總三分”的模式進行框架搭建，即京津冀產業協同發展小組作為中央機構，統籌安排三地產業協同發展工作，京津冀三地分別建立地方產業協同發展小組，負責落實中央機構的政策措施，制定補充性地方激勵機制。京津冀產業協同發展小組職能包括以下三個方面：政策制定，依據《京津冀協同規劃綱要》和《京津冀產業轉移指南》，制定三地產業協同發展相關政策，加快產業轉移效率；統籌規劃，強化三地產業地位，形成以北京為創新中心，天津為研發基地，河北為產業腹地的產業分布格局；引領合作，破除三地行政阻礙，發揮三地產業比較優勢，促進京津冀跨區域產業合作。地方產業協同發展小組職能包括以下三個方面：承接任務，積極響應京津冀產業協同發展小組制定的政策，引領地方政府產業發展方向；協調關系，主要負責在產業轉移過程中，協調地方各級政府之間，政府與企業之間，以及企業之間的關系，避免惡意競爭，實現資源和利益共享；彌補短板，制定當地產業發展激勵機制，圍繞自身產業定位，打造產業集聚區，提升產業分工與合作能力。

（二）協調機制

京津冀產業轉移過程中，努力實現產業跨區域順利銜接是產業轉移的關鍵，京津冀產業協同發展小組雖然能夠統籌規劃三地產業協同發展，但是要貫徹中央促進區域產業協調發展的戰略，還需要完善相應的機制體制。

二要做好產業規劃對接。京津冀產業協同發展小組從中央層面的統籌規劃為三地產業協調發展提供了必要保障，但把京津冀產業一體化落到實處仍需三地產業協同發展小組和各級政府共同努力。京津冀三地政府要在總體規劃的基礎上，結合產業定位制訂中長期規劃，并通過京津冀產業協同發展小組和高層決策機制不斷完善，明確各自分工，突出比較優勢，建立自己的主導產業群。同時，三地產業協同發展小組根據各自中長期產業規劃，引導各級政府統一制定產業承接和發展規劃，做到產業合理梯度轉移，尤其是區位臨近、定位相似的市縣地區，為避免惡意競爭，產業協同發展小組應制定明確的區域合作承接產業方式，從區域一體化視角出發，利用各地區資源優勢，形成跨地區產業集群。

（三）補償機制

《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》的頒布解決了如何補償產業遷出地利益損失問題，但是在產業轉移過程中，京津冀對所要轉移承接企業存在供求差異，首批外遷企業以化工、建材和鑄造等“三高一低”的企業為主，這不僅沒有調動津冀產業承接熱情，反而增加了發展負擔，因此，應當建立對產業承接地的利益補償機制?！叭咭坏汀逼髽I轉移是一個長期過程，企業區位的轉移只是地區間經濟負擔的轉移，要實現完全轉移需對企業實施綜合管理，形成區域合作、共同治理的格局。遷出地應當繼續在治理污染、降低能耗、提高效率等方面給予遷入地支持，根據企業污染程度，遷入地和遷出地按一定比例共同承擔每年治污費用，初期可以由遷出地承擔更大比例，并隨著污染水平的降低逐漸由兩地均衡承擔，直至污染水平達到國家標準。制定企業能耗和效率目標，相較于遷入地，遷出地具有資金和技術優勢，遷出地為其提供資金和技術支持，一方面有利于促進跨區域產業合作，加強地區經濟聯系，另一方面也有助于彌補遷入地發展短板，減輕負擔。

（四）激勵機制

產業轉移的主體是企業，除了政府引導外，必須由企業自主對接。搭建一體聯動對接平臺，是解決三地產業差異，實現優勢互補的關鍵。產業園區合作模式層出不窮，迎合了產業跨區域轉移的需求，而讓企業更多的加入到產業園區的建設上來，可以從根本上提升企業參與產業轉移的積極性。產業園區建設可以采取以下兩種模式：一是政府支持，企業自建自營；二是政企合資，委托企業運營。兩種模式都需要發揮平臺型企業和龍頭企業的帶動作用，目前，京津冀產業園區的建設主要依靠政府力量，利益分配采取稅收地方留成部分分享的方式，企業處于被動參與地位，并且這種模式容易受到政府因素影響，官員更替、財稅收緊都會影響產業園區的進一步發展。企業的加入是市場化運作模式的體現，由政府和企業共同構建跨區域產業轉移中介平臺，借鑒互聯網平臺發展模式，將政府和企業等產業轉移相關利益主體吸引到同一個互利共贏的產業轉移平臺上來。并且，龍頭企業的加入可以帶來品牌的外溢效應，將成熟的產業園區運營模式不斷復制推廣，實現產業轉移平臺連鎖式經營。

產業集聚是京津冀三地根據自身產業定位，補強短板的過程。北京以高新技術產業和新型第三產業為中心，天津以高端制造業和現代物流業為中心，河北以承接首都非核心功能產業轉移和京津科技成果轉化為中心，三地在形成主導產業集聚過程中，應根據自身所面臨的市場環境而采取不同的激勵機制。北京已步入后工業化時期，服務業占比高達80%，中關村軟件園、北京經濟技術開發區等高端產業集群，國內頂尖科研院校，以及各大品牌公司總部均坐落于此，產業集聚態勢已經形成，但相較于長三角和珠三角地區，市場活力仍有待提高。因此，北京應進一步擴大在金融、科技、互聯網和文化等產業領域的開放程度，以市場為導向，去除各種形式的行政和市場壟斷，政府簡政放權，主要開展信息、技術、投融資、創業、監管等公共服務，在發揮大型企業市場帶動作用的同時，扶持中小微企業的發展，著重解決行業門檻高、企業融資困難等問題，為中小微型企業搭建公共服務平臺，給予財稅和采購支持，使各類型企業能夠錯落有序的發展，進而提高服務質量，降低服務成本。

天津有比較堅實的實業基礎，濱海新區作為國家開發戰略，產業集聚已初具規模，但是受北京服務業過度發達的影響，天津服務業，尤其是生產性服務業發展緩慢。為促進產業轉型升級，提升自主創新能力，天津一方面可以繼續通過各種優惠條件吸引設計、研發、銷售和售后服務等生產性服務業，另一方面要加強和北京高科技產業園的聯系，由政府牽線，定期舉辦企業間協商會議，將天津企業服務需求與北京企業服務供給進行準確對接，并在天津搭建交易平臺，建設由雙方企業共同參與的產業園區，既實現了北京科技成果在天津的轉化，又改善了天津產業結構，鞏固了產業集群。

河北省經濟基礎薄弱，產業承接能力不強，是京津冀產業協同發展中最弱的一環，其主要問題在于市場環境不完善，企業融資困難，人才缺失嚴重三個方面。河北在承接北京企業的同時，要積極完善企業所需要的配套服務，政府可以通過招商引資，跨區域合作和鼓勵社會參與等方式，保證與轉入企業對接的原材料供給、零部件生產、物流服務和售后服務等企業能迅速建立，從而在短期內形成由政府力量推動的產業群落。企業融資困難是京津冀金融資源配置不均衡的結果，為解決這一問題，需要以實現京津冀金融一體化為目標建立起完善的區域金融體系。[17]具體來說，可以將三地地方銀行進行整合，建立京津冀區域性金融機構，由京津冀三方通過股份出資形式（如4∶4∶2 等）籌建京津冀政策性開發金融機構和商業性金融機構。區域商業性金融機構有利于解決資金配置失衡問題，防止資金過多地流向京津地區，同時，區域政策性金融機構可以對金融資源進行“再分配”，在京津冀產業協同發展過程中，為河北地區產業承接和轉型升級提供資金保障，實現京津地區金融資源的“擴散效應”，促進京津冀產業協同發展。在引進高端人才方面，河北要根據自身優勢制定人才引進計劃，在保障收入的同時，制定高素質人才職業培養規劃，提供實驗室、項目啟動資金等工作條件，實現人才長遠發展，在生活方面，為其提供住房或購房補貼，解決家屬就業、子女上學等問題。

產業網絡構建是產業實現跨區域合作的過程。 京津冀產業對接協作領域隨著產業轉移的推進而逐漸增多，京津冀產業協同發展小組可以制定促進京津冀產業跨區域合作優惠政策。一是對進行跨區域合作的項目提供資金支持服務，根據項目價值適當減少稅收，或者按照低稅收水平地區的稅收規則征稅，降低企業間合作成本。二是促進跨區域產業園區交流，由政府或行業協會牽頭，組織相關企業會談，為企業提供合作契機。根據企業所處價值鏈環節的不同，產業合作又可分為橫向產業鏈合作和縱向產業鏈合作。橫向產業鏈合作的激勵機制更多的從比較優勢出發，京津冀地區建設產業園區時，由于定位不準確，園區企業同質化現象嚴重，要加強京津冀產業協同發展小組頂層設計和整合能力，根據各地區產業定位明確各產業園區企業類型，加強對引進企業類型的監督，對不符合要求的企業進行園區轉移，同時，可以對臨近產業園區進行整合，形成統一建設管理的合作模式，從而擴大產業園區影響力，實現資源信息共享，提升區域產業集聚度和競爭力。津冀兩地受產業布局的影響，博弈集中在港口運輸行業上。京津冀產業協同發展小組要對各港口進行明確定位，天津發揮其港口綜合性強的優勢，以集裝箱外貿為主，將煤炭、礦石、原油等貨物運輸功能適當分流出去，河北港口繼續以煤炭等大宗散貨為主，并充當天津港口的支線港。在港口運營上，將天津港、秦皇島港、唐山港和黃驊港等港口進行統一管理，根據各港口功能不同，由各港口按一定比例共同出資統一規劃港口發展，同時要加強陸上鐵路、公路、航空等現代化運輸系統建設，形成綜合性、多功能港口運輸體系?？v向產業鏈合作的激勵機制需要從河北企業迎合北京企業需求考慮，以汽車生產行業為例，根據《京津冀產業轉移指南》，河北地區保定高新技術產業開發區和邢臺市太行新區均是汽車及零部件生產的載體，北京部分汽車企業仍舊選擇從長三角購買零部件，河北政府和企業要認清自身與北京企業對接的差距，在提升自身實力的同時，發揮京津冀產業協同發展小組橋梁作用，加強河北政府的支持力度，定期舉辦兩地企業發展研討會，促進企業之間溝通交流，創造合作條件。

（五）保障機制

一是基礎設施保障機制。建設一體化交通網絡，宏觀上，“四縱四橫一環”綜合運輸通道建設將京津冀地區五大產業帶緊密聯系起來，為了加強京津冀產業間聯系，必須同時構建產業帶內部交通網絡。一方面建設產業園區客運快速通道，在臨近產業園區之間修建直達客運通道或者城際鐵路，使之適應企業之間交流合作需要；另一方面加強產業園區位選擇與交通結點的聯系，對即將建設的產業園，要根據交通便利條件進行選址，對已建成的產業園群落，通過改造已有交通路線或新增交通路線等方式，將其建造成局部交通網絡中心，滿足產業集聚對交通條件的需求。統一配置公共服務，建立三地統一的公共服務配置中心，避免公共資源過多地流向北京，增加北京服務壓力，加強北京與周邊地區在教育、醫療、養老等領域的合作，疏散北京部分服務功能，尤其注重建設各地區主導產業集聚區周邊的公共服務項目，提升落后地區社會福利水平，為勞動要素自由流動提供服務支持。

二是生態環境保障機制。河北省以高耗能高污染的傳統產業為主，地方政府為了保護當地經濟利益對這類企業并沒有過多限制，由此造成的資源和環境問題已經嚴重影響了京津冀整體產業發展進程。由京津冀產業協同發展領導小組商議組建京津冀傳統產業轉型升級管理部門，統一治理企業污染排放問題。采取政府治理，政府企業共同出資的管理模式，企業將污染治理環節外包給政府機構，考慮到部分地區經濟發展現狀，初期應當以政府扶持為主，污染治理費用可以主要由政府機構承擔（如6∶4 或7∶3 等），政府機構治污資金一部分是中央向地方發放的治污補貼，另一部分可以向京津冀政策性開發金融機構申請。

（六）監督機制

京津冀產業協同發展的監督工作需要由專設機構來負責，已建立的京津冀三地政協主席聯席會擔負著社會監督責任，因此可利用三地政協的智力和組織優勢，搭建跨區域產業協同發展監督平臺，直接參與產業協同政策實施的監督工作。京津冀三地政協主席聯席會應結合產業協同發展的需要，構建反映區域間產業分工合作的監督指標，該指標可以包括產業結構、產業轉移度或承接度、產業跨區域聯系度、產業技術含量水平、產業空間布局等二級指標，并據此形成監督報告，定期將其提交給京津冀產業協同發展小組。 京津冀產業協同作為地區經濟發展的主要目標，為突出其重要性，在對政府和官員進行考核時，根據監督報告，對于不能很好履行產業協同發展政策的政府和官員，給予考核不及格等處分，對于監督達標的政府和官員，將GDP 增長率和產業協同指標相結合，分配合理權重，實現對本地經濟發展和區域產業協同發展的并重。

四、推進京津冀產業協同發展新機制實施的政策工具

推進京津冀產業協同發展機制的有效實施，需要在中央層面制定系列保障機制實施的政策工具，這些政策工具主要包括政府考核政策工具、資金支持政策工具和市場培育政策工具等。

（一）政府考核政策工具

目前，地方政府及官員的政績考核仍以GDP 作為主要指標，這使得地方政府及官員更加注重當地經濟發展水平，而忽視了區域整體協同發展關系，各地產業發展相互重疊，競爭大于合作，政府之間博弈現象嚴重。京津冀產業協同發展機制的實施，需要從根本上改變地方政府經濟發展思路，建立新的政府及官員政績考核機制。為滿足京津冀產業協同發展的需要，在考核指標中應融入反映產業協同發展的關鍵性指標，包括產業結構、空間結構、產業發展方式、產業轉移能力或承接能力等方面。并且，京津冀產業協同發展作為國家發展戰略，京津冀三地應將此作為本地區經濟發展的主要目標，在政府及官員考核時，也應給予特別關注，提高產業協同發展指標的權重，從而引起各地政府和官員重視。

（二）資金支持政策工具

京津冀產業協同發展需要大量資金支持，并且具有投入周期長的特點，單純依靠市場金融機構會產生效率低下、成本高昂等問題。對此，可以在國家層面建立京津冀產業協同發展基金，并鼓勵多方參與基金建設，共同監督基金運行。該基金可以由京津冀產業協同發展小組統一領導，按照產業協同發展規劃，對重點項目給予資金支持。基金具體運作可以交由專業機構負責管理，在京津冀產業協同發展領導小組和三地產業協同發展小組決定重大開發項目后，由其負責資金運作。該基金也可以通過政府資金引導，以及吸收社會資金等方式，不斷擴大規模，提高對京津冀產業協同發展的支持力度。

（三）市場培育政策工具

區域公共服務供給存在政府供給不足和市場失靈雙重問題，京津冀三地公共服務供給規模和能力差距較大，公共服務供給不均衡，嚴重阻礙了生產要素在區域內的自由流動，從而影響產業協同發展進程。 在推進地方公共服務供給增長的同時，可探索政府購買公共服務、公共服務消費券等政府與市場結合的方式，提高區域間基本公共服務的流動性、均衡性和效率。在中央層面設立專門機構，負責處理京津冀公共服務供給規模、購買方式和分配方式等問題，旨在實現三地基礎公共服務供給均等化，在購買方式方面，可以借鑒西方發達國家的經驗，采取供給補貼和消費補貼兩種方式。

（四）調整財政支持政策

目前，各地高新技術產業財政支持政策包括直接政策（如給予企業資金獎勵或補貼等）和間接政策（如各類擔保、引導基金等），為打造京津冀高新技術產業帶，今后各地高新技術產業財政支持政策應逐步側重于間接政策，堅持由市場為主導。直接的財政支持政策行為要慎重，程度要適當，根據企業行業不同對補貼額度進行差異化調整，并加強對補貼流向的監測，在確保京津冀的高新技術企業能夠享受適合發展的環境的同時，避免拔苗助長，致使其中一些本應被市場淘汰的企業成為政策的寄生蟲。而在間接政策的實施上，除繼續推進已有政策外，針對我國高新技術產業區域關聯度不高的問題，可在財政政策支持下，推動產業發展薄弱環節部分的聯合，以此推動區域高新技術產業協同發展。