全省政務數據和電子文件歸檔情況的調研報告

省檔案館二級巡視員 張志剛

為深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，扎實開展“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，認真落實主題教育關于邊學習、邊調研、邊整改的要求，圍繞國家檔案局給省檔案館《2018年國家綜合檔案館業務建設評價反饋意見》中指出的“未開展原生電子檔案接收”這一突出短板，堅持問題導向，注重從實際出發，著眼發現問題、解決問題，把調查研究與履職盡責和當前亟待解決的重點難點工作結合起來，按照“向前延伸一步”解決問題的思路，從電子檔案產生的源頭——電子文件歸檔工作方面尋找問題產生的根源，力爭從源頭抓起，從根本上破解我省原生電子檔案工作滯后的難題，助力推動全省檔案事業高質量發展。

一、背景——電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理時代的到來

（一）電子文件和電子檔案的法律效力不斷明確

我省開展電子文件法律效力的探索與實踐起步較早。2018年7月，《山東省電子政務和政務數據管理辦法（草案征求意見稿）》中指出：“符合有關法律、法規、規章規定，并且按照安全規范要求生成的電子文件（含證照），與紙質的文件具有同等效力，可以作為法定辦事依據和歸檔材料。”該《辦法》明確規定了電子文件的法律效力，被列入我省2019年立法工作計劃。

在檔案行業領域，2018年10月11日頒布的國家檔案局第13號令《機關檔案管理規定》中指出：“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力。” 電子檔案的法律效力正式得到認可。

在國家層面，今年1月25日，中辦國辦印發了《黨政機關電子公文處理工作辦法》（廳字〔2019〕7號），其中指出：“電子公文同紙質公文具有同等效力。” 4月26日，李克強總理簽署國務院第716號令，公布《國務院關于在線政務服務的若干規定》，其中指出：“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力。”由此，電子文件和電子檔案的法律效力得到了國家層面的確認，為電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理奠定了法律基礎。

（二）電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理模式正式提出

長期以來，我國文件管理部門和檔案管理部門一直使用“雙套制”的文件歸檔和檔案管理模式，即文件和檔案必須以電子形式和紙張等傳統載體形式同時存在，確保文件和檔案信息的安全。但隨著時代的不斷發展和信息技術的進步，“雙套制”模式的弊端開始顯現，“單套制”模式開始提出并得到試點。

在檔案行業領域，2016年，國家檔案局在《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中就提出，“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質檔案）管理試點。”隨著試點工作不斷取得成效，國家檔案局在2018年12月24日頒布了第14號令《國家檔案局關于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》，其中指出：“符合國家有關規定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應當符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求。”

在國家層面，2018年，國務院辦公廳印發《關于加快推進與政務服務“一網通辦”不相適應的法規規章修訂等工作的通知》（國辦函〔2018〕69號），要求對不適應全國一體化在線政務服務平臺建設的法規規章進行修改，其中涉及到了電子文件管理“單套制”相關的內容。《國務院關于在線政務服務的若干規定》中進一步指出：“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交。”

綜上所述，隨著電子文件和電子檔案法律效力的確認和“單套制”時代的到來，國家綜合檔案館作為電子檔案的最終保管單位，必須開展電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理模式的調查研究，為開展后續工作做好準備。

二、調研的內容和對象

（一）調研內容

本次調研主要針對我省省直單位的電子文件歸檔工作開展情況進行，延伸至電子文件歸檔后形成的電子檔案進行“單套制”管理的相關情況。根據電子文件來源和內容的不同分為兩類：一類是電子公文，它由各單位辦公自動化系統產生，歸檔后形成文書類電子檔案；另一類是行政許可和公共服務類電子文件及相關數據（簡稱政務服務類電子文件），它由各單位辦理行政許可和公共服務事項的政務信息系統產生，歸檔后形成行政許可類電子檔案和公共服務類電子檔案。具體內容包括：兩類電子文件所屬的系統建設和運行情況，歸檔的流程設置情況，歸檔后形成的數據種類和格式等相關情況。

表1 本次調研的電子文件種類及相關情況

（二）調研對象

本次調研分兩類情況進行，分別選取了相關工作處于全國領先地位的浙江省檔案館和我省具有行政許可和公共服務職能的省政府辦公廳、省工業和信息化廳、省科技廳、省人力資源社會保障廳、省自然資源廳、省生態環境廳、省市場監管局、省地方金融監管局等8家典型省直單位為調研對象。

三、浙江省相關工作的開展情況

近年來，浙江省檔案部門聚焦浙江“最多跑一次”改革和政府數字化轉型，以“最多跑一次”事項電子化歸檔為突破口，取得了顯著成效。

（一）著眼頂層設計，搭建政策體系

在法規層面，2014年，浙江省開通政務服務網；2016年，浙江省政府將政務服務網行政審批電子文件歸檔作為重點任務下達給省檔案局；在此基礎上，2017年，浙江省政府出臺《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》，明確電子化歸檔要求和電子文件法律效力。在政策制度層面，檔案管理和開放共享示范工程被列入浙江省大數據發展實施計劃； 2017年，浙江省出臺了《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》和《關于加快推進“最多跑一次”事項電子化歸檔工作的通知》，對政務服務網電子文件歸檔管理工作提出了具體要求；2018年，出臺了《打破信息孤島實現數據共享，推進“最多跑一次”改革2018年工作要點》，提出要全面推行“最多跑一次”事項電子化歸檔工作。在標準規范層面，浙江省檔案局先后制定了《浙江政務服務網電子文件功能需求和技術規范（試行）》和地方標準《政務辦事“最多跑一次”工作規范第3部分：政務服務網電子文件歸檔數據規范》，確保“最多跑一次”事項電子化歸檔管理工作有統一的標準。

（二）統一平臺建設，強化技術支撐

2017年以來，浙江省各級檔案部門圍繞實現“最多跑一次”事項電子化歸檔的目標，全力積極推進平臺建設與應用，提升了全省檔案工作現代化管理水平。一是全面部署和啟用在線歸檔模塊。浙江省、市、縣三級權力運行系統的“最多跑一次”事項在線歸檔模塊實現全面部署；全省73個市、縣完成本級政務服務網在線歸檔模塊的參數配置工作。二是全力推進電子檔案管理統一平臺建設。省級電子檔案管理統一平臺的電子文件歸檔接收系統、電子檔案長久保存基地、浙江檔案服務網3個配套項目均已投入運行；杭州市、臺州市及杭州市上城區、余杭區、臨安區、天臺縣等地已完成電子文件歸檔和接收系統的建設。三是穩步推進“檔案數據管理和開放共享工程建設”項目。浙江省統一開發政務服務網電子文件歸檔與交換系統，進一步完善8大類權力事項在線歸檔模塊，搭建全省政務服務網電子檔案數據交換平臺，實現了省、市、縣三級政務電子文件的統一歸檔和信息共享。

（三）抓好試點探索，穩步推廣實施

為解決審批事項網上辦理過程中電子文件紙質文件雙套歸檔難、紙質檔案共享利用難等突出問題，2015年，浙江省檔案局在省建設廳等部門開展政務服務網行政審批電子文件在線歸檔試點，構建起“一鍵歸檔、單套保存、一站查詢”的電子化歸檔新模式。2017年，浙江省政府辦公廳與省檔案局聯合召開“最多跑一次”事項電子化歸檔工作部署會，將試點成果在全省推廣應用。根據最新公布的數據，浙江全省已在線歸檔行政許可電子文件93萬余件，其中，省級27家單位在線歸檔電子文件65萬余件，11個設區市和74個縣（市、區）共在線歸檔行政許可電子文件28萬余件。

四、我省的現狀

（一）基本情況

一是政策法規方面。省委省政府高度重視加強頂層設計，2017年10月，省政府辦公廳印發了《山東省政務信息系統整合共享實施方案》（魯政辦發〔2017〕75號），方案中提出了“統一機構、統一規劃、統一網絡、統一軟件”的總體要求和“12345”發展格局。2018年7月，省政府辦公廳會同原省法制辦制定的《山東省電子政務和政務數據管理辦法（草案征求意見稿）》進一步加快了電子政務和大數據建設的法治化進程。

二是體制機制方面。2017年底，省委省政府組建了“一組一委一辦四處一中心”的工作組織架構。2018年，以黨政機關機構改革為契機，我省進一步成立了省大數據局，負責牽頭制定并組織實施全省大數據發展應用規劃和政策措施，加快建設“數字山東”和“互聯網+政務服務”；統籌規劃大數據基礎設施建設，建立完善數據開放平臺和標準體系，推動政府數據開放共享利用，承擔政務服務平臺建設管理工作；指導協調大數據產業發展，健全大數據安全保障體系。通過一系列的調整，我省進一步理順了電子政務和大數據建設的體制機制。

三是網絡基礎設施方面。我省進一步規范了政務內網和政務外網兩個網絡體系。將原政務外網改造成政務外網公共服務域，原政務專網改造成政務外網行政服務域，前者承擔社會管理、公共服務方面的任務，后者實現內部辦公、信息傳遞功能。同時，基于政務外網不同域和互聯網分別建設了統一政務云平臺。這項工作進一步厘清了政務網絡架構和職能關系，為電子政務和大數據建設奠定了硬件基礎。

四是全省基礎系統建設方面。我省基于政務云平臺建設了統一的政務信息資源共享交換平臺、公共數據開放平臺、政務網站平臺、政務服務平臺、業務協同平臺、一體化移動辦公平臺和各類基礎信息庫。其中，作為政務服務平臺的山東省政務服務網已集成了全省大部分省直單位的行政許可和公共服務事項的辦理系統，這使我省政務服務類電子文件天然具有了統一開發、資源集中、互聯互通的優勢。我省分別面向政務內網和政務外網行政服務域開發了通用辦公自動化系統，使我省電子公文辦理的業務流程、數據格式和系統接口相對統一，為迅速打開工作局面提供了便利條件。

五是檔案業務系統建設方面。2017年9月，《山東省數字檔案館系統建設》項目獲省發改委立項批復，項目批復資金1750萬元。項目開發的山東省數字檔案館系統將覆蓋“收、管、存、用”等檔案館基本業務，以信息化方式實現檔案館全部日常工作。系統將開發檔案移交接收平臺，該平臺部署在政務外網行政服務域，可以接口方式在線將省直單位各類電子文件歸檔后形成的電子檔案接收至檔案館，架設好整個檔案業務流程的“終端”，為電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理打下堅實基礎。

（二）存在的問題

1.電子公文歸檔方面

一是雖普遍配備了具有公文收發和辦文功能的辦公自動化系統，但部分單位不具備規范的電子公文歸檔功能。被調研單位普遍配備了統一的辦公自動化系統，即使在黨政機關機構改革過程中涉及多家單位合并及調整的情況，改革后的省直單位仍能以一套辦公自動化系統為主運行。這符合機構改革的必然要求，也降低了電子公文歸檔的復雜度。但與此同時，在為辦公自動化系統配備電子公文歸檔功能方面，有些單位未開發電子公文歸檔功能；有些單位歸檔時使用紙質檔案掃描件代替電子文件歸檔，即實際上未對電子公文進行歸檔；有些單位的電子公文歸檔流程存在明顯漏洞，雖然電子公文的辦文單、過程留痕稿、電子公章等內容齊全，但“套紅頭”這一正文生成環節需完全脫離辦公自動化系統到文印室內實現，導致歸檔的電子文件中缺少正文這一關鍵組成內容。

二是部分單位辦公自動化系統未運行在政務外網行政服務域。有些單位辦公自動化系統運行于本單位局域網，并未按照全省統一要求向省政務外網行政服務域遷移，無法在線與省檔案館開發的檔案管理系統對接。出現這一情況的原因主要是這些單位計劃開發新辦公自動化系統并直接部署于政務外網行政服務域，長期來看對在線系統對接不會產生影響。

三是部分單位產生的電子公文及其附件的數據格式復雜繁多。有些單位辦公自動化系統內除產生電子公文所必須的數據庫、流式文檔、版式文檔等基本格式的數據外，還產生圖片、音頻、視頻、壓縮包等各類附件，增加了歸檔的復雜程度和技術難度，對數據的管理提出了較高要求。

四是被調研單位近期普遍沒有新建或升級辦公自動化系統的計劃。無論是各省直單位辦公自動化系統開發規范的電子公文歸檔功能，還是建立辦公自動化系統與省檔案館開發的檔案管理系統的接口，均需各省直單位新建辦公自動化系統或對已有辦公自動化系統進行二次開發。由于多數省直單位沒有新建或升級辦公自動化系統的計劃并安排相應資金，因此目前尚不具備全面鋪開電子公文歸檔工作的條件。

2. 政務服務類電子文件歸檔方面

一是政務服務類電子文件歸檔的需求尚不迫切。目前，產生政務類電子文件的省政務服務網部署在我省政務云平臺，由于我省政務信息系統整合共享工作質量較高，建成的政務云平臺具有豐富的運算、存儲、備份和基礎軟件資源，資源的供給遠遠超出電子文件存儲和管理的需要。因此，省政務服務網對由其產生的全部電子文件和數據采取了無差別永久保存的存儲策略。電子文件歸檔的主要成果是從海量的電子文件中鑒別出對社會有保存價值的部分，對其賦予不同的保管期限并加以保存。雖然形成的保管期限僅是歸檔工作成果的表現形式而不是實質內涵，但采取無差別永久保存的存儲策略必然使劃分歸檔范圍和保管期限的意愿和緊迫性大大降低。

二是各單位檔案基礎業務工作水平不平衡。目前，即使在管理紙質文件的時候，有些單位也僅制定了《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》，將本單位接收和形成的黨政機關公文納入歸檔范圍，而并未針對本單位行政許可和公共服務事項形成的文件材料制定相應的《文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》，以指導此類文件材料的歸檔工作。這一情況也延伸至電子文件歸檔領域，由于缺少相應的《文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》，政務服務類電子文件不具備開展歸檔工作的基礎，制約了后續工作的推進。

三是各單位具備電子文件歸檔條件的行政許可和公共服務事項有限。遷移至省政務服務網辦理的行政許可和公共服務事項按照網辦程度的不同分為多種情況，如全程網辦、在線申辦、在線預約、事項公開等。其中，僅有列入“一次辦好” 清單且能夠全程網辦的事項才具有完整的電子文件辦理流程，形成要素齊全的辦理結果，僅有此類事項才具備電子文件歸檔的條件。

五、建議采取的工作措施

（一）仍需將紙質檔案數字化工作作為檔案數字資源建設的重點

鑒于目前我省省直機關電子文件歸檔工作的基本情況，在今后一個時期內，檔案管理仍將以“雙套制”管理為主要方式，檔案數字資源仍會以檔案機讀目錄和數字化加工形成的檔案數字化副本為主要內容。因此，全省各級檔案部門仍要不斷加強檔案數字化的工作力度，要求各單位向國家綜合檔案館移交實體檔案的同時，同步移交檔案機讀目錄和數字化副本。

（二）利用我省政務信息系統整合的優勢，選好切入點，高效推進電子文件歸檔工作

一是積極參與全省統一辦公自動化系統建設。辦公自動化系統是電子公文產生的來源，省檔案館應將電子公文歸檔工作融入到全省推動落實《黨政機關電子公文處理工作辦法》的工作大局之中，抓住我省新建政務內網和政務外網行政服務域統一辦公自動化系統的機遇，積極參與系統開發建設，助力建成標準統一的電子公文歸檔功能模塊和數據接口，為電子公文歸檔打好“源端”基礎。

二是依托省政務服務網集中開展政務服務類電子文件歸檔工作。鑒于多數省直單位辦理行政許可和公共服務事項的政務信息系統已遷移至省政務服務網，下一步工作中一方面要與各省直單位積極對接，鼓勵各單位針對政務服務類電子文件制定《文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》，明確政務服務類電子文件的歸檔范圍和所形成檔案的保管期限；另一方面積極與省大數據局對接，面向各省直單位在省政務服務網上運行，滿足“一次辦好”和全程網辦條件的相關事項產生的電子文件開展歸檔工作。

（三）高標準建設基于政務云的統一數字檔案管理系統，為不同條件的省直單位提供有針對性的歸檔服務

鑒于目前各省直單位辦公自動化系統電子公文歸檔功能普遍不夠規范的現狀，省檔案館要全力推進《基于政務云的統一數字檔案管理系統》項目建設。針對電子公文和政務服務類電子文件歸檔工作，開發標準規范統一的數字檔案管理系統，一式兩套部署于省政務外網行政服務域和公共服務域云平臺。在電子公文歸檔方面，向各省直單位發放系統賬號，各省直單位均可通過統一數字檔案管理系統實現電子公文歸檔和電子檔案“單套制”管理的集中式運行。對沒有新建或升級辦公自動化系統計劃的省直單位來說，僅需將辦公自動化系統中產生的電子公文及相關數據收集齊全并在線推送至政務云上的統一數字檔案管理系統，即可通過該系統對上傳的電子公文進行歸檔，并對歸檔后形成的電子檔案進行管理。對計劃新建或升級辦公自動化系統的省直單位，省檔案館應協助其建成規范的電子公文歸檔功能模塊后，建立辦公自動化系統與統一數字檔案管理系統的數據接口，實現實時對接，自動將辦公自動化系統歸檔形成的電子檔案傳至數字統一數字檔案管理系統進行管理。在政務服務類電子文件歸檔方面，系統也采取向各省直單位發放系統賬號進行統一歸檔的運行模式。鑒于省政務服務網相關技術已基本成熟，流程比較完整，數據相對齊全，因此在各省直單位明確政務服務類電子文件歸檔范圍和保管期限后，統一數字檔案管理系統可直接與省政務服務網對接，自動接收省政務服務網形成的電子文件，在系統內對接收的電子文件進行規范化歸檔和管理。

六、結語

今天，信息技術尤其是大數據的發展，正深刻影響著整個社會的方方面面，而檔案工作也身處其中。我們將以開展“不忘初心、牢記使命”主題教育為契機，結合信息技術發展的時代特點，在高標準完成調研工作的基礎上，從解決實際問題的角度出發，開創性推動電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理工作進展，切實把調研成果轉換成帶動全省檔案事業轉型升級和高質量發展的新動力。