我國水治理現狀評估與展望

吳 丹，曹思奇，康 雪，王弘躋，劉 帥，許賀艷

(北方工業大學經濟管理學院,北京 100144)

2011年,黨中央國務院發布了《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》,成為加快推進我國全面建成小康社會的水治理政策藍圖。十八大以來,國家高度重視治水理念、治水方略和治水的相關法律、法規、管理制度的建設,明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針,提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念,并將保障水安全作為治國理政的重大戰略問題。治水理念的提出和治水方針政策的制定與實施為逐漸消除人水矛盾、逐步實現人水和諧提供了重要的戰略支撐。

20世紀70年代開始,國際社會和國內外學者開始深入研究水治理政策制度,建立健全的水治理體系,如美國農業部等[1-6]關于美國、荷蘭、英國等發達國家水管理政策的制定,Ismail 等[7-8]關于世界范圍內特別是發展中國家水治理實踐經驗的探索,Peter等[9-13]關于面向21世紀的全球治水模式與歷史經驗的研究。通過國際社會水治理實踐探索,以及國際法、歐盟和德國水法中水管理理念的比較分析可以發現,以法治為原則,以環境目標為導向,實施綜合水體管理已成為水治理的有效途徑[14-18]。水治理重在平衡、協調具有競爭性的多重涉水利益。而高規格的委員會協調機制可以妥善解決各利益相關方的協作問題,由環保部門統籌管理水資源和水環境成為國際主導發展趨勢。同時,治水實踐表明,必須建立健全水治理體制,充分發揮流域機構在涉水事務協商和利益相關者參與中的地位和作用[19-20],完善法規制度體系、建立協調機制、探索多元共治模式、落實黨政同責責任制[21-23]。

①2020—2030年的特征表現系作者根據歷年5個維度的變化趨勢，結合中長期水利改革發展規劃成果，并通過專家咨詢予以確定。

為進一步完善我國水治理體制與機制,借鑒水治理的國際研究成果,王亞華等[24-33]對我國治水理論和實踐進行了深入探索,主要包括國內外典型水治理模式、國際水治理機制體制、瑞典的水治理目標體系和政策對我國的啟示等內容。從我國治水實踐來看,建立健全防汛抗旱減災體系、提升供水保障能力、加快推進農業水利建設、加強水生態修復和水環境保護等工作長期以來都是我國水治理的重點[24-27]。水治理的核心任務是加快從人水矛盾向人水和諧的全面轉變[26-28]。我國已基本形成了以法律法規為基礎、以水管理政策制度的制定為保障、水行政主管部門為主且多部門協作的水治理體制[31]。水治理體制改革的關鍵是水資源管理公共機構職能的轉變,必須持續擴大市場在水資源配置和水務管理中的決定性作用,通過提高效率和吸納社會參與,不斷完善水治理體系[32-35]。

目前學者們主要圍繞水治理體系、政策、制度展開深入研究,尚未對我國水治理水平進行合理的度量評估。本文以我國水治理為主要研究對象,借鑒阮本清等[36-37]提出的“水資源具有資源、經濟、社會、生態和環境5個維度的基本屬性,對水資源的管理針對不同目標有不同的需求”,從5個維度明確我國水治理的目標;描繪我國水治理的特征曲線,全面剖析不同時期我國水治理的特征表現;構建我國水治理評估指標體系;采用層級等權賦權法和目標一致性法,綜合度量評估改革開放以來我國水治理的變化趨勢,并對2020—2050年我國水治理的變化趨勢做出前瞻性展望。

1 我國水治理的分析思路與特征表現

1.1 水治理目標設定

立足于治水實踐,我國水治理的總體思路可概括為通過強化治水的物質資本、人力資本、技術資本的有效投入,建立健全水治理體系,逐漸消除人水矛盾、逐步實現人水和諧,加快從人水矛盾向人水和諧的全面轉變。借鑒阮本清等[36-37]的觀點,我國水治理的目標具體體現為5個維度:①從資源維度來看,水治理目標是嚴控用水總量,保障地下水采補平衡,加快綠色水利轉型,最終實現水資源消耗利用與經濟發展協調;②從社會維度來看,水治理目標是保障城鄉供水需求,全面消除農村水貧困,提高防洪能力,不斷增強水安全保障能力,最終增加社會福利;③從經濟維度來看,水治理目標是快速提高水資源利用效率,有效降低水旱災害直接經濟損失,最終實現水災害損失“零增長”;④從生態維度來看,水治理目標是加強水土流失綜合治理、自然濕地保護和林業建設,積累綠色生態財富,最終實現水生態退化“零增長”;⑤從環境維度來看,水治理目標是提高城鎮污水集中處理能力、工業廢水排放達標能力、水功能區水質達標能力和省界斷面水質綜合達標能力,最終實現水環境污染排放與經濟發展協調。

1.2 水治理特征表現

結合水治理的目標,水治理的核心任務是加快從“人水矛盾”到“人水和諧”的全面轉變。描述水治理的特征曲線如圖1所示。圖中橫坐標表示不同發展階段的演變,主要分為農業主導、工業主導、服務業主導的3個經濟社會發展階段。其中,農業主導、工業主導、服務業主導分別表現為農業產值、工業產值和服務業產值占比最大?？v坐標表示水治理的階段特征。我國水治理的6個階段的特征表現如下①。

圖1 水治理特征曲線

a. 第一階段(1949年之前):人水矛盾“成長期”,即處于農業主導的經濟社會發展階段,人類開始加大破壞水生態環境,人水矛盾緩慢擴大,但并不突出。主要表現來有：①資源維，1949年用水總量為1 030億m3,以農業灌溉用水為主;農業灌溉面積為1 593萬hm2,占耕地面積的15%;安徽、湖北、湖南、福建、江西、云南、貴州等省的農田灌溉面積的占比比20世紀初下降了1/3至1/4;工業用水量僅24億m3。②經濟維，1928—1931年、1933—1935年,接連發生全國性水旱大災,直接死亡人數近2 000萬。

b. 第二階段(1949—1980年):人水矛盾“發展期”,即進入農業主導過渡為工業主導的經濟社會發展階段前期,人類加速破壞水生態環境,人水矛盾也迅速擴大,形成“人水對立”。主要表現有：①資源維，由于工業化和城鎮化,水資源消耗利用快速增長;1980年用水總量增至4 408億m3,年均增長率高達4.8%;農業用水量增長了2.5倍多,工業生產和生活用水持續增加,工業用水增至418億m3。②社會維，城鄉生活供水普及率較低,僅達到50%左右；農村水貧困發生率較高,達到50%左右;防洪能力指數①低于12.7%。③經濟維，水資源利用效率低下,1980年人均用水量為446.6 m3,萬元GDP用水量高達3 158 m3;同時,水旱災害直接經濟損失占同期GDP比重高達9.4%。④生態維，自然濕地未得到有效保護;森林覆蓋率較低,僅達到12%。⑤環境維，水環境污染問題日漸突出,1980年廢污水排放量增至239億t。

①防洪能力指數=高標準(防洪標準達到規劃防洪標準)防洪保護區面積/防洪保護區總面積×100%

c. 第三階段(1980—2000年):人水矛盾“成熟期”,即進入工業主導的經濟社會發展階段中期,水危機嚴峻,人類持續破壞水生態環境,人水矛盾將達到頂峰,形成“人水互斥”。主要表現有：①資源維，2000年用水總量增至5 566億m3,但年均增長率降至1.3%;農業用水量趨于穩定,年均增長率為0.2%,工業用水較快增長,增至1 121億m3,增長了1.45倍。②社會維，2000年盡管貧困人口大規模減少,但是農村水貧困人口規模高達4億人,約1/2農村總人口;防洪能力指數①僅達到21%。③經濟維，2000年用水效率有所提高,萬元GDP用水量達到705 m3;20世紀90年代水旱災害明顯增加,其直接經濟損失占同期GDP的比重平均為3.3%。④ 生態維，2000年水土流失治理遠遠趕不上破壞,水土流失面積快速增加,水土流失面積占比38%,全國江河湖泊普遍污染,黃河常年斷流。⑤環境維，2000年大量生產排污導致水環境急劇惡化,廢污水排放量增至620億t,年均增長率達到3.3%;工業COD排放持續增長,年均增長率達到1.65%。

d. 第四階段(2000—2020年):人水矛盾“衰退期”與人水和諧“成長期”兼并,即進入工業主導的經濟社會發展階段后期、服務業主導的經濟社會發展階段前期,人水矛盾將慢慢緩解,逐步實現局部的人水和諧。

2000—2010年的人水矛盾“衰退期”,即工業占主導地位,水危機轉危為安,人類開始尊重水生態環境,實現“人水互讓、人水共生”。主要表現有：①資源維，2010年用水總量增至6 022億m3,但年均增長率僅為0.6%;②社會維，2010年城鄉生活供水普及率僅達到65%,防洪能力指數提高至40%;③經濟維，2010年用水效率持續提高,農業灌溉用水有效利用系數達到0.5,萬元GDP用水量為151 m3,萬元工業增加值用水量為105 m3,水旱災害直接經濟損失占同期GDP比重降至1.1%;④生態維，2010年自然濕地保護率達到42.5%,水土流失面積占比37%,下降1個百分點,生態用水比例增至2%。森林覆蓋率迅速提高,達到20.36%;⑤環境維，工業COD排放量達到頂峰后轉為下降,由1997年的1 073萬t下降至434.8萬t,主要江河湖泊水功能區水質達標率達到46%。

2011—2020年的人水矛盾“衰退期”和人水和諧“成長期”,即工業主導過渡為服務業主導,人類加速修復水生態環境,實現“人水互益”。主要表現有：①資源維，2015年用水總量增至6 103.2億m3,僅增長了1.3%;嚴格控制地下水開采,地下水占總用水量比重降至18.2%。②社會維，2015年水安全保障能力顯著提升。其中農村飲水安全問題基本解決,兌現了政府解決農村飲水安全問題的莊嚴承諾;防洪能力指數提高至50%。③經濟維，2015年用水效率繼續提高,農業灌溉用水有效利用系數達到0.536,萬元GDP用水量降至90 m3,萬元工業增加值用水量降至58 m3,萬元GDP工業廢水排放量降至7.5 t;水旱災害直接經濟損失占同期GDP比重降至0.33%;④生態維，2015年自然濕地保護率提高至46.8%,水土流失面積占比降至34%。⑤環境維，2015年城鎮污水集中處理率提高至92%,7大水系國控斷面好于III類水質的比例提高至66.7%,主要江河湖泊水功能區水質達標率提高至68%,工業廢污水排放達標率提高至98%。

2020年,預計農業用水量、工業用水量、用水總量先后達到頂峰。萬元工業增加值用水量比2010年下降45%以上。城鄉供水保障能力顯著增強,農村水貧困消除,防洪能力指數進一步提高。重要江河湖泊水功能區水質達標率升至80%以上。

e. 第五階段(2020—2030年):人水矛盾“衰退期”與人水和諧“發展期”兼并，即進入服務業主導的經濟社會發展階段中期,人類開始順應水生態環境,人水矛盾快速消減,實現“人水共榮”,不斷擴大局部的人水和諧。主要表現有：①資源維，2030年,預計生活用水量、農業用水量、工業用水量、用水總量均達到頂峰,實現地下水資源采補平衡;②社會維，2030年,預計水安全保障能力進一步提升;③經濟維，2030年,預計水資源利用效率顯著提高,萬元工業增加值用水量(以2000年不變價計)降至40 m3以下;④生態維，2030年,預計水生態退化態勢被遏制并逐漸修復;⑤環境維，2030年,預計水污染排放總量得到嚴格控制并逐步下降,主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內,水功能區水質達標率提高到95%以上。

f. 第六階段(2030—2050年)：人水和諧“成熟期”,即進入服務業主導的經濟社會發展階段后期,人類反哺水生態環境,人水矛盾消除,轉變為全面的人水和諧。主要表現有：①資源維，2050年,預計水資源消耗“零增長”;②社會維，2050年,預計水安全保障能力達到發達國家水平;③經濟維，2050年,預計水資源利用效率達到發達國家水平,水災害損失“零增長”;④生態維，2050年,預計水生態退化“零增長”;⑤環境維，2050年,預計水環境污染物排放總量“零增長”。

2 我國水治理現狀評估與展望

2.1 水治理評估指標體系

水治理指數本質上是對水治理目標的完成情況進行度量和綜合評估,即確定不同時期我國水治理的資源維、社會維、經濟維、生態維、環境維5個維度的水治理指數、不同時期我國水治理的綜合指數。為此,系統設計水治理評估指標體系,見表1。

2.2 水治理現狀評估

將有關指標的發展規劃值或發達國家的指標實際值作為參照值,在確定指標權重和水治理評估方法的基礎上,評估我國水治理狀態。權重的確定是指標體系評價的關鍵之一,為保障每個層級中各個指標的同等重要性,指標權重確定的方法為層級等權賦權法,即針對每個層級中的各個指標進行平等賦權。同時,采用目標一致性法,度量各個指標值與其參照值的一致性程度。最終,通過指標加權求和,綜合計算我國經濟社會發展不同階段水治理指數。在水治理指數的取值區間范圍[0,1]劃分評價等級與標準,以確定不同階段水治理水平的高低。為此,將水治理水平按照非常好、較好、適中、較差、非常差5個等級進行劃分,對應的水治理指數的區間范圍分別為(0.9,1]、(0.8,0.9]、(0.6,0.8]、(0.3,0.6]、[0,0.3]。經測算,1980—2015年我國水治理指數見表2。

根據表2可知,1980—2015年,我國水治理指數從不足0.235提升至0.691,我國水治理水平提升了近2倍。其中2010—2015年提升較為明顯,達到50%左右。按照圖2,可根據經濟社會發展不同階段,從5個維度分析我國水治理指數的變化趨勢。

1980年,我國水治理水平非常差,指數低于0.25;5個維度的指數均處于較低水平,其中經濟維指數最低,僅為0.113,說明水資源利用效率極低;生態維指數最高,但也僅為0.310,說明水生態已嚴重惡化,未得到合理保護。1980—2000年,我國水治理指數略有上升,達到0.286,但未超過0.3，水治理水平仍非常差;資源維指數下降,社會維指數變化不明顯,說明水安全保障能力未得到明顯改善;經濟維指數上升,說明水資源利用效率提升,但用水量處于快速增長階段;生態維指數變化不明顯,說明水生態狀況未得到明顯改善,且水土流失面積不斷擴大;環境維指數提升了50%左右,說明廢污水處理率和水質達標率得到提升。總體來說已進入人水矛盾“成熟期”。

2000—2010年,我國水治理指數提升了近64%,達到0.468,我國水治理水平已從非常差過渡到較差。經濟維指數提升最快,增長超過1倍,主要在于水資源利用效率和水污染排放績效得到快速提升,即萬元GDP用水量、萬元GDP工業廢水排放量快速下降;環境維指數提升了近1倍,主要在于COD排放量得到有效控制、污水處理率快速提高;社會維指數和生態維指數分別提升了40%和25%,生態用水占用水總量比重和森林覆蓋率明顯增加;資源維指數略有提升,用水總量和工業用水量的增速減緩,地下水占比略有下降。總體來說已進入人水矛盾“衰退期”,人類開始尊重水生態環境。

表1 水治理評估指標體系

注:農村水貧困發生率=農村水貧困人口/農村人口總數。

表2 1980—2015年我國水治理指數

注:①水治理評估指標的數據根據歷年《中國水利年鑒》《中國環境年鑒》《中國統計年鑒》《新中國六十年統計資料匯編》等資料換算得到(由于資料收集不全面,重點評估1980—2015年)。②指標計算方法:正向指標指數為現狀值與目標參照值之比;逆向指標指數為目標參照值與現狀值之比;綜合指數為各單項評價指標的指數加權之和除以指標總個數；各級指標的權重采用層級等權賦權法予以確定。③參照值為國家關于指標的發展規劃值或發達國家的指標實際值。

2010—2015年,通過實施最嚴格水資源管理制度,我國水治理指數快速提升,已接近0.70,水治理水平提升到適中水平。其中工業用水得到有效控制;社會維指數上升了1倍；經濟維指數上升了50%,說明水資源利用效率進一步提高、水安全保障能力顯著提升;但生態維指數和環境維指數上升幅度均少,且資源維指數和生態維指數仍低于0.5,說明嚴控用水、水生態修復和水環境保護工作仍將成為我國未來水治理的重中之重?？傮w來看,該階段已進入人水和諧“成長期”,人類加速修復水生態環境。

表3 2015—2050年我國水治理指數

注:①2020年水治理指數根據《水利改革發展“十三五”規劃》《“十三五”生態環境保護規劃》《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》《全國森林經營規劃(2016—2050年)》《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》《工業綠色發展規劃(2016—2020年)》《節水型社會建設“十三五”規劃》等報告估算得到。②2020—2050年水治理指數根據國家中長期發展規劃、并通過專家咨詢予以估算得到。③由于參照值為國家關于指標的發展規劃值或發達國家的指標實際值,經專家咨詢,2050年目標預期將順利達成,即2050年的指標值等于或超過其參照值,水治理指數將達到1。

2.3 水治理展望

依據表2,根據《國民經濟和社會發展“十三五”規劃》《水利改革發展“十三五”規劃》《“十三五”生態環境保護規劃》《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》《全國森林經營規劃(2016—2050年)》《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》《工業綠色發展規劃(2016—2020年)》《節水型社會建設“十三五”規劃》等報告,前瞻性謀劃2020—2050年水治理戰略布局,預測2020年、2030年和2050年我國水治理指數,見表3。

由表3可知,預期2020年,我國水治理指數將超過0.8,提高至0.857以上,水治理水平將從適中水平過渡到較好水平。其中資源維指數、社會維指數和環境維指數均超過0.9,用水總量得到有效控制,水安全保障能力得到進一步提升。2030年,我國水治理指數將大幅度提高,接近0.95,水治理水平將從較好水平過渡到非常好水平，經濟維指數超過0.9,水資源利用效率得到顯著提升。2050年,我國水治理指數達到1,與2030年相比,水生態修復能力顯著提升。2030—2050年,我國將進入人水和諧“成熟期”,水資源消耗利用總量、水災害損失、水生態退化面積、水環境污染排放總量均實現“零增長”,實現從局部的人水和諧轉變為全面的人水和諧。

3 結 語

新中國成立以來,黨和政府始終高度重視治水實踐工作,通過堅持民生優先、統籌兼顧、人水和諧、政府主導和改革創新“五大原則”,努力走出了一條中國特色的新型治水道路。黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。十九大報告進一步提出了新時代中國特色社會主義思想和基本方略,強調堅持新發展理念和堅持人與自然和諧共生。為實現兩個“一百年”奮斗目標,制定了兩個“新階段”的發展思路,并作出了樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念、堅持節約資源和保護環境的基本國策、統籌山水林田湖草系統治理、實行最嚴格的生態環境保護制度等政治承諾。同時,重點明確了加強水利基礎設施網絡建設、實施節水行動、加快水污染防治、推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理,強化濕地保護和恢復等行動方案。未來,我國水治理戰略布局的制定與實施需要深化水利改革和推進水治理體系與治理能力現代化,加快經濟和社會發展方式的轉變,實現水資源消耗利用總量、水環境污染排放總量、水生態退化、水災害損失“零增長”,消除人水矛盾,實現人水和諧。

預期2020年,我國水治理指數將超過0.85,實現水資源消耗利用與經濟發展協調;2030年,水治理指數將接近0.95,實現水環境污染排放與經濟發展協調,水安全保障能力顯著提升;2050年,水治理指數達到最優值1。十九大報告做出的政治承諾和制定的行動方案將促使中國有望在2030年甚至更早基本實現人水和諧。從我國水治理現狀評估與預測結果來看,一方面,必須高度重視水安全,建立健全水治理體制機制。另一方面,必須不斷強化治水的物質資本、人力資本、技術資本的有效投入。由于僅從國家層面完成了水治理指數的總體評估,而我國地區間發展不平衡不充分,各地區的區情、水情和經濟社會發展變化態勢存在較大差異,因此,有必要針對我國各地區具體的區情和水情進行水治理評估,因地制宜提出水治理政策。