基礎設施養護績效評價及其影響因素分析

王建康 白鵬銳 徐海成

內容提要本文實證研究發現，我國的收費公路養護績效處于較低水平，在收費公路行業中，雖然投入了大量養護資金、勞動力和其他相關資源，但養護績效卻差強人意，這主要是由于我國過度行政壟斷的體制造成的。本文指出，要想提高基礎設施養護績效，需要合理配置市場機制和行政壟斷以促進收費公路行業的發展，同時要消除所有制歧視，兼顧收費公路企業的經濟屬性和社會屬性，改變收費公路養護資源錯配現象，為促進我國經濟實現高質量增長做好基礎保障。

關鍵詞基礎設施收費公路養護績效評價影響因素

〔中圖分類號〕F512.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2019）01-0044-08

一、引言

隨著改革的不斷深入，我國經濟發展所帶來的成果豐碩，尤其是公路基礎設施。經過幾十年的高速發展，截至2016年底，我國的收費公路里程已達17.11萬公里，是全球收費公路總里程的56%左右，位居世界第一。①在收費公路里程逐漸增加的同時，早期高等級收費公路的服務年限逐漸逼近，根據公路質量要求，2000年以前建成的1萬多公里高速公路已全面進入大修期，2008年底以前建成的5萬多公里高速公路也普遍進入缺陷責任期后的正常維修養護期，養護工作量越來越大。②人民的出行要求和公路養護要求使得我國高等級公路建設與養護并重，但由于經濟的飛速發展和人民需求的日益增加，高等級公路始終難以滿足社會需求，從而使得其長期處于“建設為主”的狀態，這種狀態促使高等級公路基礎設施養護一直處于薄弱產業群體。交通運輸部公布的2013-2016年《收費公路統計公報》顯示，收費公路總支出從2013年的4312.76億元增加到2016年的8691.73億元，其中養護支出從2013年的390.43億元增加到了2016年的476.3億元，盡管收費公路養護費用隨著收費公路支出而有所增加，但養護費用占總支出的比例卻在降低，2013年9%、2014年8%、2015年7%、2016年5%。③面對收費公路基礎設施總量的增加，以及收費公路養護需求的快速增長，沉重的建設任務下形成的“重建輕養”觀念等，再加上社會對高等級公路行車安全性和舒適性要求的提高，使得高等級公路養護形勢異常嚴峻。

對于收費公路養護績效評價研究，國內主要側重于績效指標體系構建層面。王芳等在合理選擇指標構建方法以及明確指標選擇原則的基礎上，構建了雙層評價指標體系，認為應從路面行駛質量、路面損壞指數和路面車轍深度三個方面構建養護質量指標。王芳、蘇小軍、胡興華：《高速公路養護及服務質量評價指標體系研究》，《重慶交通大學學報》（自然科學版）2009年第3期。為了客觀評價公路養護績效，朱潔等構建了相關指標體系，針對具體案例構建了四維度評價指標體系。朱潔、陳長、孫立軍：《公路養護績效評價指標體系的構建方法》，《同濟大學學報》（自然科學版）2012年第6期。何亞偉等將指標細分為24個，采用改進的層次分析法研究干線公路養護資金使用績效問題。何亞偉、朱弘珊、薛鵬濤：《干線公路養護資金使用績效評價研究》，《筑路機械與施工機械化》2016年第10期。相對于養護業務，收費公路產業運營、投資等績效評價的研究成果較為豐富。鄭方輝從社會福利、政策效率和制度導向方面對收費公路的政策績效進行了評價。鄭方輝：《中國收費公路的制度安排及其績效評價》，《學術研究》2009年第4期。王婕妤從有效競爭入手研究發現，我國收費公路產業經濟績效可以通過提高規模效率得以改善。王婕妤、徐海成：《基于實現有效競爭的基礎設施產業規模效率研究》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2013年第1期。Sabyasachee借助二項分布模型對公路安全項目的資源配置效率加以分析。Sabyasachee Mishra， “A Synchronized Model for Crash Prediction and Resource Allocation to Prioritize Highway Safety Improvement Projects，” Procedia-Social and Behavioral Sciences， no.104， 2013， pp.992～1001.在收費公路行業績效評價的影響因素方面，鄭方輝認為影響收費公路績效的關鍵原因是壟斷價格，而王婕妤等和白鵬銳等則認為行政壟斷才是根本原因。鄭方輝：《中國收費公路的制度安排及其績效評價》，《學術研究》2009年第4期;王婕妤、徐海成：《收費公路行業行政壟斷程度測度及治理》，《西安交通大學學報》（社會科學版）2012年第4期;白鵬銳、徐海成：《我國收費公路資源配置及其影響因素》，《中國流通經濟》2018年第8期。歸納可知，收費公路產業績效的影響因素主要有制度、體制、結構、行為、技術等方面。

針對已有在收費公路養護績效評價和影響因素分析方面的研究不足，本文在綜合收費公路養護特點的基礎上選擇三階段DEA方法并構建指標體系測算收費公路產業養護績效水平，進而對養護績效的影響因素及其根源展開分析并針對養護績效問題提出相應的整改措施。

二、收費公路養護績效量化評價

1.收費公路養護績效測度模型選擇

隨著我國大批高等級公路養護工程的開始，收費公路基礎設施的養護績效問題逐漸成為行業專家關注的焦點。評價方法選擇是績效評價的關鍵環節，現有產業績效量化評價方法主要有主觀評價和客觀評價兩類。比較兩類具體方法，本文選擇三階段DEA模型評價收費公路養護績效，主要基于以下三點考慮：一是三階段DEA綜合了非參數化和剔除外部影響等優點，模型更加科學。不同于AHP等方法，三階段DEA可以客觀評價研究對象。另外，三階段DEA第一、三階段為DEA-BCC模型，保留了非參數化特性，第二階段為SFA模型，可剔除外部環境和隨機干擾。二是三階段DEA在其他交通基礎設施行業應用廣泛，模型更具有可借鑒性。該方法目前已被學者們用來測算港口、公路、航空、城市公交等交通運輸行業的運營業務效率，均得到了滿意的結果，具有一定的應用基礎。白鵬銳、徐海成：《我國收費公路資源配置及其影響因素》，《中國流通經濟》2018年第8期;丁彩虹、陶永宏：《長江經濟帶戰略視角下的江蘇省大型港口績效評價研究——基于三階段DEA模型》，《江蘇科技大學學報》（社會科學版）2018年第2期;張培文、景崇毅、孫宏：《基于三階段DEA的航空運輸企業運營效率研究》，《交通運輸系統工程與信息》2016年第6期;章玉、黃承鋒、許茂增：《中國城市公共交通的效率研究——基于三階段DEA模型的分析》，《交通運輸系統工程與信息》2016年第1期。三是收費公路基礎設施的養護特點適合通過投入產出衡量養護績效。收費公路養護是收費公路市場化程度較高的行業，養護的多元性、養護對象的廣泛性、養護環節的復雜性、養護業務的高成本性使其測算養護績效更為準確、合理。

2.收費公路養護績效評價指標體系

對于公路養護質量，交通運輸部出臺的《公路技術狀況評定標準（2015-11-29）》已有明確規定，但是該標準指標組成復雜，檢測周期長，且在數據客觀性上也存在質疑。本文針對公路養護業務過程，根據養護業務績效測度模型和可行性、不重疊性、全面性等指標選擇原則，朱潔、陳長、孫立軍：《公路養護績效評價指標體系的構建方法》，《同濟大學學報》（自然科學版）2012年第6期。參考已有基礎設施行業指標選擇，確定以下收費公路養護績效評價的指標體系。

（1）投入產出指標

①收費公路里程。收費公路基礎設施存在于有限資源空間之內，收費里程長短直接影響著養護業務的多少。收費公路里程長，養護業務的基數就大，潛在的養護業務量就較多。②養護費用。養護是保護公路資產和實現公路通達的必要手段，養護費用是收費公路資金支出的重要組成部分，直接反映了收費公路行業以及企業在公路養護業務方面資金投入的力度，決定著養護的工程量和質量。③養護相關員工人數。養護人員的多寡不僅能體現出企業在養護業務上的投入，還能反映出企業養護的技術水平，有效的人員配置是在合理人數控制和有效人員配置下實現的。④道路車流量。高質量的道路養護工作必然能給道路使用者提供高質量的道路服務，進而吸引大量的道路服務需求者，使得車流量上升。⑤營業收入。養護質量越高，道路使用者增加，通行費收入就越高，依附于公路的服務區經營等收入就越多。

（2）外部環境指標

①地理條件。地理位置不同，收費公路發展也不同。東部由于處于經濟發達地區，科學技術水平變革快，先進養護技術的應用也較早，西部地區恰恰相反。本文將全國分為東部和中西部兩類，規定東部地區為1，中西部地區為0。②地區GDP。收費公路只有在良好的宏觀經濟環境下，管養合理分配，才能為公路養護提供資金和設施支持。③企業國有化比重。國有企業和非國有企業面對不同的政府政策和市場競爭壓力，企業效率存在不同。劉偉：《中國高新技術產業研發創新效率測算——基于三階段DEA模型》，《數理統計與管理》2015年第1期。收費公路行業，國有化程度越高的企業，其運營、養護等效率普遍較低。白鵬銳、徐海成：《我國收費公路資源配置及其影響因素》，《中國流通經濟》2018年第8期。④企業人員受高等教育比重。教育是人力資本強化的主要途徑，養護人員的人力資本積累，有助于提高養護技能水平和專業知識，也有助于實現養護智能化節約養護成本。⑤市場競爭壓力。公路等五種運輸方式與途徑的選擇在一定范圍內是非此即彼的選擇，一種運輸方式市場份額的增加必然會導致其他運輸方式市場份額的減少，公路必然承受著來自于其他運輸方式的競爭壓力。⑥政府支持。收費公路是準公共產品，各級政府出于公益性的考慮，會給予收費公路企業相應的支持，政府補貼越多，養護業務可獲得資金的基數就越大。⑦養護投入占比。對于企業而言，資本投入方向性某種程度上決定了企業發展的側重點。隨著公路養護需求的日益增加，企業必定將經營重點從建設轉向養護，資金、人力等投入的增加勢必帶來養護市場的繁榮。

3.收費公路養護績效測度及結果評價

（1）樣本選擇與數據采集

基于收費公路產業特點和樣本科學性要求，本研究從《中國工業企業數據庫》中選擇了47家收費公路企業來進行收費公路產業養護績效定量評價，其中地方公路融資平臺公司28 家、高速公路上市公司19 家，其經營的公路分為政府還貸公路和經營性公路，這些企業均有收費公路養護業務，尤其是海南高速公路股份有限公司，其唯一主營業務是高等級公路養護。本文具體數據來源于2015-2017年公路融資平臺的公司募集債券說明書、債券跟蹤評級報告、財務年度報告以及上市公司年度報告。需要說明的是，由于企業信息透明度不夠，本文所涉數據并非均為企業的最新數據，而是數據完整且年份較近的樣本數據。綜合考慮上述因素，確定指標統一、覆蓋全國且具有養護業務的47家收費公路企業數據進行養護績效分析。

（2）基于三階段 DEA的收費公路養護績效測度

①第一階段：DEA實證分析養護績效

利用 DEAP2.1軟件對我國 47家收費公路經營企業的養護績效水平和所處規模報酬狀態進行分析。由表1可知，全國收費公路養護績效的綜合效率較低，僅有0.466，出現這一現狀的主要原因是由于收費公路的養護純技術效率低（0.511）引起的。相對而言，全國收費公路的養護規模效率較為理想（0.923）。全國共有8家企業的綜合效率、純技術效率、規模效率均達到了養護績效前沿面，達到養護績效前沿面較多的地區是華東地區，具體為江蘇、安徽、山東、浙江的4個企業，中南、西南、西北、東北地區各有1個省份達到養護績效前沿面，而華北地區省份沒有一家達到前沿面。養護績效水平呈現由東部地區向西部地區以及由南部地區向北部地區逐漸降低的趨勢，華北地區的收費公路養護績效最低（0.307），華東地區的最高（0.556）。

具體企業而言，在不考慮招商局公路網絡科技控股股份有限公司的情況下，三項效率值均未達到前沿面的企業有 36家，養護純技術效率單獨達到前沿面的企業有3家、養護規模效率單獨達到前沿面的企業沒有;養護綜合效率最低的為寧夏交通投資有限公司（0.139），養護純技術效率最低的是山西交通開發投資集團有限公司（0.012），養護規模效率最低的是吉林省高速公路集團有限公司（0.365）。養護規模效率未達到前沿面的企業中，27家位于規模收益可變模型（VRS）的規模收益遞增區域，9家位于 VRS的規模收益遞減區域。結合在全國均有收費公路業務的招商局公路網絡科技控股股份有限公司效率情況并比較所有企業的三個效率值可知，純技術效率是影響企業養護績效的主要原因。

②第二階段：SFA回歸結果估計

由于七個環境變量對不同企業的收費公路養護績效的影響有所不同，為排除企業所處環境和隨機誤差對企業養護績效評價的影響，了解企業內部養護現狀并探索現狀原因，本文利用 SFA模型對第一階段DEA實證分析養護績效結果進行誤差分解和投入指標調整處理。對除地理位置外的其他外部環境因素進行標準化處理的基礎上，根據相似 SFA 模型，首先確定目標投入變量與實際投入產量之間的松弛變量，以第一階段得出的投入指標松弛變量為因變量，以地區GDP、地理條件等七個外部環境因素為自變量，利用 Frontier41軟件進行回歸分析。其次，根據管理無效率和隨機誤差期望值等計算公式確定松弛變量與環境變量之間的關系、分離隨機因素。最后，根據變量調整公式求取相應的調整后的投入指標值，郭四代等：《基于三階段 DEA模型的省際真實環境效率測度與影響因素分析》，《中國人口資源與環境》2018年第3期。見表2。

由表2可知，七個變量對收費里程、養護費用、養護相關人員數量三個投入松弛變量的系數均能通過顯著性檢驗，說明外部影響對收費公路企業養護績效存在顯著影響。三種投入松弛變量的γ值均接近于1，且達到1%的顯著性水平，說明三種投入中管理因素的影響占據主導地位;三個投入松弛變量 SFA回歸的單邊似然比檢驗統計量 LR 均大于檢驗標準值，由此可以判定，該模型估計結果總體可以接受。通過投入松弛變量與各外部環境變量之間的回歸系數判斷兩者間的相關關系。正相關表明兩者間為不利關系，負相關表明兩者間為有利關系。

③第三階段：修正投入后的DEA測算養護績效

將第二階段投入變量調整結果與產出原始數據組成新的投入產出數據分析表。利用 DEAP2.1 軟件計算得到剔除環境變量之后的企業養護績效評價的綜合效率值、純技術效率值和規模效率值，這三個新的效率值能夠更加準確地反映企業養護績效水平（表1）。剔除外部影響之后，我國收費公路企業養護績效水平有較大改善，養護的綜合效率、純技術效率、規模效率的平均值分別為0.288、0.880、0.324，純技術效率與規模效率之間變化最為明顯，相對而言，全國收費公路養護純技術效率較為理想。全國有4家企業的綜合效率、純技術效率、規模效率均達到了養護效率前沿面，達到養護效率前沿面較多的地區仍然是華東地區，具體為江蘇、山東、浙江的3個企業，西北地區有1個省份達到養護效率前沿面，而沒有一家達到前沿面的地區有中南、西南、華北、東北4個地區。養護績效水平呈現東部地區向中部地區馬鞍狀的降低趨勢，東北地區的收費公路養護績效最低（0106），華東地區仍然最高（0.448）。

在企業中，同樣在不考慮招商局公路網絡科技控股股份有限公司的情況下，三項效率值均未達到前沿面的企業有 34家，養護純技術效率單獨達到前沿面的企業有9家，同樣沒有養護規模效率單獨達到前沿面的企業;養護綜合效率最低的為山西交通開發投資集團有限公司（0.139），養護純技術效率最低的是江西省高速公路投資集團有限責任公司（0.593），養護規模效率最低的是山西交通開發投資集團有限公司（0.01）。養護規模效率未達到前沿面的企業中，34家均位于規模收益可變模型（VRS）的規模收益遞增區域。根據表1并比較所有企業的三個效率值可知，規模效率是影響企業養護績效的主要原因。

④結果分析

根據表1對比第一、三階段，顯著的不同在于反映企業養護績效的具體指標，純技術效率和規模效率的變化。異于第一階段，第三階段中黑龍江交通發展股份有限公司、安徽皖通高速公路股份有限公司、現代投資股份有限公司、四川省交通投資集團有限責任公司4家企業變為未達到前沿面，而達到前沿面的企業沒有變化。剔除外部環境影響變量后的第三階段，收費公路企業養護績效的綜合效率、規模效率的全國平均值相比第一階段均有所降低，但是純技術效率卻在增加，其中江蘇、山東等四個省份的4家企業的效率值一直處于較高水平。剔除外部變量之后的效率值更能反映企業真實情況，因此企業養護績效的綜合效率值為0288。但值得注意的是，江蘇、安徽、湖北、湖南、廣東、云南的6家企業剔除外部影響因素后的綜合效率值是上升的，其中上升最明顯的是江蘇交通控股有限公司，由此可見外部環境對企業作用不同，有些具有正效應、有些具有負效應。

外部環境因素和隨機干擾對大多數收費公路企業養護績效中的綜合效率crste的影響不大，除海南高速、龍江高速、皖通高速三家企業波動較大（0.9以上）外，其他企業的上下浮動均低于0.2。與綜合效率不同，在純技術 率vrste方面，僅有13家企業不受或較小受到外部環境干擾，三分之二以上的企業受到外部環境強烈影響，上下浮動平均值達到0.38。收費公路養護績效的三個效率中，受外部環境干擾較大、影響較廣的是規模效率sacle，僅有8家企業輕微受到外部環境干擾（低于0.2），其他企業上下浮動平均值高達06，其中有6家企業的效率值波動達到0.9以上。但是，包含公路融資平臺公司和上市公司兩者在內的綜合效率、純技術效率和規模效率無論是調整前還是調整后均遠低于以上市公司為樣本的相應效率值（綜合效率為 0.890，純技術效率為 0.928，規模效率為0.956）。王婕妤、徐海成：《基于實現有效競爭的基礎設施產業規模效率研究》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2013年第1期。

三、收費公路產業養護績效的影響因素分析

根據表1中第一、三階段DEA分析得出的crste，vrste，scale，結合收費公路養護績效評價中第二個階段SFA回歸分析可知，在1%、5%、10%的顯著性水平下，地理位置、市場競爭強度、養護資金占比與收費公路里程的回歸系數為負，說明地理位置的優越程度、市場競爭強度適度增加、養護資金占比合理提高都將會通過優化收費公路養護里程給養護績效帶來正效應;地區GDP、國有化比重、政府補貼占比與養護費用的回歸系數為負，說明地區GDP增長、國有化比重增加、政府補貼傾斜將有利于合理化養護費用提高收費公路養護績效;員工受高等教育程度比例與職工人數的回歸系數為負，說明員工受高等教育程度比例越大越有助于企業提高收費公路養護績效。由此可知，上述影響因素都通過不同途徑間接影響收費公路養護績效。分析上述指標可總結產生收費公路養護績效現狀的原因主要有以下幾個方面：

（1）政策制度層面。政府對收費公路產業和企業的支持可以通過對不同性質企業的政府補貼反映出來。收費公路屬于大型公益性基礎設施，經營企業在獲取經濟價值的同時須兼顧公益服務，政府為了鼓勵社會資源投身社會公益服務，滿足人們對公路基礎設施的需求，勢必給企業提供補貼，但問題的關鍵是政府補貼無法得到公平分配。這是因為：收費公路行業，國有企業由于與相關行政事業單位聯系緊密，政府補貼政策受行政干預較為明顯，所以獲得的政府補貼明顯高于非國有企業。養護資金占比對于擴大收費公路增加具有顯著作用，養護資金占比越高，公路養護的質量也就相對越好。而公路質量改善必然能吸引更多的道路使用者，從而使得所養護公路營業收入提高，最終促使收費公路的養護績效得到改善，養護資金占比也在一定程度上反映了企業現階段的政策導向和投資趨勢。

（2）產業與產權結構層面。國有化比重反映了國有經濟對行業或者企業的控制程度，國有化比重越大，所構筑的壁壘就越高，非國有企業就越難進入和生存，壁壘內的國有企業市場競爭性就越弱。具有養護業務的收費公路企業主要由國有企業和非國有企業組成，國有企業全部由國有經濟構成，如公路融資平臺公司中的北京首都公路發展集團有限公司。而非國有企業也幾乎是由國有經濟控股，如廣西五洲交通股份有限公司，國有經濟控股50.67%。雖然適當的國有化比重有益于集中資源完成大型基礎設施的養護任務，但是國有化比重過大則會制約養護市場正常發展，而收費公路中的企業正處于國有化比重較大程度。市場競爭存在效率邊界，適度競爭有助于完善市場、提高企業創造力，但是目前的收費公路企業早已逾越了有效競爭的效率邊界，該狀態下收費公路的產權結構和產業結構制約了收費公路養護績效的提高。

（3）企業行為層面。教育水平對提高收費公路養護績效具有巨大推動作用，教育水平的提高意味著企業人力資本質量的提高，有利于提高員工對新技能新方法的接受和吸收能力，有利于產業組織分工和業務環節協調。企業中接受高等教育的人越多，員工的知識儲備就越大，接受新技能的速度就越快，收費公路養護時間成本就越小，養護效率就越高，養護績效就越好。

（4）社會經濟水平層面。GDP是衡量地區經濟發展程度的重要指標。經濟基礎較好的地區擁有較強的公路養護資源投入能力，如大量養護資金的注入和人力資源投入，這些資源的進入勢必會促進公路養護產業的發展。經濟水平較強的地區，可以利用雄厚資本和發達的技術，將科技成果轉化到公路基礎設施領域，通過提高通行速度來縮短區域之間的距離。經濟能力的提升，雖然不會改變地區之間的物理位置，但會縮短地區之間的時間距離，弱化地理位置對養護績效的影響。

通過上述分析不難發現，無論政府補貼和國有化比重還是市場競爭度和地方資本使用，都直接或間接地受制于行政干預;養護資金占比、企業員工接受高等教育比重又受制于國有企業壟斷，而政府行政權力與國有企業壟斷的結合正是行政壟斷的必要組成部分。因此，造成收費公路經營企業養護低績效的根本原因是不適度的行政壟斷，其引發了收費公路養護資源的錯配。樊建強等對政府還貸公路經營績效的研究以及徐海成等對收費公路行政壟斷程度衡量的結論都證明了這一論斷。樊建強、李麗娟：《收費公路行業行政壟斷及其社會成本測度》，《經濟問題》2012年第2期;徐海成、白鵬銳：《行政壟斷程度評價指標體系構建及衡量——以收費公路為例》，《技術經濟與管理研究》2015年第8期。

四、結論與政策啟示

養護是收費公路系統不可或缺的環節，是收費公路基礎設施投入生產后保證經濟價值長期保值的重要手段和措施。面對沉重的養護需求、薄弱的養護基礎，分析養護績效意義重大。本文利用三階段DEA分析收費公路養護績效發現：我國的收費公路養護績效處于較低水平（0.466，剔除外部環境影響后0.288）。收費公路行業中，大量養護資金、勞動力和其他資源投入的結果卻是養護績效的差強人意。養護績效的影響因素存在于制度、結構、行為等層面，但歸根結底是過度行政壟斷造成的。根據新制度經濟學的路徑依賴理論可知，我國收費公路行業的行政壟斷是制度博弈并不斷強化的結果，很難在短期內消除，但是可以逐漸削弱。基于以上分析，本文認為降低行政壟斷，提高收費公路養護績效，應從以下兩個主要方面入手：

第一，明確政府與市場邊界，協調市場機制和行政壟斷。只有合理配置市場機制和行政壟斷才能促進行業發展，我國收費公路行業的行政壟斷過度主要是由于政府和市場邊界不清造成的。王婕妤、徐海成：《收費公路行業行政壟斷程度測度及治理》，《西安交通大學學報》（社會科學版）2012年第4期;白鵬銳、徐海成：《我國收費公路資源配置及其影響因素》，《中國流通經濟》2018年第8期。在社會主義市場經濟體制下，公路養護行業想要正常發展既需要市場機制的刺激進行有效競爭，又需要政府宏觀調控彌補市場機制的不足。行政壟斷是政府宏觀調控的重要手段，適度的行政壟斷可以避免資源浪費、產生規模經濟效益，我國的收費公路里程占到世界收費公路總里程的一半以上，如此龐大的收費公路系統，沒有政府干預下的行政壟斷是難以維持的。但是，過度的行政干預會影響收費公路養護的效率。因此，想要提高收費公路養護績效，首先就要明確政府和市場邊界，協調市場機制和行政壟斷之間的關系。

第二，兼顧經濟屬性和社會屬性，消除所有制歧視，深化國有企業改革。收費公路屬于準公共產品，兼具經濟和社會公益屬性。在收費公路行業，不同類型企業的公路養護績效具有明顯差異，國有企業地方融資平臺公司無論是養護純技術效率還是養護規模效率均都低于非國有企業上市公司。地方融資平臺公司主要運營的是政府還貸公路，注重公路的社會屬性，正是因為其忽視了經濟屬性，才造成了養護的低績效，而上市公司經營的是經營性公路，講究公路的經濟價值，其養護績效往往較高。王婕妤、徐海成：《基于實現有效競爭的基礎設施產業規模效率研究》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2013年第1期。盡管融資平臺公司養護績效較低，但其完全由政府部門控股，與政府淵源較深，因此經常能獲得財政補貼等政府支持，享有高于非國有企業的諸多權利，這些特權的存在使得企業喪失了競爭動力，從而造成了效率的降低。因此，提高收費公路養護績效，還需要消除所有制歧視，以效率與公益并重為目標進行國有企業改革。

作者單位：王建康，長安大學經濟與管理學院、陜西省社會科學院科研處;白鵬銳，山西財經大學管理科學與工程學院;徐海成，長安大學經濟與管理學院

責任編輯：韓海燕