國家治理視域下的群團組織轉型：邏輯路線與突出短板

內容提要縱觀1978-2018年中國共青團轉型的歷史軌跡，可以清晰地發現其“路線圖”：在組織結構體系上從以縱向開掘為主到縱向夯實與橫向拓展的有機結合，在動員方式上從組織動員到動員組織，在功能結構上從政治社會化到維護青年權益、服務青年。基于國家治理現代化的標準并結合深度訪談對中國共青團轉型予以衡量，發現其存在制度化水平不高、青年主體參與性不彰、法治化程度較低、內在協調性不足等短板。在新時代視域下，今后推進共青團諸群團組織良性轉型需處理好黨的領導與群團組織自主性之間的關系、群團組織復歸群眾本位以及型構群團組織與社會組織之間的關系這三大關鍵議題。

關鍵詞群團組織共青團轉型治理

〔中圖分類號〕D297〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2019）01-0001-09

群團組織是具有中國邏輯的一種獨特的社會組織形態，兼具政治屬性與社會屬性。改革開放40年來，作為中國特色社會主義事業重要的有機構件，群團組織與其他領域一樣，也經歷了改革的歷程，呈現出清晰的改革軌跡和明晰的轉型邏輯。系統總結改革開放以來群團組織的改革、成長、運動邏輯，對于在新時代進一步增強其“政治性、先進性、群眾性”，習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第69頁。進而將其建設得“更加充滿活力、更加堅強有力”，《深化黨和國家機構改革方案》，《人民日報》2018年3月22日，第7版。具有積極意義。

一、問題的提出

綜觀當前學術界關于群團組織的研究成果，主要有兩大特點：一方面，注重“共時性”的現實問題剖析，缺乏縱向的“歷時性”比較視野和廣闊的歷史比較維度，因而存在“縱向整合不夠”、整體性研究欠缺等問題;胡獻忠：《改革開放以來群團組織研究述評》，《中共云南省委黨校學報》2015年第5期。另一方面，專注某一具體品類群團組織的專門化研究，陳佳俊、史龍鱗：《動員與管控：新中國群團制度的形成與發展》，《社會發展研究》2015年第3期。相較而言，以工會的研究成果最蔚為可觀，相關研究文獻有：王向民：《工人成熟與社會法團主義：中國工會的轉型研究》，《經濟社會體制比較》2008年第4期;王天林：《社會轉型與工會使命——全球化背景下中國工會的艱難困局及其瓶頸突破》，《清華大學學報》2010年第3期;劉泰洪：《勞資沖突與工會轉型》，《天津社會科學》2011年第2期;原會建：《制度環境變遷下國有企業工會轉型及其困境》，《中國行政管理》2013年第1期;聞效儀：《工會直選：廣東實踐的經驗與教訓》，《開放時代》2014年第5期;黃巖、劉劍：《激活“稻草人”：東莞裕元罷工中的工會轉型》，《西北師大學報》2016年第1期;黃巖、祝子涵：《突破“官民二重性”：廣東省工會的改革路徑》，《華南師范大學學報》2017年第3期。而共青團、婦聯等群團組織轉型的相關研究成果則顯得量少質差。本文以共青團為例闡述中國群團組織的轉型邏輯，主要基于以下幾點考量：

其一，在各類群團組織中，共青團政治性較強，與執政黨、國家政權是一種“強關系”的互構形態，其轉型邏輯可在一定程度上反映中國整體政治結構轉型的面向，成為洞悉、剖析中國政治的一扇“窗口”，并且為人類政治文明的發展、型塑、重構供給參考路徑和方案。

其二，中國共青團歷史悠遠，其前身——中國社會主義青年團于1922年5月在廣州正式成立，距今已有96年的“生命歷程”。在這96年中，經歷了2次成立、2次改名、1次改造。即1922年5月中國社會主義青年團的成立、1949年4月中國新民主主義青年團的成立，1925年1月中國社會主義青年團第三次全國代表大會決定把“中國社會主義青年團”更名為“中國共產主義青年團”，1957年5月中國新民主主義青年團第三次全國代表大會決定把“中國新民主主義青年團”更名為“中國共產主義青年團”，1935年11月中共中央決定把中國共青團改造成為具有民族解放和統一戰線性質的抗日救國青年團體。“文革”期間，共青團的整個組織體系遭受重創，組織工作處于停頓狀態。1978年10月共青團十大的召開，標志著共青團組織建制、組織結構和組織運行的全面恢復。中央機構編制委員會辦公室一司：《19個社團組織機構》，華夏出版社，1996年，第43～44頁。共青團的成長路徑在一定程度上折射出中國群團組織的發展軌跡，具有相當的典型性。

其三，作為國家治理體系的內在構件和全面深化改革的重要組成部分，群團組織體制變革已走在“十字路口”，檢視其40年的發展歷程并總結經驗教訓，能夠為其未來轉型提供參照和坐標。

分析當代中國群團組織的轉型及其演進邏輯，需要基于一定的理論視域、理論視野。基于對目前理論視域的采擇，筆者認為“國家治理”這個理論比較適合對共青團轉型的理論分析，主要原因在于：現代國家治理強調國家主導下的治理優化和改善，契合目前中國發展現實。“國家治理”這個概念，簡言之，就是“國家+治理”，或者說，是國家主導下的治理，既確保國家的權威性，又強調社會的自主性，是一個有解釋力、有說服力的分析概念和學理框架。康曉強：《現代國家治理視域下共青團與青年社會組織的關系建構》，人民出版社，2017年，第191頁。關于國家治理的分析框架，在運用時關鍵要找尋適宜的衡量標準予以測度。目前，國外關于國家治理指標已有一些重要的研究成果，較有代表性的測評體系主要有四類：聯合國開發計劃署治理評價指標體系，多邊機構治理評價指標體系，雙邊機構的治理評估，獨立機構的治理評估。俞可平：《關于國家治理評估的若干思考》，《華中科技大學學報》2014年第3期。國內的國家治理研究從21世紀初開始探索構建契合中國國情的評估體系，其中，具有代表性的是俞可平2008年領銜的課題“中國國家治理評估框架”正式出版的《國家治理評估：中國與世界》一書，該評估框架設立了12個維度，其中每一個維度下面又有若干個具體指標，構成一個系統完整的評估指標體系。俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，中央編譯出版社，2009年。近年來，他把制度化、民主化、法治、效率、協調這五個要素作為衡量國家治理體系現代化之必要標準。俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《前線》2014年第1期。基于此，為了彌補國內相關研究的缺失，本文以這五個維度為標尺和分析框架，采取非結構化訪談形式對20余位共青團系統干部進行深度訪談，力圖回答以下問題：改革開放以來共青團轉型的邏輯路線是什么？基于國家治理的衡量標準，其轉型存在哪些短板？今后促推群團組織實現有效轉型的路徑及其機制何在？

二、改革開放40年來中國共青團轉型的邏輯路線

歷史制度主義的主要特征是關注宏觀脈絡并分析其歷史過程，將制度視為歷史的產物——特定階段生成的制度會維續相當長一段時期并對后繼的社會現象產生深刻影響，進而，以制度模式或制度形態為焦點闡釋社會現象，分析具體的制度樣式和社會政策之間的因果邏輯。在歷史制度主義看來，不把握脈絡，就難以闡釋行動。為了把握特定階段的“脈絡”，關鍵要關注形成脈絡的“歷史”過程。這是歷史制度主義之為“歷史”的緣由所在。[韓]河連燮：《制度分析：理論與爭議》，李秀峰、柴寶勇譯，中國人民大學出版社，2014年，第21頁。基于這樣的方法論，縱觀1978-2018年中國共青團轉型的歷史軌跡，可以清晰發現這樣一張“路線圖”：在組織結構體系上從以縱向開掘為主到縱向夯實與橫向拓展的有機結合，在動員方式上從組織動員到動員組織，在功能結構上從政治社會化到維護青年權益、服務青年。

1.從以縱向開掘為主到縱向夯實與橫向拓展的有機結合

基層組織猶為共青團的“細胞”。共青團活性之大小、活力之高低，亦須經由基層組織這個“細胞”來體察、洞悉。基層是共青團工作最廣闊的天地、最直接的舞臺、最現實的平臺。衡量共青團工作做得如何，關鍵要看是否在基層取得了實實在在的成效。共青團中央青運史檔案館：《中國共青團歷次全國代表大會概覽》，中國青年出版社，2012年，第504頁。正如某省級團委書記所指出的：如果把團的組織體系看作人的機體，就必須反思兩個關鍵性問題：一是組織結構是否符合做好團青工作的基本規律，能否保證我們的工作直達青年;二是作為終端的基層組織是否有效，也就是“神經末梢”是不是管用，能不能既落實工作，令行禁止，又反映問題，讓大腦知疼痛、曉冷暖。筆者對S市（直轄市）團委書記的訪談記錄，訪談日期：2016年6月3日，訪談編號：SHTSW20160603。由于大量的信息在基層交流、各種思潮在基層激蕩、各種矛盾在基層匯集，甚至一些矛盾糾紛和沖突也在基層醞釀、發酵、引爆，因而注重激活共青團組織在基層的“神經末梢”“毛細血管”顯得尤為重要。改革開放以來，中國共青團在基層組織體系建設方面的核心取向就是加強縱向組織建構、激發基層組織內在活力。

1984年10月在福建龍海召開的全國共青團基層工作會議，首次明確提出基層組織建設的總體思路是“投身經濟改革，實現自身改革”，由此拉開了共青團自身組織體系變革的序幕。鄭洸、葉學麗：《中國共產黨與中國共青團關系史略》，中共黨史出版社，2015年，第201～202頁。但是，基層團組織建設的效果仍差強人意，基層組織工作孱弱的窘境始終沒有得到有效解決。一位團省委書記在訪談中這樣說道：“當前從整體上看，團的面貌、理念等，在團的高層以及省這一級都還非常明確，而且方向很清楚。但是，團的基層組織、基層工作人員能否適應這一轉變，我心里沒底。”筆者對Y省團委書記的訪談記錄，訪談日期：2017年5月20日，訪談編號：YNTSW20170520。

在新時代，共青團面臨的兩大挑戰之一，就是不僅基層團組織在組織建構方面薄弱之狀況“尚未得到根本改變”，而且組織網絡的有效覆蓋面之不足“依然突出”，這是當下共青團基層組織建設的深刻不足。共青團中央：《中國共青團年鑒2013》，中國青年出版社，2014年，第3～4頁。由此，從2015年11月始，上海、重慶等地共青團改革正式拉開帷幕，希冀加強并強化、夯實基層共青團的力量、資源，希冀改變基層力量薄弱、地位不彰的困境。采取的主要舉措有：組織架構從“科層制”向“扁平化”的初步轉型，實行團干部“專掛兼”相結合，創設鼓勵青年參與的有效機制，建立團干部直接聯系青年制度安排，探索實行團干部“遴選制”。

從橫向拓展的維度看，應主動嵌入非公經濟組織，注重與新型領域、新興群體（如青年農民工、自由職業者、“蟻族”“北漂”）、互聯網平臺上的青年群體（如青年網絡“大V”）的溝通、聯結，建構合作共治的新型治理結構和治理體系。應該說，共青團在從中央到基層街鄉的縱向組織網絡建構方面基礎總體上看扎實有效，但在橫向組織網絡體系編織方面則空白點較多，突出的短板主要體現在非公經濟組織的團建工作相對孱弱、薄弱，對新興領域青年群體的凝聚不足。因而，通過橫向組織建構的深度拓展，努力消除組織結構體系的“盲區”“空白點”“薄弱地帶”，成為新時期共青團組織轉型的新使命，其轉型的戰略主線是從建團到團建。

在20世紀80年代、90年代、新世紀初以及中共十八大以來這四個“十年”，共青團曾單獨或聯合其他機構部門制定、頒布了關涉非公經濟組織團建的“辦法”“意見”“決定”等，集中呈現、擘畫了非公經濟組織團建的戰略圖景和方案構想。大致來看，在80年代、90年代這兩個“十年”，共青團系統注重在非公經濟組織建立團組織。組織建構是這個階段的“關鍵詞”，主要體現在《關于加強青年個體勞動者中共青團組織建設的暫行辦法》（1987年12月10日）、《關于加強發展團員工作的意見》（1993年12月）、《關于加強團的建設若干問題的決定》（1994年11月25日）、《關于加強新經濟組織團的建設的意見》（1995年7月3日）等文件之中。但是，團建并非單純是建團的問題，而是全面、全方位的建設問題。更重要的是，建立起來的組織要能夠有效發揮功能、彰顯功效。因而，對非公經濟組織的全面團建就顯得尤為迫切和重要。從2001年溫州全國非公有制經濟組織團建工作現場推進會以來，逐漸轉向團建，即注重已建立的團組織之功能的有效發揮，著力解決團組織“建而不轉、存而不活”的弊端，使數量的擴張與質量的提升實現有機良性互動。

互聯網的崛起及興盛，對共青團的橫向拓展提供了“扁平化”的載體和空間。由于青年是使用互聯網的重要主體，共青團積極構建“互聯網+共青團”的運行機制，努力實現各級共青團在網上有“地盤”、有影響力。比如，不少地方基于微信、門戶網站等渠道建構網絡共青團組織，為不同階層、不同層次的青年供給及時優質的服務項目。康曉強：《群團改革經驗比較研究——以上海、重慶共青團為例》，《學會》2017年第6期。此外，共青團積極吸納凝聚新興的青年“自組織”，努力使其成為服務青年的正向資源和積極力量。

2.從組織動員到動員組織

在計劃經濟體制下，公有制經濟結構以及基于這種所有制結構的“單位制”社會結構范式，共青團動員青年的基本模式主要依賴“組織動員”，即倚靠共青團的組織網絡體系發動青年、整合青年。這種組織動員的現實前提是“全能主義”的政社關系以及附著其上的人際結構網絡。按照鄒讜的觀點，在這種政社關系體制下，公共權力可以隨時隨地、毫無限制地侵入和控制社會的每個階層、每一場域。鄒讜：《二十世紀中國政治》，中國香港牛津大學出版社，2012年，第69頁。20世紀90年代隨著社會主義市場經濟體制的正式確立，由其所孕育的現代社會要素逐漸發育、生長并開始作為一種相對自主、自立、自覺的力量助推現代社會的成長。現代社會的成長主要體現為個體與組織兩個層面：從個體層面來看，市場經濟催生獨立個體人格的生成并要求以契約的形式為這種獨立性提供制度維度的支撐，這實質上成為現代社會建構最厚實、最深刻、最有力的力量源泉;從組織層面來看，基于民間、自下而上生長起來的社會組織逐漸在市場經濟的土壤中孕育、發育，不僅深刻改變了中國計劃經濟時期原有的動員方式和組織形式，也使現代社會有了廣泛的組織結構支撐并開始與政府、市場鼎足而立，成為現代國家治理不可或缺、難以替代的重要主體，人與人之間的關系經歷從不平等的“身份”依附到平等的“契約”建構關系的結構轉型，[英]梅因：《古代法》，沈景一譯，商務印書館，1959年，第97頁。單位或組織已不再是青年唯一的依靠力量。譚毅：《從組織到社會網絡：論共青團動員青年功能的變革與調適》，《青年探索》2017年第1期。如果說自主個體的成長使共青團所聯系的青年目標群體出現分眾化、異質化、離散化等表征的話，那么青年社會組織的生長則使共青團的生存空間、發展空間受到一定的擠壓，從某種程度上“倒逼”共青團進行轉型。其原因主要在于，青年社會組織的發育與發展，給共青團的組織形式、動員結構、整合機制等帶來了深刻挑戰。

共青團在對這些挑戰的回應過程中逐漸把青年社會組織吸納、整合進自身的組織結構體系之中，這一方面提升了青年社會組織的社會認同基礎，另一方面也使共青團自身的理念、運作邏輯、行動模式進行適應性調適。從某種意義上可以說，共青團就是在這種回應青年社會組織等社會力量挑戰的反復循環運動中不斷轉型的。根據對改革開放以來共青團相關歷史文獻以及其高層領導講話文稿的爬梳，大致可以把共青團對青年社會組織的政策取向劃分為三大階段：加強對“青年社團”的管理（2006年以前）、關注“青年自組織”發展（2007年至2013年間）以及聯系、服務和引導“青年社會組織”（2013年以來）。康曉強：《改革開放以來共青團對青年社會組織的政策取向及啟示》，《科學社會主義》2017年第3期。

3.從政治社會化到維護青年權益、服務青年

組織社會學認為，一個組織的功能并非固化不變，相反，其會基于歷史的衍化、時代的演展、社會的變遷而不斷轉型。共青團作為一種組織形態，其功能要素并非亙古未變，須同其生存與生活環境相適應才能有持續的生命力、創造力。經過對變遷軌跡的分析發現，改革開放以來共青團功能結構經歷了兩次深刻轉型：第一次轉型從以政治社會化為軸心轉向以維權為軸心，第二次轉型從以維權為軸心轉向以服務青年為軸心。當然，強調某一功能要素的“軸心”性并非否認其他功能要素的現實價值，因為這些要素雖有一定的“張力”，但并非相互替代、非此即彼，而是相互支撐、相輔相成，共同支撐著共青團這一組織形態的現實運行。

從以政治社會化為軸心轉向以維權為軸心。這里所謂的維權，其核心取向是共青團在維護全國人民總體利益、根本利益這個基本前提下重視開發作為群團組織代表、維護青年群體合法權益之社會代表的功能。中共十一屆三中全會尤其是20世紀80年代初以降，共青團開啟了自身功能結構化轉型的歷史性征程，邁出了深化改革創新的第一步。這次功能轉型的理想圖景集中呈現在1988年的《關于共青團體制改革的基本設想》之中。根據原初的構想，從共青團十二大到共青團十三大這五年，既是共青團體制改革的"過渡階段"，也是共青團實現功能由政治社會化為軸心向以維權為軸心轉型的關鍵時期。然而，由于共青團體制改革是整個國家領導體制改革的一個重要方面，因此針對1989年政治風波中暴露出的黨的領導受到削弱的問題，中國共產黨決定進一步調整黨同群團組織的關系架構、運行機制等，在某些方面修正了設想中的“設想”，主要體現在以下兩個方面：一方面，在國內重要場合突出強調任何群團組織都要自覺堅持黨的領導;另一方面，及時回應一些社會主義國家共青團轉型的新動向，沒有把維護青年權益予以絕對化、片面化強調，沒有照搬照抄這些國家的錯誤改革舉措。中共中央黨史研究室：《中國共產黨的九十年》，中共黨史出版社、黨建讀物出版社，2016年，第766～780頁。從一定意義上可以說，共青團這次功能轉型的突出價值在于提出了維權的議題，維權功能基于政治功能。因而，從20世紀90年代初共青團開啟了第二次功能轉型的新征程。

從以維權為軸心轉向以服務青年為軸心。如果說共青團第一次功能轉型的關鍵詞是“維權”，即代表和維護青年的具體利益的話，那么，第二次功能轉型的關鍵詞則是“服務”，即服務青年。只有提供的服務是有效的、優質的，才能在青年群體中站穩腳跟、贏得人心。事實上，提倡服務的價值取向，這也是當代新公共服務所倡導的核心價值理念。[美]珍妮特·V·登哈特、[美]羅伯特·B·登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社，2004年，第25～26頁。“服務”成為這個歷史階段共青團功能形態的核心“關鍵詞”。在20世紀90年代，共青團維權功能得到繼續強化、加強，在有的維權具體場域邁出了大步伐，而服務則成為這個階段的新取向、新趨向、新生長點，這正是唐斯所謂的“官僚組織”職能的多樣化是其持續生存的“密碼”所在。[美]安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰譯，中國人民大學出版社，2017年，第21頁。在服務青年這個問題上，共青團的認識逐步拓展，經歷了一個思想認識逐步遞進、演進的過程：對其定位從“團的建設的切入點和突破口”到“團的全部工作的出發點和落腳點”深化。以服務青年為職能定位，是當代共青團的核心價值追求。這種追求，不僅基于社會主義市場經濟的發展所引發的青年群體結構的分化，而且基于執政黨的執政轉型及其對共青團轉型的客觀需要。因此，基于服務青年為取向的共青團轉型，不是一般意義上的功能轉型，而是包括結構形態、價值形態、制度形態在內的全方位轉型。顯然，這種轉型不是單靠共青團自身的力量和資源所能達到的，而必須實現共青團轉型與經濟體制改革、社會體制改革等的有機銜接，并充分借助這些體制性改革所創造的要素、資源推進其全面轉型。

組織功能，是一個組織在特定的情勢、情境、語境下對外部環境所起的作用的總和，是一個組織形態更關鍵、更軸心的要素。作為一個組織，功能形態必須隨著社會環境的變化而變化，因時而變、順勢而為、蓄勢而發，否則，則會喪失生命力，失去生機和活力。從以上梳理的改革開放以來共青團功能轉型的歷史軌跡來看，雖然其功能在不斷進行適應性變革，但可以發現貫穿其中的邏輯主線非常清晰，即著力消解脫離青年的積習。一位團省委書記在訪談時這樣坦誠地指明：目前共青團存在的問題，最根本的還是脫離青年。共青團干部要直接聯系青年、服務青年，從“走近”變成“走進”，入心入腦。筆者對H省團委書記的訪談記錄，訪談日期：2017年6月25日，訪談編號：HBTSW20170625。

三、中國共青團轉型存在的突出短板

根據國家治理現代化的衡量標準，中國共青團轉型存在制度化水平不高、青年主體參與性不彰、法治化程度較低、內在協調性不足等突出短板。

1.制度化水平不高

隨著市場經濟的發展和現代“社會”的發育，社會的復雜性、分化程度愈益提升，對于共青團這樣的政治共同體的社會整合能力、組織動員能力也提出了更高要求。制度化與共青團轉型是相互增促的關系，前者是后者轉型成功的顯著標識和內在動力。然而在當下，不少共青團組織還是習慣于用行政化的邏輯、人治的邏輯開展工作，制度化運作水平不高成為制約其轉型的重要掣肘。主要體現在以下幾個方面：

第一，項目推陳出新，穩定性差。項目化運作、活動化呈現是共青團開展工作的顯著特色，這一方面有助于發揮其青年活力、主體性的比較優勢，有助于吸引青年參與、引發社會“眼球”、吸引領導“捧場”。然而另一方面，這種項目化運行周期普遍較短，一年好幾個項目同時開展，開展了幾年又重新換其他項目，表面上轟轟烈烈，但項目的連續性不足，項目之間的關聯性差，沒有形成不同項目之間的“有機生長”生態。有個共青團干部坦言：“你看婦聯搞的‘雙學雙比‘巾幗建國這些項目，自從開始以來始終如一地在開展，哪像共青團一年一個項目，一個項目還沒弄完就接著開展其他項目，表面上很忙，但不知道在忙什么……”筆者對Z省K縣團縣委書記的訪談筆記，訪談日期：2017年8月5日，訪談編號：ZKTXW20170805。

第二，在制度創新動力方面，強制性變遷有余而誘致性變遷不足。對于共青團這樣一種“制度”而言，適時推動其轉型、變遷是保持其旺盛活力的內在需要。從制度創新的動力維度來看，主要有兩種基本類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是一個人或一群人經由自下而上的倡導、組織進而變更、代替現成的制度安排或者建構新型的制度體系。與誘致性制度變遷不同，強制性制度變遷主要采用的是自上而下的方式通過法律、政府規章、命令體系、符號意義等予以強力推行。[美]R.科斯、[美]A.阿爾欽、[美]D.諾斯等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派論文集》，劉守英譯，上海三聯書店、上海人民出版社，1994年，第384頁。從共青團轉型的歷史軌跡來看，呈現鮮明的強制性制度變遷的印痕，主要體現在：①在“黨有所呼、團有所應”的指引下，共青團的絕大多數工作都是在完成執政黨交付的任務和“命令”。比如，中共中央召開全會后，時隔不久，共青團中央都會召開全會貫徹中共中央全會的精神。這樣的話，黨的意志在共青團系統能得到及時地貫徹和施行。但存在的問題是，共青團自身的主體性沒有得到持續生產和有效激發，導致共青團自身的轉型缺乏內生動力的有力支撐。以共青團近年來開展的“1+100”活動為例，在調研中發現，不少共青團系統干部對此多有抱怨。一位共青團干部這樣談到：“我們區1600多個團干部雖然都在做這項工作，但是這項工作形式化多一些，大家其實積極性不是很高，更多是在被動完成上面布置的任務而已。實際上，一個團干部聯系好、服務好十個青年已經不錯了，一百太多了，顧不過來。”筆者對B市（直轄市）C區團委某部部長的訪談筆記，訪談日期：2017年7月11日，訪談編號：BCTQW20170711。②在意識形態、核心價值等維度與黨高度一致。意識形態是非正式制度的重要要素，是一個團體、組織所秉持的基本信仰、基本取向、基本價值。由于共青團與黨都以共產主義作為核心取向，都共同擁有共產主義這個“基因”和“密碼”，也可以說，擁有共同的意識形態作支撐，因而兩者之間無論在內在結構上還是功能形態上，都具有深刻和密切的耦合性，這具有積極的一面，可以使團和黨形成“一體化”運行的體系和機制，但存在的問題也是明顯的：團過分依賴于黨的意識形態建構體系而喪失了自身的自主性和自由作為的空間，導致團的“自選動作”越來越少，且有趨同化的傾向，衍化為黨的一個工作部門而沒有體現自身的獨特品格。

2.青年主體參與性不彰

參與是產生發展能力至關重要的一個要素，也是國家治理現代化的重要衡量指標。阿莫斯·索耶基于利比里亞普圖發展協會的實證研究得出了這樣的發現：第一，一個社會組織要想達致預期的目標，在共同體發展的設計和實施努力中，不能有替代真正參與的東西。不能把參與視為技術或方法，而必須看成是目標的一個重要選項。第二，不能僅僅限于參與功能的激發，更重要的是，參與是社會自治能力的體現。[美]V.奧斯特羅姆、[美]D.菲尼、[美]H.皮希特：《制度分析與發展的反思——問題與抉擇》，王誠等譯，商務印書館，1992年，第185～209頁。從這個維度檢視，共青團的轉型是否成功以及成功的程度，離不開對青年主體參與度、參與性的考察。

青年的參與，主要涵括兩個層面：一是個體層面的參與，二是組織層面的參與。由于共青團的特殊雙重屬性，一端連著政黨、政府，一端連著青年，因此，可以把共青團置于與政治、青年的關系結構維度中考察，由此型構共青團功能的政治邏輯、青年邏輯這兩大邏輯。

從共青團與政治這個維度來看，共青團具有政治社會化的功能。政治社會化功能，其基本要求是在現行制度結構框架中堅持黨對共青團的絕對領導并在這種絕對領導下對青年實施全面有效的思想引領、政治引領，其基本取向是實現鞏固黨的青年群眾基礎的目的。由此，需要建構一系列行之有效的政治意識形態灌輸教育體系，有效開發共青團這所青年政治社會化學校的功能。

從共青團與青年這個維度來看，共青團不僅要聯結個體化青年，也要聯結組織化青年。聯結個體化青年，共青團需要發揮兩個最基本的功能：一是代表、維護青年合法權益，二是全面、全方位服務青年。這兩個基本功能以專業性、社會化、行業化為核心表征。聯結組織化青年，是基于新世紀以來互聯網的飛速發展以及由此所引發的青年群體積聚方式、集聚形態、聚合模式的深刻變化的內在需要，其基本功能是有機整合碎片化、網絡化的青年“自組織”，使這些“自組織”實現再組織化。

對共青團社會功能的明確，實際上是對往昔其游離不定、含混不清社會角色結構的厘清、廓清。其工作開展基于這樣一個坐標軸上：橫軸是關懷社會、代表青年，縱軸是服務黨、協助政府。在青年和黨中央兩端架起“橋梁”，系上“紐帶”，既服務青年，又作用于社會;既維護青年利益，又擔當政治社會化使命，有效承載起中間者、協調者的角色期待，填補社會網絡中的“結構洞”。然而調研了解到的實情是，共青團“組織動員”的政治邏輯發揮得較充分，而“動員組織”的青年邏輯則激發得不足，對青年主體性的培育不夠重視，突出體現在以下兩大方面：一方面，“科層制”的運行結構導致對青年個體需求回應緩慢;另一方面，引導青年社會組織的有效性亟待提升，熱衷于“聯系”“服務”而忽略對其有效“引導”，聯系青年社會組織的積極性甚于直接聯系青年。康曉強：《青年社會組織管理應力避四大誤區》，《學習時報》2017年4月24日，第4版。

3.法治化程度較低

法治是國家善治的內在要素，貫穿于國家建構與治理的整個過程、各個方面。俞可平：《法治與善治》，《西南政法大學學報》2016年第1期。實踐表明，只有法治方式才是可靠、穩定、持續和長遠的。在現代社會，治理共青團等群團組織更多需要運用法治的方式，因為合宜的法律制度體系是政府與群團組織在國家治理中實現良性互動、協調耦合、合作共治的“潤滑劑”。從法治化的視角審視共青團轉型，主要存在以下突出問題：

第一，缺乏法制支撐。從立法角度，目前我國對于群團組織的管理沒有單獨的法律規制。與我國青年群體的發展態勢相比，共青團法制建設嚴重滯后的問題十分突出。立法層級較低、部分法規內容過于陳舊、條款過于抽象、缺少可操作性等問題已經成為影響共青團發展的重要障礙。因此，應結合我國的具體國情和群團組織發展的實際狀況，加快制定一部統一的群團組織基本法。以《群團組織基本法》為基本依據，消解目前我國不同群團組織管理方面法律法規之間的矛盾沖突之處，謹防不同法律法規之間存在的不協調現象。另一方面，在確立《群團組織基本法》基本法律地位基礎上，在時機成熟時擬定《中國共青團法》等具體類別群團組織的單獨立法，從而形成群團組織管理法律體系的基本架構，使群團組織管理真正做到有法可依，使群團組織依法自治有章可循，使其朝著法制化方向有序運行。

第二，在維護青少年合法權益方面尚有較大提升空間。雖然以往制定了不少有關維護青少年權益的政策法規，但大都散落于不同的法律條款之中，過于碎片化，不成體系。自改革開放以來，共青團就積極著手為維護青少年權益立法“鼓與呼”。然而，共青團在維護青少年合法權益方面仍存在諸多不足：①對弱勢青年群體的關懷不足。比如，對進城務工青年農民工的就業創業服務，對吸毒青年的跟蹤管理，對服刑人員子女的心理關懷，對“乙肝歧視”青年的權利支持等，共青團沒有及時發聲，工作不到位。②與其他群團組織的合作不足。有的學者發現，自20世紀90年代以來，共青團與工會、婦聯的合作活動項目明顯減少，存在“單打獨斗”的情形。胡獻忠：《政黨主導下的共青團與工會、婦聯關系研究》，《中國青年研究》2016年第3期。實際上，維護青少年合法權益方面的工作，完全可以借力發力形成合力。③對《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》的宣傳、落實不力。這兩部法律是在共青團中央的推動下起草的，理應執行得充分。但從實際調研的情況看，各級共青團系統對這兩部法律的貫徹不太理想，有的共青團干部甚至都不知道這兩部法律的存在。

4.內在協調性不足

協調性是國家治理現代化的一項重要標準。現代國家治理體系要求中央至基層，無論是政府治理還是市場治理抑或社會治理的各類制度規定作為一統的“有機體”在有序運行。改革開放以來，雖然共青團在組織的橫縱建構層面在努力實現有機嵌合，但如果其自身組織結構的內在張力沒有得到合宜的紓緩，則會使其陷入運行的困境。從協調性的標準來衡量，共青團轉型尚有不足和短板之處。

從外在形態視角觀察，共青團是一個典型的具有縱向控制機制的“科層制”組織結構。然而，這種層級結構更多是表象上、表面化、形式意義上的表征，更多是形式理性、技術理性、工具理性層面的外在建構。其內在深層的層級結構是，各級黨組織對各級共青團組織的全面領導體系以及基于這種領導體系對共青團的全面、全方位、多維度控制。從一定意義上可以說，共青團的層級組織結構實質上是黨的層級組織結構的外顯形態，而且主要是基于黨的組織體系的“嵌入”在進行實際運行的。這種雙重“嵌入”的組織結構，對其結構轉型產生了雙重效應：一方面，能夠在“體制內”層面參與政治協商實踐、取得一定的政策“話語權”，影響公共政策的議程設置及其制定、施行、反饋、修正;另一方面，容易產生體制“寄生”性，欠缺主體性與活力，與國家政權機關趨同化，久而久之難免會脫離所聯系的青年群體而喪失社會正當性基礎與合法性空間。共青團的這種雙重“嵌入”結構，對其組織系統的內在協調性而言會形成一定的牽制和制約，主要是：當同級黨委的指示與上級共青團的指示發生沖突時怎么辦？在調研訪談中，一位基層共青團工作成員這樣坦誠指出：“有時候上面的活同時派下來，有團口的，有黨口的，有政府相關部門的，非常多，真的忙不過來。沒辦法，只能慢慢完成。如果實在完成不了，只能先撿重要的事做。比如，像黨口的事就要優先考慮，因為人事、提拔等都由他們管著……”筆者對Z省L縣團縣委書記的訪談筆記，訪談日期：2017年7月30日，訪談編號：ZLTXW20170730。

四、余論與討論

上述基于國家治理現代化的邏輯和標準發現，改革開放以來共青團等群團組織雖然進行了不少努力，但轉型的成效有待于進一步深入評估。主要是對以下三個問題的思考和處理還有待深化和拓展。

第一個問題是如何處理好黨的領導與群團組織自主性之間的關系。這對關系的處理，既是一個傳統的老問題，也是一個新的現實課題。之所以說這是一個傳統的老問題，是因為在群團組織的成長史上，這個議題始終伴隨著其發展進程。之所以說這是一個新的現實課題，是因為這個問題在當下仍沒有得到有效解決。因而，理順群團組織與黨的關系，不僅是一個理論層面的議題，更是一個實踐層面的問題。過往，由于這方面關系沒有理順，在群團工作中產生不少弊端。實際上，這對關系的建構具有一定的兩難矛盾：如果強調政治上的依賴性，群團組織的自主性可能會受到影響;如果強調群團組織的自主性，政治上的依賴性可能會式微。于是，如何有效平衡依賴性與自主性這對矛盾成為群團組織的直接現實難題。在實踐操作層面，往往以政治性壓倒自主性，自主性的生長空間往往有名無實、名難符實、名實背離。事實上，這雖是極有張力的兩個面向，但也并非完全對立，關鍵要把握兩點：第一，基于群團組織與黨的特殊歷史淵源、政治關系，群團組織堅持黨的領導具有內在必然性。這種領導主要體現在政治維度方面，即在政治原則、政治取向、政治方向、重大決策上與黨保持高度契合。第二，群團組織接受黨的領導主要體現在被動接受領導和主動接受領導兩個方面。被動接受領導，主要指的是完全聽從黨的意志、命令。主動接受領導意味著群團組織要主動為黨分憂，特別是協同黨處理好相關社會群體的事務。這需要群團組織不僅要創造性地貫徹執行黨的意志、意見，而且要契合特定群體群眾需要、特點開展有針對性的工作。從這個意義上也可以說，群團組織增強群眾性也是堅持黨的領導的體現。康曉強：《更好發揮群團組織作用》，《人民日報》2017年10月11日，第7版。

第二個問題是群團組織如何復歸群眾本位。脫離群眾是群團組織的一個“老大難”問題，不僅在中國，在其他社會主義國家也同樣存在，很難通過短期的改革就徹底掃除。作為黨聯系群眾的橋梁和紐帶，這決定了群團組織既要對下負責——聯結群眾意愿、意見，代表特定群體大聲發音，又要對上負責——在社會轉型中增強“系統整合”功能，貫徹黨的意志、意圖。這種雙重功能定位如果需求內在一致的話，當然皆大歡喜，如若需求不一甚至存在矛盾時，就會給群團組織的實際工作開展帶來結構性張力。在大多數情景下，作為黨“外圍組織”的群團組織，自然而然會偏向黨這一端，致使其維護、代表的職能虛化，群眾對其的角色期待也慢慢失望、落空。群團組織應把群眾的具體利益放在重要位置，大膽反映相關群體心聲、訴求。這主要基于兩點考量：其一，中國共產黨作為中國唯一執政黨，其重要功能是利益整合，而利益整合的基礎是利益的分化。因此，讓工會代表工人的利益說話、辦事，讓共青團代表青年的利益說話、辦事，讓婦聯代表婦女兒童的利益說話、辦事，經由這些群團組織的利益代表后再進行全面綜合考量，就能尋求“最大公約數”，也才能充分反映不同群體的不同訴求。否則，都是同質化的訴求，根本就不需要整合。其二，群團組織如果不代表特定社會群體之期待和偏好，勢必不易擔當“橋梁”“紐帶”的使命。如果只有一頭暢通，另一頭堵塞，這個“橋梁”只是“半成品”而已，難以發揮交通的作用。如果系而不緊甚至不系，這個“紐帶”就會失去應有的功效。

第三個問題是如何型構相關領域社會組織與群團組織之間的關系。相關領域社會組織的涌現及其踴躍，不僅直接影響群團組織自身組織體系的重構，也直接影響其與所聯結社會群體之間的關系建構。因此，如何處理好群團組織與相關領域社會組織之間的關系，不僅關乎社會組織作為一種“社會勢力”的生長空間，也關乎群團組織自身的全面轉型。筆者認為，可把群團組織與相關領域社會組織的關系用統合主義的框架進行框定，由此型構群團組織與社會組織相互耦合、有機互動的社會共同體結構形態，這樣至少有以下三點好處：其一，為社會矛盾的“稀釋”創造空間，為多樣利益的協商提供協調平臺;其二，增進社會秩序之整合，使分化的社會經由組織介體的整合得以優化;其三，有利于相關領域社會組織與群團組織在服務、引導特定社會群體方面合作關系、互動網絡的開展及其維系。

作者單位：中央黨校科學社會主義教研部

責任編輯：秦開鳳