獸用抗菌藥濫用引發食品安全問題的分析及對策建議

周萍

案例描述

近年來屢次發生的食品安全事件：工業明膠事件、瘦肉精事件、地溝油事件、“餓了么”店面無證經營臟亂差事件、北京海底撈事件。這些事件中存在的問題有些已銷聲匿跡，有些仍屢禁不止，是什么原因讓違法者鋌而走險，又是什么導致舌尖上最后一道防線“失守”。

2018年，在市場監管部門的一次抽檢中對國內某知名大型連鎖超市的可食用水產品進行抽檢，抽檢結果檢出呋喃唑酮殘留物。根據2002年農業部公告第235號明確規定“呋喃唑酮在所有的食品動物和所有可食組織中禁止使用同時也不得檢出”。在接下來的行動中，市監部門又委托檢驗機構對其他省份的大型超市進行同品類的抽檢，依然在部分抽檢的水產品中檢測出呋喃唑酮殘留物。

就此案件，部門內部也出現了不同的分歧。有觀點認為，應該按照《食品安全法》第三十四條禁止生產經營含有獸藥殘留的食品、食品添加劑、食品相關產品的規定進行處罰。也有觀點認為，該按照《食品安全法》第三十八條生產經營的食品中不得添加藥品的規定進行處罰。

市場監管部門是否還要追溯該超市源頭企業、上游供貨商、養殖企業、運輸企業等，是否要按照法律法規將案件移送至相應部門。在追溯上游養殖企業中，我們是按照《刑法》第二百二十五條規定的非法經營罪將案件移交至公安機關，公安機關是否會因為源頭企業規模小、中間環節多、偵查案件成本高而半途而廢。或者按照《獸藥管理條例》第六十二條中規定的未按照國家有關獸藥安全使用規定使用禁止使用的藥品和其他化合物的，或者將人用藥品用于動物的相關規定移交給農業部門。還是說市場監管部門因為事件影響小，未引起大范圍的公共安全事件就小事化無、罰款了事、以罰代刑。

濫用獸用抗菌藥對人類健康及自然環境的危害

呋喃唑酮，是一種早就在2002年農業部就禁止使用的獸藥，這種獸藥長期超量服用，不僅會引起動物各個器官不同程度的毒副作用，嚴重的還會引起死亡，甚至對長期食用動物性食品的人類產生不可逆的傷害，并具有一定的致癌性。

不可否認的是，抗生素的發現對人類社會做出了不可磨滅的貢獻。抗生素的規范化使用對人類社會是利大于弊的，但自從抗生素被人類發現并用于疾病治療后，人類社會濫用抗生素的事件屢屢發生。以至于后面小小的感冒去醫院、診所、藥房拿藥，他們都會給病人開紅霉素、頭孢諸如此類的抗生素，形成了逢病必開抗生素的“優良作風”。

治療人類疾病尚且如此，對于治療動物疾病就更理所當然了。我國是抗生素的生產、使用、消費大國，有學者調查，我國制藥企業生產的所有抗生素，獸用抗生素占比高達46%，獸用抗生素在動物疾病的防治中發揮了重要作用，在養殖領域也產生了積極的效益。然而，大多數抗生素不能被動物完全吸收，它們直接通過動物排泄物進入土壤、水和其他自然環境。自然界中抗生素的增加導致了細菌的再生進化能力，從而導致大量攜帶抗性基因的耐藥細菌出現。這些細菌通過不斷的傳播進化從而導致“超級細菌”的滋生。2010年，首次出現在印度的“超級細菌”，對已知的26種抗生素免疫，已該讓人們警醒。抗生素的濫用不僅危害了人的生命健康，同時也對自然環境造成了污染，通過自然循環，代代相害。

因此，獸用抗菌藥濫用造成的環境問題及人類自身健康問題已日益突出，不得不通過各種方式的組合拳共同治理濫用獸用抗菌藥的亂象。

問題的提出

十九大報告提出，要穩步實施食品安全戰略，保障舌尖上的安全，它不僅關系到13億多人的生命健康，同時也關系到人類命運共同體的構建。近些年的抽檢結果顯示，農獸藥殘留超標的事件一直不間斷的發生，食品安全問題不容忽視。衣食住行是人的基本需要，食品安全問題歷來都是人民群眾最為關切的話題，它直接關系到人的生命權健康權甚至影響人的一生。頻頻發生的食品安全事件讓消費者對食品安全監管部門失去了信心，也讓公共部門反思：呋喃唑酮抗生素是2002年農業部明確規定全面禁止在食用性動物產品中使用和禁止檢出的成分，但經過十幾年的法律法規的進一步規范、監管部門執法力度的加大，為何此種抗生素仍舊屢禁不止，屢屢在動物性食品中檢出？是利益的驅使，還是違法成本太低？

事件產生的原因

經濟利益的驅使。據悉，呋喃唑酮作為一種廣譜抗菌藥被廣泛應用在水產養殖中。據一位老養殖戶說，養殖中使用呋喃唑酮抗生素不是一個地區的問題，而是普遍現象。為了提高效益，養殖戶大部分都會在水體中超載投放魚苗，導致水產養殖密度過高，魚也容易生病，為此需要大量投藥。因此，在缺乏有效監管的情況下，此種抗生素作為治療水產養殖普通性疾病的特效藥有著使用范圍廣、療效好、見效快、成本低等眾多優勢，使得仍有部分育苗企業為了提高育苗存活率違規添加，養殖戶為了提高水產品產出率違法使用，魚販倒賣商、運輸企業為了提高生存率違禁增添，每個人都各自為了自己的經濟利益鋌而走險繼續違規使用。

追溯成本高昂。盡管政府公共部門出臺了一系列嚴格的法律法規來懲治違法行為，食品監管部門也看似威嚴壯觀，但因中間環節復雜、可追溯成本高、檢測成本高、監管對象規模小、數量多等原因導致監管者應接不暇、叫苦連天，也讓監管效率大打折扣。據統計，在四川省范圍內目前已登記注冊的從事養殖業的企業達3.4萬戶，農民專業合作社達10萬戶，個體工商戶達4萬戶，總共高達17.4萬戶，這還不包括沒有經過登記機關核準違法開展經營活動的養殖戶。且在整個供應鏈中，是否前期的育苗就已經使用了違禁獸藥；在養殖的過程中，是養殖戶本人主動使用添加違禁獸藥，還是養殖產品出現疾病時飼料或獸藥供應商為了取得訂單追求療效隱瞞養殖戶本人將違禁藥品非法添加進飼料、獸藥中；在倒賣運輸環節中，是否為了滅菌殺毒增加存活率違禁添加；亦或是養殖的土壤、水源已經受到了抗生素的侵害。到底是哪個環節出現了問題監管部門很難去細究。

監管體系不健全。在整個產業鏈中，對于違禁使用獸用抗菌藥的監管查處，一般從三方面進行：制造、銷售藥品環節由食品藥品監管單位對制藥銷售企業進行監管查處，嚴查取締生產銷售違禁藥品的企業及小作坊；在養殖環節中違禁添加藥物由農業部門按照《獸藥管理條例》對養殖戶進行查處；食品流通消費環節由市場監管部門依照抽檢的結果對相關經營戶進行查處；同時，公安機關有權按照《刑法》第二百二十五條規定的非法經營罪對上述違法行為進行查處。養殖戶從育苗、養殖、到上市的一系列過程，存在著許多監管缺失環節，再加上多部門多頭執法、職能重疊、相互推諉的情況時有發生，給獸用抗菌藥的監管工作帶來了極大的隱患，導致違法行為在監管漏洞中呈現不斷發展壯大之態勢。

經營主體違法成本底。歐美國家對于濫用獸用抗菌藥有著嚴格的執行召回制度、高額罰款、刑事處罰等。其中，加拿大對非法使用獸用抗菌藥的處罰十分嚴厲，視違法產品數量和程度處以25萬加元（約合人民幣132萬元）以下的罰款，并對法人處以2年以下監禁等，傾家蕩產的行政和刑事處罰讓違法者畏懼。相較于歐美國家，國內經營主體違法成本普遍偏低，有的地方政府考慮到食品安全問題的敏感性以及地方保護主義等多重因素，傾向于淡化處理，使得食品安全事件屢屢發生，難以得到有效根治。據悉，近些年對于違法添加使用呋喃唑酮抗生素的行為就一直不斷的被曝出，但監管部門對于違法行為多以行政處罰為主，罰款一兩萬了事；雖然也有部分追究了相關當事人的刑事責任，但刑期以半年至一年半為主多以緩刑處置，罰款集中在人民幣2000元到5萬元為主。

國內外對獸用抗菌藥使用公共政策對比分析

制度建設時效上。在歐美國家，瑞典早在1986年就已經全面禁止在畜禽飼料中使用抗生素，從1997年至2006年，歐盟共禁止了9種抗生素作為飼料添加劑使用，至此各種抗生素作為“動物生長促進劑”在歐盟各成員國中消失，違反規定將重罰。在我國，1997年農業部對《動物性食品中獸藥最高殘留限量》生食肉類的微生物指標和理化指標共34項作了規定，2002年又對此作了更為嚴格的規定。2004年《獸藥管理條例》明確了獸藥的研制、生產、經營、使用、法律責任等，并于2014年和2016年對該條例做了部分修訂，但均未對法律責任做修訂。從2015年至2017年農業部又禁止7種抗菌藥物在食品動物中使用。可以看到的是，在制度建設時間線上歐美國家始終是走在前列的。

制度建設力度上。美國不僅建立了完善的獸藥法律法規體系，美國環保局還將抗生素紅霉素列入《飲用水優先控制污染物名錄》，首次在飲用水水質標準中引入抗生素指標旨在為后續的環境監測與風險評估提供基礎的監測支撐。與美國獸藥法律法規體系相比，在我國《動物性食品中獸藥最高殘留限量》僅對禁限用標準作了規定，無法律責任，發生超量超標準事件要根據其他條例進行處罰；《獸藥管理條例》以及《飼料和飼料添加劑管理條例》均未上升為法律，條例自出臺后也沒有對法律責任作進一步的修訂，其效力有限、監督力度明顯不足等問題顯露出來。

法律責任追究上。歐美國家對獸藥違法違規使用以及售假的行為處罰的力度大，其中美國對制假行為處罰數額一般在10萬至50萬美元之間，違法者一經發現，將受到高額處罰，且都進行刑事處罰。而我國對獸藥及飼料制假售假、違規添加的行為處罰的力度很小，從條例中所規定的法律責任中最高的行政處罰是處以貨值金額2倍以上5倍以下罰款，對于貨值金額無法查證核實的，處10萬元以上20萬元以下罰款。雖然在條例中規定對于犯罪的依法追究刑事責任，但在實際操作中，除個別案件的違法者受到刑事處罰外，大部分違法者都未受到刑事處罰。

改進及對策建議

加強企業主體責任。作為食品企業，要做舌尖上安全的沖鋒排頭兵。首先要加強企業自身思想道德建設，作為與人類生產生活息息相關的民生工程，食品企業不應只是受到法律的約束，必須以更高的道德標準要求企業。他們是食品的供應者，應把好食品安全的第一道關，承擔起第一責任人的義務。其次要加強企業的食品安全風險防控，對生產的食品除要逐批檢驗，還要加強問題食品的召回銷毀制度及食品風險環節的有效監控。再次還要加強食品行業協會自律建設，建立健全行業規范和獎懲機制，積極倡導食品行業協會參與到食品安全問題治理中，引導和督促食品生產經營者依法生產經營，形成行業自我管制、自我約束的良好機制。最后還要加大各方監管力度，食品企業、政府部門要履行好自己監管的責任，同時作為消費者協會和其他社會組織還應對損害消費者合法權益的行為，依法進行社會監督。

強化政府法治責任。作為監管部門，要做舌尖上安全的最后守衛者。食品安全無小事，以往發生的多數食品安全事件都是等到媒體大肆報道曝光后，監管部門再進行嚴查、集中整治，很少有監管部門事發前主動發現問題，因而監管部門的懶政行為經常被群眾所詬病。可見形成一條職業化、專業化、常態化的監管機制迫在眉睫。作為政府機關，一要編制好行政權力清單、監管清單和責任清單，按照層級事權分解細化，將權力責任關進制度的籠子里，促進食品藥品監督管理權劃分的規范化和法制化；二要積極探索綜合執法，建立食品藥品聯合執法體系，加強市場監管、公安、農業等部門合作，打擊食品藥品違法行為；三要加強執法監督，主動接受紀檢監察、媒體、大眾監督，完善糾錯問責機制、問責方式和程序。

完善食安法律體系。食安則民安，食損則民損。近年來，我國雖然出臺了一系列的防治措施嚴防違法添加獸用抗菌藥的行為，但相應的法律責任并沒有進行修改完善，以往的懲治措施已經不適用于現在的行業和社會，違法成本過低導致違法者鋌而走險。作為法律的修訂者不僅要對標準體系做進一步的嚴格控制，隨之而來還應對相應的法律責任進行修訂，以提高違法成本。例如自《獸藥管理條例》出臺以來，政府部門就一直未對法律責任作任何修改，除提高法律責任的違法成本以外，還要將相關獸藥方面的條例制度上升為法律，同時政府部門還應建立食品藥品信用法律制度，將屢次違規的生產企業、失信企業列入黑名單，堅決追究嚴重違規責任人員的刑事責任。

嚴控違禁藥品來源。近些年，獸藥殘留屢屢被檢出，禁止使用的獸藥依然能在市場上買到，可見加強違禁藥品源頭治理工作刻不容緩。一要加強制藥企業、獸藥小作坊的監管，堅決查處取締制假售假、違法制售禁用藥品、將人用抗生素作獸用抗生素使用等一系列違法行為；二要規范養殖環節中使用獸藥，嚴厲打擊違法添加抗菌藥物，超范圍、超劑量使用抗菌藥物，飼料生產環節非法用藥等問題；三要加強獸藥處方藥品的管理，實施獸藥分類管理制度，目前，所有的藥店已經實行人類處方藥憑醫生處方簽開藥的規定，還應進一步實施對所有的獸藥尤其是抗生素類必須憑醫生的處方簽進行開藥的規定。同時加強人用抗生素的監管，謹防不法分子用人用的抗生素治療動物疾病，近年來的幾起違禁藥品使用事件，都是不法分子將人用抗生素用于食用動物，比如說呋喃唑酮是一種獸用抗菌藥，但有些人就購買人用的痢特靈（主要成分呋喃唑酮）用于治療食用動物。

加快普及追溯系統。將可追溯系統納入行業強制性標準并盡快推廣。目前，在南充市西充縣已建立“西充縣農產品溯源監管大數據云平臺”，實現“一品一碼”農產品溯源定制標簽、“農事管理+政府監管+品質檢測+營銷互動+大數據”、從“搖籃到終端”整個生命周期的全流程追溯。不僅僅在四川，上海、福建、浙江早就已經建立起農產品追溯系統，可見，實施追溯系統工程項目對食品安全發展將有著不可或缺的重要地位，將農產品溯源監管大數據平臺深化應用到養殖行業及與食品相關的各個企業、環節中將大有可為。同時將可追溯系統與食品信用制度掛鉤，使違法者不能做、不敢為，讓食品行業的各個環節公開透明，使廣大消費者買的放心、吃的安心。