傳染病信息披露制度的法律建構(gòu)與反思

【摘 要】 中國自SARS疫情結(jié)束后，建立了傳染病疫情的監(jiān)測及救治制度，并完善了傳染病疫情的預(yù)防與信息披露制度。2019新型冠狀病毒感染肺炎在短時間內(nèi)暴發(fā)、流行，暴露了我國傳染病信息披露制度存在的缺陷。疫情信息傳播受阻的原因，一方面來自于中央與地方政府的權(quán)力分配，地方政府無法就突發(fā)公共衛(wèi)生事件采取重大緊急措施，另一方面來自于各機構(gòu)間未建立健全的疫情信息共享機制，使得在傳染病的預(yù)防與控制上存在效率低下的情況。

【關(guān)鍵詞】 突發(fā)公共衛(wèi)生事件 傳染病防治 信息披露制度 新型冠狀病毒

一、引言

正值2019新型冠狀病毒感染肺炎（簡稱“新冠病毒肺炎”）的高發(fā)期，全國各省份宣布啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（簡稱“突發(fā)事件”）Ⅰ級響應(yīng)，而政府信息披露作為輿情管理的當(dāng)然之道，不僅有利于安撫民眾的恐慌情緒、保護人民的生命健康權(quán)利，亦是公權(quán)力機關(guān)遵循行政公開原則的體現(xiàn)。

從發(fā)現(xiàn)首例病例至國家級政府部門公告，期間歷時共計43日。由于武漢市政府衛(wèi)生行政部門未能采取及時的傳染病防治措施，加之春運的影響，導(dǎo)致疫情迅速遍及全國各省市。究其原因，一方面是由于新冠病毒具有較高的傳染性，另一方面則歸因于我國不健全的疫情信息披露制度。

二、我國現(xiàn)行傳染病信息披露制度的構(gòu)造

我國政府的權(quán)力組織架構(gòu)采取自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。就人民政府的某一具體組成部門而言，一方面它與本級人民政府形成被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，另一方面它與上一級人民政府中行使相同職能的部門也形成被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

（一）我國衛(wèi)生行政系統(tǒng)概述

我國目前的衛(wèi)生行政系統(tǒng)采取如下體制：

我國的衛(wèi)生行政系統(tǒng)實行國家級、省級、市級及縣（區(qū)）級的四級垂直領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)。國家級、省級及市級人民政府下設(shè)衛(wèi)生健康委員會，縣（區(qū)）級人民政府下設(shè)衛(wèi)生健康局。以國家級衛(wèi)生行政部門為例，國家衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)疾病預(yù)防控制局與衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，而中國疾病預(yù)防控制中心是國家衛(wèi)健委的直屬事業(yè)單位。

（二）疫情的報告、通報與公布制度

傳染病信息披露制度包括了疫情的報告、通報與公布。所謂疫情報告，是指下級機關(guān)向上級機關(guān)匯報或反映傳染病疫情情況;而疫情通報則是上級機關(guān)向下級機關(guān)傳達會議精神或告知疫情情況;疫情公布是由行政機關(guān)將疫情的具體信息向社會公眾發(fā)布。

我國目前根據(jù)傳染病疫情的嚴(yán)重程度，將傳染病疫情分為一般性疫情與突發(fā)公共衛(wèi)生事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成社會公眾健康嚴(yán)重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病的事件。新冠病毒肺炎疫情暴發(fā)后，武漢市于2020年1月20日成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮部，其他各市級人民政府也相繼跟進設(shè)立。這標(biāo)志著本次的新冠病毒肺炎疫情從一般性疫情上升為突發(fā)事件，也意味著傳染病防治一般法律與專門調(diào)整突發(fā)事件的特別法律成為本次疫情的適用法律。

1.傳染病疫情的報告義務(wù)

傳染病疫情報告主體為責(zé)任報告單位，包括各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和疾病預(yù)防控制機構(gòu)。根據(jù)《突發(fā)衛(wèi)生公共事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》的規(guī)定，責(zé)任報告單位若發(fā)現(xiàn)甲類傳染病和乙類傳染病中的新冠病毒肺炎、傳染性非典型肺炎、艾滋病的病人、病原攜帶者或疑似病人，城鎮(zhèn)應(yīng)于兩小時內(nèi)，農(nóng)村應(yīng)于六小時內(nèi)通過傳染病疫情監(jiān)測信息系統(tǒng)（簡稱“網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)”）進行報告;對于其他乙類傳染病，城鎮(zhèn)應(yīng)于六小時內(nèi)，農(nóng)村應(yīng)于十二小時內(nèi)通過網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)進行報告。該網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的報告對象是全國范圍內(nèi)的所有疾病預(yù)防控制中心。

同時，上述單位還應(yīng)當(dāng)在兩小時內(nèi)向所在地的縣級人民政府衛(wèi)生行政部門（即縣（區(qū)）級衛(wèi)生健康局）報告。接到報告的縣（區(qū)）級衛(wèi)生健康局應(yīng)當(dāng)在兩小時內(nèi)向本級人民政府、上級衛(wèi)健委與國家衛(wèi)健委進行報告。

各級人民政府實行逐級報告制度。縣（區(qū)）級人民政府在接到報告后，以兩小時為限向市級人民政府報告;市級人民政府接到報告后，以兩小時為限向省級人民政府報告;省級人民政府對符合特定情形的突發(fā)事件應(yīng)當(dāng)在一小時內(nèi)向國家衛(wèi)健委報告。國家衛(wèi)健委認為該突發(fā)事件可能對社會造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)立即向國務(wù)院報告。

2.傳染病疫情的通報義務(wù)

傳染病疫情的通報主體為各級人民政府的衛(wèi)生行政部門。我國傳染病疫情通報制度相對健全。

（1）國務(wù)院衛(wèi)生行政部門（即國家衛(wèi)健委）負有向國務(wù)院其他部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門通報全國傳染病疫情以及監(jiān)測、預(yù)警等相關(guān)信息的義務(wù);

（2）縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負有向本行政區(qū)域及毗鄰區(qū)域內(nèi)的疾病預(yù)防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)通報傳染病疫情以及監(jiān)測、預(yù)警等相關(guān)信息的義務(wù);

（3）縣級以上地方人民政府有關(guān)部門，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)可能引起突發(fā)事件的情形時，應(yīng)當(dāng)及時向同級人民政府衛(wèi)生行政部門通報;

（4）當(dāng)未治愈的傳染病病人或疑似病人離開報告所在地時，接到報告的衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)以最快的通訊方式向其到達地的衛(wèi)生行政部門通報疫情;

（5）國境口岸所在地的衛(wèi)生防疫機構(gòu)與港口、機場、鐵路的衛(wèi)生防疫機構(gòu)發(fā)現(xiàn)檢疫傳染病時，應(yīng)當(dāng)互相通報疫情。

3.傳染病疫情的公布義務(wù)

在我國，擁有傳染病疫情信息公布權(quán)力的機關(guān)僅限于國務(wù)院衛(wèi)生行政部門與省級人民政府的衛(wèi)生行政部門（簡稱“省級衛(wèi)健委”），其他任何單位與個人均無權(quán)對傳染病疫情的有關(guān)情況向社會公眾發(fā)布。

就一般性疫情而言，國家衛(wèi)健委定期公布全國傳染病疫情信息，省級衛(wèi)健委定期公布本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病疫情信息。當(dāng)傳染病暴發(fā)、流行，足以構(gòu)成突發(fā)事件時，僅有國家衛(wèi)健委有權(quán)向社會公眾發(fā)布信息，省級衛(wèi)健委在國家衛(wèi)健委的授權(quán)下可公布本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件信息。

國家衛(wèi)健委應(yīng)當(dāng)就突發(fā)事件和傳染病疫情的性質(zhì)、原因、發(fā)生地及范圍、傷亡及涉及的人員范圍、采取的處理措施和控制情況、解除向社會公眾發(fā)布，省級衛(wèi)健委在獲得國家衛(wèi)健委的授權(quán)后，也有權(quán)就前述的內(nèi)容進行公布。

三、我國傳染病信息披露制度的缺陷及溯因

我國在經(jīng)歷2003年SARS疫情后，對傳染病信息披露制度進行了大刀闊斧的改革。但對于本次疫情，公眾就疫情的信息披露依舊不甚滿意，并普遍認為不健全的傳染病信息披露制度或多或少地影響了本次傳染病疫情的發(fā)展程度。

（一）我國傳染病信息披露制度的重大局限

考察我國傳染病信息披露制度后，筆者認為我國傳染病信息披露制度存在的缺陷影響了我國疫情信息無法順暢地流通，并一定程度上導(dǎo)致了疫情在短時間內(nèi)迅速暴發(fā)與流行。

1.逐級報告制度導(dǎo)致疫情信息的延宕，致使上級行政機關(guān)在短時間內(nèi)無法獲取第一手疫情信息，從而降低了行政效率。

本次新冠病毒肺炎具有傳染性高的顯著特點，國家衛(wèi)健委在無法及時知曉疫情信息的前提下，勢必錯過采取疫情防控的黃金時間。盡管傳染病防治法第三十三條規(guī)定收到報告的縣（區(qū)）級衛(wèi)生行政部門負有向上級衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門報告的義務(wù)，但在該條款中規(guī)定有“甲類、乙類傳染病疫情報告或發(fā)現(xiàn)傳染病暴發(fā)、流行”的報告條件。所以在面臨新型的傳染病疫情時，縣（區(qū)）級衛(wèi)生行政部門在該疾病尚未開展流行病學(xué)調(diào)查，且尚未取得對該疾病的分析結(jié)果時，無法得出該傳染病已進入暴發(fā)、流行階段的結(jié)論，也就不負有向上級衛(wèi)健委報告的義務(wù)。

2.疾病預(yù)防控制機構(gòu)是人民政府衛(wèi)生行政部門的直屬事業(yè)單位，雖然兩者之間存在被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但并未完全實現(xiàn)疫情信息的共享。

SARS疫情過后，中國疾病預(yù)防控制中心（簡稱“中疾控”）建立了網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。該網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)不采取逐級報告模式，而采取信息共享模式。即只要縣（區(qū)）級疾病預(yù)防控制中心在網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)中報告有傳染病疫情信息，全國各級疾病預(yù)防控制中心均可立即獲得第一手傳染病資料。根據(jù)2003年中疾控出臺的《全國不明原因肺炎監(jiān)測實施方案（試行）》的規(guī)定，基層醫(yī)療機構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)直報傳染病病例后，還需開展縣級、地市級專家會診。經(jīng)預(yù)警后，中疾控專家組才會赴傳染病報告地進行流行病學(xué)調(diào)查與病毒采樣，在同省級專家會診后，若認定疑似病例成立，方可進行國家級確認。這期間的確認過程需要耗費數(shù)日，如果在中疾控進行國家級確認后才向國家衛(wèi)健委報告，顯然已經(jīng)貽誤了疫情防控時間。

3.國家衛(wèi)健委壟斷傳染病疫情的公布權(quán)力，地方人民政府及其衛(wèi)生行政部門無法及時有效地開展傳染病防控工作。

由于傳染病防治法明確規(guī)定僅國家衛(wèi)健委享有定期公布全國傳染病疫情信息的權(quán)力，而省級衛(wèi)健委只有在獲得國家衛(wèi)健委的授權(quán)時，才可以向本行政區(qū)域內(nèi)的社會公眾發(fā)布疫情信息。所以在疫情初期，湖北省人民政府無權(quán)對湖北省境內(nèi)的疫情向社會進行披露。如果湖北省衛(wèi)生行政部門享有疫情信息公布的權(quán)力，或許在疫情早期便可向公眾釋明疫情的嚴(yán)重性，便可大概率地減少傳染病病人或傳染病病原攜帶者的人口流動。2020年1月20日國家衛(wèi)健委下達2020年第1號公告后，全國各級人民政府及其衛(wèi)生行政部門才相繼成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮部，湖北省才陸續(xù)開始對疫區(qū)實行隔離，并采取停課、停業(yè)、停工、停市等緊急措施。

（二）造成我國傳染病信息披露制度缺陷的原因

高效的行政決策是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)，也是管制型政府向服務(wù)型政府過渡的應(yīng)有內(nèi)涵。盡管我國傳染病信息披露制度在SARS疫情后取得了大幅的立法進步，但仍存在缺陷，從而導(dǎo)致了疫情初期時政府的束手無策。追溯原因，可分為以下兩點：

1.在中央與地方政府的關(guān)系上，我國實行單一制，中央政府集中了大量行政權(quán)力，地方政府在有限權(quán)力下無法就民生議題開展及時有效的行政決策。

我國在中央與地方政府權(quán)力分配的關(guān)系上，實行民主集中制。一方面，行政權(quán)力的集中化表現(xiàn)為行政機關(guān)采取行政首長負責(zé)制;另一方面，行政權(quán)力自地方向中央高度集中。因此傳染病防治法中，就傳染病病種的增減、大中城市的封鎖以及傳染病疫情的公布的權(quán)力，均規(guī)定由國務(wù)院或其衛(wèi)生行政部門享有。但由于傳染病疫情的預(yù)防與控制攸關(guān)公民的生活與健康，而中央政府在信息的獲取上必定相比地方政府存在滯后性，所以一味的將權(quán)力收由中央政府行使，將導(dǎo)致地方政府無法正常開展傳染病防治工作。雖然立法的出發(fā)點在于考慮到上述行政決策的作出將嚴(yán)重影響行政區(qū)域內(nèi)公民的日常生活，所以將權(quán)力的行使主體限定為國家最高行政機關(guān)。但是考慮到傳染病的感染率、致殘致死率高的特點，中央政府應(yīng)當(dāng)就部分權(quán)力實行簡政放權(quán)、放管結(jié)合，以保證地方人民政府可以就疫點、疫區(qū)實行重大行政決策，從而爭取將傳染病疫情造成的損害控制在最小程度。

2.疾病預(yù)防控制機構(gòu)與人民政府衛(wèi)生行政部門存在合作不暢、信息無法實現(xiàn)完全共享的情況。

中疾控創(chuàng)設(shè)的網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)已建立十五年，各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)與醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)利用該網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)進行報告及數(shù)據(jù)的利用與分析，也為衛(wèi)生行政部門的決策提供了及時的信息來源。但由于各省疾控中心與中疾控通常采取不同的技術(shù)和體系結(jié)構(gòu)構(gòu)建自身系統(tǒng)，使跨數(shù)據(jù)平臺共享與訪問成為困難。[1]在網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)資源重復(fù)建設(shè)的情況下，疾病預(yù)防控制機構(gòu)便無法將傳染病疫情信息及時、準(zhǔn)確地報告人民政府衛(wèi)生行政部門。加上我國傳染病疫情信息報告在政府內(nèi)部實行逐級報告制度，使得二者在傳染病疫情信息的獲取上存在較大的時間差問題，各級人民政府衛(wèi)生行政部門無法快速地作出反應(yīng)。

四、結(jié)語

新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發(fā)與流行給我國傳染病防治體系給予了深刻的教訓(xùn)，也讓我們得以重新思考傳染病信息披露制度中的立法不足。亡羊補牢，猶未遲也。在傳染病防治領(lǐng)域，賦予地方人民政府一定的自由行政裁量權(quán)，確保地方人民政府從速從嚴(yán)地進行傳染病預(yù)防與控制，可避免地方人民政府陷入巧婦難為無米之炊的困局。同時應(yīng)加大中央政府對地方傳染病防治工作的監(jiān)督與管理，是破解疫情信息流通受阻的關(guān)鍵手段。

【注 釋】

[1] 張英杰，馬家奇，傅罡，王松旺，楊洋，李言飛.國家網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)屬地化數(shù)據(jù)交換與共享的設(shè)計與實現(xiàn).[J].中國數(shù)據(jù)醫(yī)學(xué).2013，8（2）：43

【參考文獻】

[1] 俞順章.甲型肝炎流行促進了“大衛(wèi)生”的誕生.[J].上海預(yù)防醫(yī)學(xué).2017，29（1）

[2] 張劍源.從“非典”反思應(yīng)對突發(fā)事件聯(lián)運機制的建構(gòu).[J].蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）.2015（1）

[3] 徐信貴.我國臺灣地區(qū)傳染病群聚通報制度簡介.[J].醫(yī)學(xué)與法學(xué).2012，4（3）

[4] 張英杰，馬家奇，傅罡，王松旺，楊洋，李言飛.國家網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)屬地化數(shù)據(jù)交換與共享的設(shè)計與實現(xiàn).[J].中國數(shù)據(jù)醫(yī)學(xué).2013，8（2）

[5] 李燕.限制與保護：公共健康領(lǐng)域的個人隱私權(quán).[J].政法論叢.2017（2）

[6] 劉小兵.中央與地方關(guān)系的法律思考.[J].中國法學(xué).1995（2）

[7] 周永坤.權(quán)力結(jié)構(gòu)模式與憲政.[J].中國法學(xué).2005（6）

[8] 趙全軍.中央與地方政府及地方政府間利益關(guān)系分析.[J].行政論壇.2002（2）

[9] 李捷，雍通.權(quán)力下放與分離主義治理——基于亞齊與菲南的案例分析.[J].東南亞研究.2019（5）

[10] 鄭智航.超大型國家治理中的地方法治試驗及其制度約束.[J].法學(xué)評論.2020（1）

作者簡介：莊安東（1994），男，回，福建省晉江市，在讀碩士，上海海事大學(xué)，民商法學(xué)。