實施村改社區助推鄉村振興的惠民實踐

2017年以來，惠民縣結合村“兩委”換屆，全面實施村改社區，將原有1118個行政村整建制調整為109個農村社區，圍繞農村社區建設“組織融合、經濟融合、居住融合”三大任務，開啟了以社區建設推進鄉村振興的新篇章。

一、改革動因

（一）村多村小，資源難整合，制約了鄉村發展。換屆前，惠民縣1118個行政村中，500人以下的有692個，占到62%；支部黨員人數不足5人的有42個。2017年底前，村集體收入3萬元以下的村有607個。村莊規模明顯偏小，致使優秀村干部難選，黨員發展空間受限，黨組織管理服務功能弱化。同時，分散式的土地經營，一方面讓農民很難從土地里解放出來，致富門路受限；另一方面自然村界限不打破，很難吸引農業龍頭企業投資發展科技含量高的農業產業，也就難以實現農村一二三產業的融合發展。

（二）持續的探索實踐，為全面推開村改社區打下了堅實基礎。2007年大年陳鎮、姜樓鎮、桑落墅鎮開始村莊合并，由260個村合并為98個村，2014年桑落墅鎮14個合并村正式更名改制為農村社區。經過十年的有益探索，惠民縣在社區建設方面積累了豐富的實踐經驗，群眾對農村社區也有了思想基礎和心理認同。

（三）各地村莊規模調整的實踐，為惠民提供了借鑒。近年來，各地圍繞村改社區進行了探索，有多種模式路徑。2016年以來，惠民縣多次組織有關人員到外地學習借鑒經驗，并結合縣情民情，在社區建設方式、組織設置、服務機制、平臺建設、隊伍管理等方面進行了創新實踐。

二、主要做法

縣委書記將“建立健全農村社區規范化運行機制”作為抓基層黨建“突破項目”，先后召開書記辦公會、縣委常委會及各類座談會50余次，深入研究政策方案，最終確定“組織融合、經濟融合、居住融合”三步走。

（一）“小村”變“大村”，構建組織融合新模式

考慮人口規模、服務半徑、歷史沿革等因素，按照服務半徑1.5～2公里，每個社區人口不少于5000人的規模，將1118個行政村調整合并為109個社區，成功選舉新的社區黨組織、社區村委員會，并依法選舉產生社區事務監督委員會等配套組織，形成以社區黨總支為領導核心、各類組織團結協作、密切配合的組織體系。出臺《關于建立健全農村社區運行機制的實施意見（試行）》《關于從嚴加強社區“兩委”成員管理的若干規定》等“1+3”系列文件，建立議事決策、坐班值班、財務管理、考核獎懲等12項制度，明確社區黨總支、自然村網格黨支部等社區各類組織的職責權限，為社區規范化運行提供制度依據。

（二）“零散化”變“規模化”，激發經濟融合新活力

利用農村集體產權制度改革、土地適度規模經營等有利時機，通過清產核資明確各自然村經濟組織的債權債務，并對現有集體土地、林地、廠房等資產進行清算登記，實行股份量化，平均分配到戶，讓農戶承包權穩下去、經營權活起來，逐步消除各自然村之間的地域、經濟界限。目前，全縣1281個自然村全部成立經濟合作組織，成員界定和清產核資工作全部完成。同時，大力推進土地適度規模化經營，以土地集中流轉為抓手，加快土地規模化經營步伐。

（三）“分散式”變“集中式”，促進居住融合新發展

推行合村并居，實現社區居民居住融合，是將資源集約利用、合理配置、共享共存的先決條件。一方面，棚戶區改造、土地增減掛鉤等政策，為開啟新型農村社區建設提供了契機。基于群眾意愿、社區現狀等因素，在鎮街駐地和縣城區周邊先行先試，社區“兩委”成員包片走訪入戶，廣泛宣傳發動，孫武、何坊、胡集、姜樓等9個鎮街率先推進，完成民房7389個拆遷戶、141.3萬平方米。另一方面，積極推動服務下沉。實施社區服務中心建設三年計劃，縣財政連續3年每年列支1000萬元支持社區服務中心建設，各鎮街按照城鄉建設規劃，建成高標準社區服務中心90處，并將低保、醫保、種糧補貼等服務職能下沉社區，吸引農民群眾向以服務中心為核心的社區聚居。

三、取得成效

實施村改社區，既改變了原來的行政規劃及運行職能，也初步實現了農村干部隊伍、自然資源、環境整治等有效整合，為實現鄉村組織強、產業興、人才旺、文化聚、生態美取得有益探索。

（一）強化了組織力量。改革后，大幅減少了村干部數量，干部隊伍結構得到優化。從數量看，全縣社區“兩委”干部由換屆前的5026名縮減到1938名，減少61.4%。從結構看，致富能手達到73.47%，干部平均年齡下降2.85歲，大專以上文化程度占到3.2%，初步實現從“選出干部”向“選好干部”轉變。各類服務力量依托社區下沉基層，服務質量得到提升。2018年以來，共辦理為民服務事項3296件，化解矛盾糾紛395起，信訪量同比減少72.4%，群眾認同感、融入感不斷增強。

（二）釋放了發展潛力。改革后，便于土地流轉等工作集中成片開展，讓農民從土地上解放出來，拓寬了就業致富門路；同時，土地規模經營吸引了項目投資、農業龍頭企業入駐，為振興農村產業、實現一二三產業融合發展提供了先決條件。目前，全縣規模以上農業龍頭企業達到130余家、農民專業合作社1680余家。截至2018年底，全縣實現土地流轉29.8萬畝，超過過去幾年流轉面積的總和，土地規模化率達54.71%。

（三）激活了人才回流。改革后，為吸引人才回鄉歸巢，研究制定農村社區發展黨員工作實施意見，探索以社區為單元開展黨員發展工作，逐步打破自然村界限、消除家族派系干擾，建立了涵蓋致富能手、專業大戶、返鄉創業等9類共計2385人的優秀人才庫，優先從中發展黨員。2018年共消除3年以上未發展黨員自然村156個，有效激發了人才回鄉創業熱情，人才投身農村發展、參與社會治理的積極性不斷增強。

（四）促進了文化傳承。改革后，以社區為單位集中資金資源優勢，推動優秀傳統文化的傳承發展。石廟鎮在中心社區服務中心打造黨性教育基地，將“歸化戰斗”等紅色傳承基因、“四德”工程納入社區文化建設，免費向群眾開放，集中展示鄉村傳統文化。通過“一社區一品牌”工程，將木板年畫、河南張泥娃娃、東路梆子等傳統民間藝術融入社區品牌建設，在豐富社區文化內涵的同時，民間藝術得以保護傳承。同時，以社區為單元開展形式多樣的文化活動，促進了社區文化共融共建。

（五）提高了生活質量。改革后，以社區為單位，“集小錢辦大事”，用于公共設施建設、環境治理等資金得到整合利用，避免了分散投入、重復投入。借助棚戶區改造政策，胡集鎮成官社區12個自然村有5個村1500戶群眾住上新樓房，小區配套水、電、暖等設施，社區醫療、教育、衛生、治安、金融以及各類文體活動陸續完善，徹底改變了以前居住環境臟亂差的局面。

四、幾點啟示

實施村改社區，是順應當前農村各項改革政策的有力探索，為惠民縣破解農村各類問題、實現鄉村振興提供了有益借鑒。

（一）黨組織的堅強領導是推動社區建設的根本核心。在鄉村振興戰略中，社區黨總支是“主心骨”，無論是規范社區運行，還是實施土地產權制度改革，或者土地規模經營、棚戶區改造，都在社區黨總支的堅強領導下進行。實踐證明，只有發揮黨組織的核心領導作用，才能統籌整合資源，形成工作合力，有力推動鄉村振興。

（二）規章制度的有效落實是實現社區規范運行的有效手段。對惠民而言，農村社區是一個新概念，不少基層干部短時間很難從舊的角色中轉變過來。如果制度不完備或是執行不到位，社區各項事務工作將無法正常開展，必然影響社會治理的有序穩定。實踐證明，只有建立一套好操作、易推廣的規范機制，才能使社區各項工作在制度軌道內規范運行。

（三）各項政策的整合利用是促進社區融合的重要優勢。惠民是農業大縣，耕地面積9.11萬公頃，村莊占地（集體建設用地）1.17萬公頃，人均占地面積近200平方米。在大力推行土地規模經營的同時，如果能利用好土地增減掛鉤政策，實行農村宅基地“三權分置”，騰出的用地用于復墾建設，既是實現城鎮化的要求，也是對接“五大振興”的有效舉措。實踐證明，發揮政策優勢，充分整合現有資源，無疑對實施村改社區起到強有力的助推作用。

（四）服務資源的合理配置是實施村改社區的最終目的。以農村社區為單位規劃建設服務中心，避免了以村為單位低水平重復建設，將教育、醫療、衛生、社會救助等基本公共服務資源配置到社區，最大限度讓群眾享受到高效便捷的服務。實踐證明，只有堅持以人民為中心，把群眾是否滿意作為工作的根本出發點和落腳點，才能最終實現鄉村振興。