信訪治理中政府的“元治”角色及其行動指向

查榮林

摘 要：基于信訪研究的學術檢視，發現信訪治理主體責任的相關研究甚少，政府在信訪治理中“應然角色”難以彰顯。立足信訪治理的語境分析，認為信訪治理的理論困境主要體現在三個方面：一是信訪治理的目標問題；二是信訪治理的協調問題；三是信訪治理的責任問題。通過“元治理”理論闡述及其適用性探討，進一步廓清信訪治理中政府的“元治”角色，進而提出政府在信訪治理中的行動邏輯與指向，認為：在制度上，利用立法契機推行“擴權”改革；在戰略上，動員社會力量實施“減壓”安排；在機制上，通過頂層設計謀求“增效”實質。

關鍵詞：治理；元治理；政府；信訪治理

Abstract：Based on the academic review， we find that there are few researches on the governance responsibility of public complaints and proposals. Consequently， it is difficult for the government to manifest its deserved role. According to the contextual analysis， the governance failure of public complaints and proposals is mainly reflected in three aspects， namely the objective problem， the coordination trouble and the liability issue. By expounding the theory and applicability of meta-governance， this paper further clarifies the role of government as meta-governance and puts forward the action logic and direction for government in the governance of public complaints and proposals. It is essential to take advantage of legislative opportunity to implement some reformational policies institutionally， mobilize social forces to implement the arrangement of reducing pressure strategically and seek the essence of increasing efficiency through the top-level design mechanically.

Key words：Governance； Meta-governance； Government； The governance of public complaints and proposals

一、研究緣起及學術檢視

“治理”一詞的爭論由來已久，并且伴隨著治理理論的發展未曾休止，然而概念的爭議和要素的討論并未削減治理理論的推廣與應用。信訪治理既是治理的理念、工具在信訪領域的應用，也是信訪在社會治理中發揮沖突化解和矛盾疏導功能的過程。正是在這個意義上，“信訪”與“治理”是可以兼容的：一方面，信訪是社會治理的基本制度安排和重要技術手段，國家通過信訪渠道掌握社會治理的實際情況，統攝社會秩序，從而達到治理社會之目的；另一方面，可以通過治理的手段整合分散化的信訪資源，推進信訪的制度化和理性化。治理是指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾需要（俞可平，2006）。信訪治理內含著治理的價值理念和行動策略，“大體可以理解為有多個主體參與協商、合作解決信訪問題的過程，即government（包括政府機關在內的主體）通過governance 的方式，實現governaning（過程）”（朱濤，2014）。可見，信訪治理的主體不僅包括政府，還包括各種社會組織、公民等力量；信訪治理手段既包括正式制度、規則和政策，也包括非制度化的參與和認同。信訪治理的困境有哪些？政府在信訪工作中的價值考量和行動邏輯是怎樣的？只有發揮信訪多元治理的組合優勢，找準信訪部門的價值定位和行動指向，才能進一步明確信訪治理的責任。學界相關研究要點如下：

一是信訪法治改革的論述。

隨著社會主要矛盾的變化，“不平衡不充分的發展”在社會各個層面都有所體現，人民對美好生活的“需要”不斷增長，而“相對剝奪感”在短期內難以明顯削減。因此，信訪在新時期的功能作用顯得更加重要。盡管有學者認為“國家層面的‘信訪立法，于國家治理未必有利，理應謹慎”（肖唐鏢等，2016），但從實踐看，國信發〔2016〕9號文件已將“深入開展信訪立法研究論證和宣傳”列入“2016-2020年全國信訪系統開展法治宣傳教育的規劃”的內容；國信辦發〔2016〕4號文件進一步明確提出“加快推進信訪立法步伐”。在此背景下，近年學界已逐步擯棄信訪制度存廢之爭，轉向信訪法治改革的學理論證，主要圍繞“可行性與必要性”、“權責配置”、“困境與實踐路徑”等問題展開。可見，信訪工作的法規制度體系正逐步完善，信訪制度正從法治的“邊緣”走向“重心”。

二是信訪功能定位的討論。

信訪制度的功能研究是準確把握信訪制度屬性的重要切入點。民眾之所以選擇信訪，是因為對政府的需求或期待。民眾可以借信訪表達對政府政策的意見，從而滿足某種“當家作主”的心理需求（Minzner， Carl F.， 2006）。從公民的視角看，信訪功能表現為訴求表達、權利救濟、政治參與等；從國家視角看，表現為信息收集、協調權力機關之間的沖突、解決糾紛并化解社會矛盾、提供決策咨詢（王凱， 2013）。Laura M. Luehrmann通過對中國公民訴求的研究，發現力求解決民怨的公民個體與試圖發現社會問題的政府官員之間的互動狀態強化了上級政權對下級政權的控制，如果處理好這一（互動）過程就可以增加政府統治的合法性（Laura M. Luehrmann， 2003）。Liebman B L認為在包括信訪制度、調解、仲裁和行政復議等爭議解決機構的改革中，黨和國家的重點是需要解決爭端和不滿，從而維護社會穩定（Liebman B L， 2007）。

三是信訪存在問題的研究。

綜觀學界相關著述，信訪難題表現為：依法治訪政策“落地難”（白慧玲， 2017）、信訪部門“責重權輕”（朱維究等，2016）、信訪制度的功能異化（張海波， 2016）、無理信訪不斷出現（林輝煌， 2017），等等。國外學者也較為關心民意表達和群體性抗爭行為。Tilly等從政治過程理論的框架下解釋抗議事件的緣起和變遷方向（Tilly. C.， 2008），這為我們分析群體性信訪事件提供了參照。Paik W.分析中國各省的信訪活動，發現盡管經濟總量高速增長，民眾仍廣泛遭受著過度發展伴隨的高度腐敗和不平等問題（Paik W， 2012）。Matthew Bruckner指出信訪制度不能有效地實現公民在糾紛解決方面的預期要求，在解決糾紛方面的普遍低效和無力成為民眾對政府喪失信心的又一因素（Bruckner M，2008）。

四是信訪治理對策的探索。

國內學者提出了一系列富有創見的改革方案，主張采用“包容性治理”（尹利民等， 2017）、“大數據治理”（張海波，2017）、“分類治理”（田先紅等， 2017）等方式進行改革和完善信訪制度。從國外看，國外學者較為重視網絡民意，認為“電子參與渠道可以幫助政治冷漠的人向積極參與社會問題和民主決策過程轉變（Cruickshank P， esc.， 2010）”，并且一定程度上，“有效的網絡申訴可以提高公民民主參與的程度（Alathur S， esc.， 2012）”。

國內外關于社會矛盾與民意表達問題的研究，為信訪問題研究提供了宏大的理論背景和寬闊的學術視野，但學界相關研究較多局限于信訪功能、制度定位等價值、體制層面問題，鮮有從主體責任這一角度進行分析。轉型期的信訪工作具有一定的特殊性和復雜性，信訪改革離不開主體責任的落實。治理主體的多元化并不能抹殺政府在處理信訪與社會矛盾問題中的重要作用。如何克服信訪治理的困境？如何廓清信訪治理中的政府責任？“元治理”理論為解決這些問題提供了重要的價值依據。

二、信訪治理的理論困境

信訪治理作為治理理論在信訪領域的現實應用，仍然無法回避“治理”本身的局限。信訪工作實務中，跨域型、涉眾型等信訪事項僅僅依靠信訪部門難以有效解決，這就需要其他信訪治理主體的引入，而多元治理往往囿于理論設想之美，實務中主要存在以下困境：

一是信訪治理的目標問題。

在信訪治理中，鑒于法律地位、行動能力、價值偏好等多方面的緣由，信訪治理的目標導向難以準確表達和實施。在法律地位方面，信訪人通過與屬地政府多次“談判”，可能更加了解政府的規章制度和辦事流程，利用政策導向提升談判資本，從談判的“相對方”轉變為“強勢者”，進而主張更多的權利。在行動能力方面，信訪人的多元化訴求可能伴隨著“過激行為”，部分信訪人帶有“以鬧求解決、以訪謀私利”的心理，難以在政策范圍內解決。在價值偏好方面，信訪人的“維權”目的與政府部門的“維穩”目標也存在著失衡，這可能產生“過渡維權”或“片面維穩”的現象，無益于訴求解決。

二是信訪治理的協調問題。

信訪問題作為社會矛盾的綜合反映，涉及方方面面，問題較為復雜，處理難度較大。特別是涉眾型利益訴求，屬地信訪部門的資源和能力有限，甚至經過多輪協調也難以促成各方達成一致意見。部分成因復雜的信訪問題甚至涉及規劃、國土、財政、環保、公安、房管、建設、文保等多個部門，需要各方協調聯動，協同負責。信訪問題的跨界性、聯動性特征客觀上使得信訪部門從“業務權威”轉向“協調中介”，這顯然偏頗于《信訪條例》賦予信訪部門的工作責任。

三是信訪治理的責任問題。

信訪治理在信訪部門主體之外，發現了信訪工作的多中心秩序，但作為一種重要的價值理念和實踐追求，它缺乏有效的責任監督和控制機制，利益分歧和治理目標的分化很可能導致“有組織的無序”，導致多元治理的僵局。由于缺乏明確的責任控制機制，責任邊界的模糊使得治理實踐往往流于形式。部門間責任劃分和統籌協調存在一定難度，可能引發各部門的推諉、敷衍和拖延，加劇協調會辦的難度，造成“法難為據、理難服人、情難感人”的困局，難以發揮整體效益。此外，在強調社會力量參與信訪治理時，政府的責任也容易被“誤解”或“虛化”。

傳統的信訪治理呈現出“碎片化”的特征，表現為：政府內部缺乏權力與資源的有效整合，尤其是分散化的管理規范、屬地化的管理原則以及部門化的行動邏輯，缺乏總體性的制度設計和戰略統籌。信訪治理面臨的一系列難題有賴于進一步厘定政府在信訪治理中的角色與地位，從而把握政府在信訪治理中的行動邏輯和具體安排。

三、“元治理”理論引介及其在信訪治理中的應用

（一）理論闡述及其適用性探討

從詞源語境看，“Meta”一詞含有“在…之后”“超出、超越”等意思。“Meta”意指較晚出現的更為綜合的事物，這一前綴通常旨在“完善或強化后者”。也是在這個意義上，元治理（Meta-governance）作為治理的組織準備（條件），是對“治理方式”的“再治理”， 即通過多種治理形式的理性選擇與運用，彌補治理的內在缺陷。從邏輯角度看，元治理旨在實現“更完善、更完美”的治理，這意味著元治理既是對單一治理的修繕與完善，也是對多元治理的優化與超越。

承認政府治理范式演變的總體趨勢和一般規律，并不否認政府在現實治理中的制度性選擇。作為一種制度愿景，信訪制度是一項具有中國特色的治理制度，借助元治理理論的指導，有助于建構和實現具有中國意蘊的宏觀制度，為國家治理體系和治理能力現代化的實施提供有效的制度保障。作為一種理論形態，元治理的制度設計適應了轉型期中國獨特的歷史語境，在強政府的社會治理框架下建構元治理的實踐模式可以避免政府干預不足的窘境。作為一種價值工具，元治理的理性表達更有利于我們在治理洪流中，堅定治理本身所有蘊含的主體性選擇和價值性建構等一系列治理要點。

（二）信訪治理中政府的“元治”角色分析

作為對政府治理失靈的矯正，元治理旨在重新定義政府的角色，即將政府定義為“制度和規則的設計者、目標和利益的協調者、沖突和矛盾的調和者”。在社會建構意義上，“元治”的制度安排為實現“善治”愿景提供了主體設計。作為一種混合策略安排，“元治理”在信訪多元治理體系中重新發現和認識政府在治理力量中的重要作用，即政府處于“統攝”和“整合”的戰略地位，而非簡單的“統治”和“管理”，從而有利于協同其他治理主體，減少政府治理的阻力。

1.制度和規則的設計者

從信訪制度的發展趨勢看，20世紀50年代之后，信訪制度的法制化、規范化體系逐步形成。信訪法治化是依法行政的重要推動力，也是信訪制度自我完善的必然路徑。依法行政作為一種價值理念，需要具體的機制保障其運行和實現，信訪則是這種機制之一。當然，信訪仍離不開法治的約束。依法治訪即指信訪活動依據法律進行，保障信訪秩序，以實現民主、公正的價值追求。在信訪治理中，一方面強調政府本身應依法行政，保障民眾的合法權益不受侵害，另一方面在民眾利益受損的情況下，政府應依法維護民眾的利益，通過部門間的協調，發揮“權利救濟”的作用。因此，依法行政是依法治訪的基本前提和基礎，而依法治訪是依法行政的重要保障和動力，兩者統一于服務型政府和法治型政府建構的實踐之中。

信訪問題既是治理問題，也是法治問題，兩者統一于信訪治理法治化的進程。信訪制度改革應堅持“治理”和“法治”兩條主線，治理是從技術、工具層面對信訪法治提出的要求，而法治則是從制度、價值層面對信訪治理提出的規制。信訪法治化是信訪制度自我完善的重要路徑，應整合現有的信訪法律制度體系，發揮和強化法律在化解矛盾中的權威地位。同時，積極推進信訪立法，完善配套法規和立法解釋，提升信訪治理的法治化水平。

2.目標和利益的協調者

由于信訪事務的復雜性和多樣性日益增強，政府自身的資源、知識和能力有限，這就需要引入市場和社會的力量，來共同建立多元主體協同治理的機制，并重視政府在其中所具有的“元治理”的特殊角色和作用。在元治理中，政府的重要作用之一就是統籌各方力量，牽頭相關組織機構聯合會診，動員其他力量參與，既達到“元治”，又不破壞“自治”。

信訪工作牽涉部門繁多，有效的跨部門協同治理體制，有利于提高信訪治理的“內聚力”，有利于提高信訪事項辦理質量。在內部，從權責配置、協同機制、常態考核等維度，理順政府組織內部各個部門領導體制及決策體制。在外部，引入多元主體力量的制度化參與，建構高度專業化、合理化的信訪治理體系和社會矛盾糾紛化解網絡，推進信訪治理的制度化、法律化。監管的復雜性和網絡社會的多元性需要元治理，政府可以通過使用元治理工具行使權力，同時與其他行動者共擔公共治理的責任（Kari Hakari， esc.， 2013）。政府應整合多元社會主體及其資源，構建網絡化的治理結構，通過政府的“有限參與”讓渡一部分“社會權力和資源”，提升信訪治理績效和能力。

3.沖突和矛盾的調和者

元治理有利于政府在信訪治理角色調整中實現量與度的統一。從“量”看，通過多元治理的混合安排，發揮政府在信訪工作中的統攝作用，這有利于在政府、市場和社會的良性互動中提升政府的治理能力。從“度”看，元治理范式克服了多中心治理模式下政府治理的“碎片化”問題，通過公共理性和公共價值的建構，協調和疏導社會矛盾。元治理理論是對治理主體的積極回應，采用更加靈活、更具彈性的治理形式，從而調和沖突、化解矛盾，推動多元治理的責任共擔。

多元治理力量的重新布局和優化組合，促使行動一致，有利于實現最優效益。推動社會矛盾的多元調解模式，分流和疏導社會矛盾，防止信訪矛盾引致較大規模的群體沖突。建立和完善利益平衡體系，為社會各階層提供制度性的利益表達渠道，以合理、有序的疏導方式，將不同利益群體的訴求傳達到地方政府的決策體制中，促進公民的有效參與，謀求政府與社會的制度化合作。

四、“元治理”視域下政府信訪治理的行動指向

元治理并非主張“全能型政府”，而是致力于通過制度整合和戰略安排，實現主體結構優化和利益聯結。鑒于此，信訪部門可以在制度、戰略和機制等層面進行改革。

（一）制度上，利用立法契機推行“擴權”改革

國家治理體系和治理能力現代化的運作邏輯表明多元主體共存時代，國家仍在治理體系中發揮重要作用，不管這種作用是實質性的還是象征性的，國家的“治理化”傾表現的尤為明顯。國家治理體系建立在治理能力現代化基礎之上，強調對政府及其治理方式的“治理”。正是在這個意義上，元治理打破了政府與治理對立的僵局，通過混合制度安排將科層制置于治理的首要位置。

信訪制度的改革應與社會制度變革相聯系，以法治建設為核心，完善信訪治理體系。一是建立法律體系。將信訪制度納入法律的軌道，盡快出臺相關法律，明確信訪制度的功能定位、權責范圍和運行機制等；推進信訪的法治化、規范化和科學化，進一步實現依法治訪。二是完善協調機制。信訪制度所遭遇的困境，遠非單純的信訪制度本身的改革，而應將信訪制度作為社會治理的重要一環，納入國家治理體系之中。通過國家制度體系的整合，探尋信訪制度與行政訴訟、行政復議、中央巡視制度的有效對接。三強化監督體系。由于中國共產黨具有較高的社會動員能力和權威統治能力，應充分發揮黨的監督。同時，強化人大的法律監督地位，通過問責機制，追究政府及行政人員應承擔的責任，以達到權力與責任的平衡。四是改革考評體系，將信訪問題解決的成效和民眾滿意度相結合，納入公務員考核體系。

（二）戰略上，動員社會力量實施“減壓”策略

元治理在治理“去中心化”的浪潮中，完善了多元治理的規則和機制，將政府及其治理置于更加突出的位置。元治理既堅持“協同、合作”的理念，又強調“權威、協調”的價值，從而保證了“共治、共享”格局的穩定性。認為元治理是“政府強勢回歸”的觀點是對元治理理論的誤讀，實質上元治理并非是要塑造絕對統治或過分干預的“強政府”，而頂多是想要構建科層制影響下的“大政府”。信訪治理的戰略框架應涵蓋政府部門、社會組織和市場力量，這些主體依據特定的法律、規則和制度安排，采用網絡化的組織體系，在信訪事項的各個階段，共同配合，協作完成信訪矛盾縮減、預備、反應和恢復的全過程。其中，政府居于“元治”地位，制定行動依據，統一調度資源，協調多元治理主體的目標分歧與利益矛盾。盡管不可避免地面臨著“治理的復雜性和不確定性”，但在政府主導型社會下，元治理理論在信訪領域推行和應用的阻力相對較小，并且政府仍是信訪治理的“第一責任人”，其主體責任并未削減。