農村城鎮化相關問題探究

余梁

2014年7月，筆者加入了一個下鄉實踐團隊，去濰坊壽光一個城郊城鎮化改造典型村去看了看。當時并不覺得有何異樣。但幾年過去之后，卻在最近不斷回想起一些城鎮化現象的細節，仿佛一點一點接近某個事實的真相，仿佛逐漸摸到了時代的脈搏——我國經濟社會發展進程中，于當下最值得做的事，就是農村城鎮化。

中國三農問題的前途，可以歸納為三點：第一是農村的城鎮化，第二是農業的工業化，第三是農民的工人化、市民化。這所謂三條道路，因為彼此相輔相成，所以本質上是一條路，可稱為城鎮化之路。畢竟如果離開了產業和產業從業人員的現代化，城鎮化就成了空殼；離開了城鎮化，產業和產業從業人員的現代化會失去場所依托。用德州人的話講，就是“居住向社區集中、就業向城鎮集中、產業向園區集中。”

這條城鎮化之路，是當下繼承既有發展成果、解決突出矛盾、為下一步改革發展提供有力支撐、對經濟建設大局有扭轉乾坤之功效的關鍵之著。所以不僅是三農問題的主要出路，也是全國各主要經濟社會問題的主要出路。

一、農村城鎮化的重要意義

（一）通過人和產業的集中推進各項公共基礎設施建設

此處“基礎設施”取廣義，既包括道路、水電，也包括醫療、教育、公安、金融等一切具有對生產生活活動的服務作用的設施或條件。

人類出現后和發展過程中，在定居這方面，出現了一個通行于各時代的有趣現象：地球上的人類，在地球表面分布并不均勻，即使在各種生存資源分布均勻的情況下，人類定居時也并非均勻分布，而是總會形成一個個聚落，聚落內人口密集，而聚落外人口稀疏，換句話說，聚落周邊一定范圍內的自然資源能養活的人，選擇住在一起。這種現象中的聚落，今天叫做居民點，最早的居民點是部落，后來是村莊，再后來是城市，任何時代，多數人都是居住于居民點之中。

居民點現象出現的原因很多。有人指出人類互相依靠的心理，互相交往的需要是原因之一，這一點上人類跟其它喜群居的動物相似。有人指出居民點的位置并非偶然，居民點總會出現在交通網絡的焦點上。有人指出密集居住使一些服務人群數量大但服務范圍小的設施（如醫院）成為可能。總之，居民點就是這樣一個客觀現象。在人類宜居的土地中，居民點所占的比例很小，但確確實實居住了人類的絕大多數。

至少在我國，從人口和產業密集度來說，居民點絕非奉行分散主義。看看比較典型的華北平原的衛星圖片就知道了：大片農田中一個小小的聚落，是村；大一點的聚落，是鄉鎮；再大一點的，是縣城。菏澤市規劃設想中支撐城鎮化的集約高效產業，就是按照市——縣——重點鎮來分級布局的。廣大地區的實踐，確實在自覺不自覺間，傾向于人和產業的集中。

集中對公共基礎設施建設有何影響呢？

大體上可以說，社會上行行業業，是互相提供服務的不同人群。但如果加入數量的分析，就可以發現，社會上的人還是可以分成兩大類。一大類人是生產活動的主力，創造社會財富的主力，社會消費的主體；另一大類人是為前一類人提供更專門化的服務的人。前一大類占人口的絕大多數，粗略地表達的話，就是“工農群眾”。后一大類占人口的少數，以“為人民服務”——也就是為前一大類人服務——為存在的主要目的，包括道路維護者、水電維護者、醫療人員、教職工、警察、金融機構職員等等。由此很明顯地可以看出，社會上的確存在可以叫“基礎設施”的一類事物，不以直接創造物質財富為目的，而以輔助直接創造物質財富的人群，為其提供生產活動的幫助和生活活動的幫助為目的，基礎設施的運行則有賴于“為人民服務”的輔助性人群的工作。

一般，城市基礎設施建設水平高于農村，原因有多方面，但最主要最根本的，是人和產業在地域上集中和分散的區別。城市，無論人口還是產業，都比農村更集中。同樣的基礎設施，比如同樣大小、教學容納能力相同的學校，當存在于一個人口密集的城市地區時，它的教學容納能力能得到充分發揮，那么辦這樣一所學校的成本與發揮的作用比較相稱；當存在于一個人口稀疏的農村地區時，它的教學容納能力得不到充分發揮，那么辦這樣一所學校的成本與發揮的作用不那么相稱。因此，我們看到，城市中某個較大居民區的大量居民發現自己居住的地方距學校較遠時，向政府提出建立新學校的要求時，由于成本與作用相稱，政府會按照普通的規劃視角來對待，下決心新建學校比較容易。而面積同樣大小的農村地區的一個或數個村向政府提出同樣的要求，由于成本與作用不相稱，政府就只能按扶貧等緣由的規劃視角來對待，下決心新建學校比較難。與學校類似，道路、水電設施、醫院、警務設施、金融服務設施等等也都是如此，不管是政府來建設還是私人來建設都受這樣的規律支配，不管是服務于社會公眾的生活的設施還是服務于產業活動的設施都受這樣的規律支配。所以形成了城市基礎設施建設水平整體高于農村的現象。

因此，如果農村城鎮化得到大范圍推進，人口和產業得到集中，將為服務半徑有限的基礎設施增加存在的必要性、可能性。那么，在必要性、可能性大大增加的條件下，群眾對基礎設施的需求，絕對會形成基礎設施建設的強大動力，使各項公共基礎設施的建設得到推進。

（二）社會公平的進一步實現和人的進一步解放

如果以為，立法禁止干涉人的自由，而這立法又得到充分貫徹實施，五光十色的美好的自由生活就到來了，那未免太天真了。身處經濟發達社會活動豐富的地區的人，與身處經濟落后社會活動貧乏地區的人，在實際擁有的自由上所存在的差距，不是靠政治的力量就能彌補的。

如同化學上，運動更激烈的分子間更易產生化學反應一樣，社會生活中人與人的更多更豐富的交往，意味著全社會創新活力的增強。歷史上，人與人間的交往，都是在經濟上產生更豐富聯系后獲得了強大發展動力的。因此，城鎮化帶來的交流的便利，有利于同時從兩個方面解放人，一是人從社會得到什么，二是人為社會貢獻什么。二者都將因具備更多選擇的自由而獲得進一步解放。

社會公平的實現程度，取決于種種社會不公平現象的消長，若僅從數據論，我國目前對社會公平有著最大負面作用的影響因素正是城鄉之差距。居住于同一居民點之中的不同收入層級居民之間的不公平，遠比居住于不同居民點之間的居民之間的不公平更易引起作為社會潮流的不滿情緒。換句話說，農村與城市間的不公平，不那么容易引起社會不滿，而某一城市或某一農村內部窮人富人之間的不公平，很容易引起社會不滿。但若僅從實際利益分配的量的差距來看，則我國最大的社會不公是城里人和鄉下人之間的經濟社會地位不平等，從矛盾的角度看，是城里人群體與鄉下人群體之間的矛盾。

城鄉間生產力水平差距和生產方式的區別，催生了兩套不同的經濟制度和社會模式，三者又共同催生了許許多多的制度細節，成為阻礙城鄉間社會公平實現的重要因素。城鄉二元模式所帶來的問題，不是簡單地使用法律和政策把二元模式取消掉就能完事的。“君主們在任何時候都不能不服從經濟條件，并且從來不能向經濟條件發號施令”。在上層建筑上的舉措必有相應在經濟基礎上的舉措對應才能發揮作用。

如果農村城鎮化得到推進，則從根本上消除了城鄉二元模式存在的必要性，從而為附隨于二元模式的種種造成城鄉不公的制度細節之消除開辟了道路。然而，正如城鎮化以漸進為宜一樣，經濟社會城鎮化到社會治理制度一元化的過程也以漫長漸進的過渡為宜。

（三）社會管理方式的簡便化

居民點形態一元化果真能實現的話，除有利于社會公平外，還有利于轉變社會管理方式。目前，二元化的居民點形態，亦即城市與農村兩類完全不同的居民點共存的局面，使社會管理實施者采取不同的態度對待之。城市中采取越分工越細的方式，不管是為實現社會管理而設置的設施還是人都越來越專業化和精密化。農村中采取相對多功能化的方式，設施和人都追求全職能。如果能統一于典型城市型居民點，則全社會治理過程中的“統一標準化”會得到加強，因兩種標準造成的隔閡和界限，以及它所造成的不便，都可以消除。

一元化同時也有利于一些為社會提供公共服務的設施在設置的方式上脫離行政區劃和層級的限制，而只服從于大小不同居民點的需求，只服從經濟地理要素。如此可以算生產力的更進一步解放。

然而，不得不指出，即使一元化為統一的城鎮性居民點，社會管理方式上仍然不是消滅了所有的類別界限。比如生產型城市，以工業區為具體的規劃的中心和抽象的城市活動的中心，消費型城市就以住宅區為這樣的中心等等。要把這一點說明白，將不得不借助于一些人際關系理論。

自從人類出現以來，就有了人際關系。熟人社會的人際關系是一元化的，而陌生人社會的人際關系是二元化的。這種二元化的人際關系包含兩個方面。其一是有一點類似于傳統熟人社會的人際關系，即生活性人際關系，它往往由血緣、地緣等不直接涉及生產關系的因素決定。從居住于同一房屋的一家人開始，到居住于同一社區的一群人，到居住于同一城市的一群人，呈同心圓式擴張。人在這種人際關系中的共同行為，主要是生活上的，例如共同接受公共教育、共同接受醫療和物業的服務、在戶籍管理中被看作一個整體等等。這類人際關系和諧與否，主要影響的是生活而不是生產。其二是以工商企業內共同生產為主的生產性人際關系為典型，它往往由生產關系本身決定，這種人際關系的分布全無什么類似于同心圓的形狀可言，而是完全服從經濟的要求，熙熙攘攘皆為名利所轉移。人在這種人際關系中的共同行為，主要是生產上的，例如共同勞動、業務協作。這類人際關系和諧與否，主要影響的是生產而不是生活。

陌生人社會的逐漸擴大，熟人社會的逐漸萎縮，使得社會管理中，用一元化的思路來對待人際關系漸成為不可行的，勢必要二元化。現代社會公共服務，比如公安、消防、教育、醫療、社保、環衛、全民健身、水電，因為是針對所有人而不是僅針對一些行業，所以傾向于以地域為核心展開，以社區為服務單位，以生活性人際關系為紐帶來統計管理服務人群。而事關特定行業的社會管理工作，就相反，服從于生產性人際關系。

在社會管理中處于工作和領導核心地位的黨組織，實際上也是按照工作單位黨組織為主，生活單位黨組織為輔的方式來安排的，一定程度上具有兼顧兩類人際關系的意圖。

不管是居民點形態的二元到一元，還是人際關系的一元到二元，都是與城鎮化彼此促進的因素，是發展下去的必然。

（四）生產力的飛躍

從近代的英國開始，近現代一切代表先進生產力的事物都是在人口和經濟活動密集的地方首先出現的。從這一點上來說，城市是生產力發展的溫床。我國目前人均生產水平很低，主要是因為大量傳統農業人口的存在，所以當前（僅僅是當前）提升國家整體生產水平的關鍵，不在高新技術攻關，不在大城市不斷轉型改革，而在農村城鎮化。

農村城鎮化促進生產力發展，至少已經有兩套模式。第一套是工業化的：工業出現和發展，然后農業人口大量轉化為工業人口，工業先進生產力使人們有能力創造更多更豐富的社會事物，輔以思想意識的變革，把“有工業的鄉村”一點一滴逐漸變成物質和思想兩方面都典型的城鎮，為居民生活、工作在一個工業城市創造更多條件，最后工業化持續推進。第二套是商業化的：某農村基于位置或其它有利因素吸引商業資本，商業活動增加，部分本地農業人口轉化為商業人口，或外來流動商業人口增加，更多商業交流帶來更多財富和新思想，把“有商業的鄉村”一點一滴逐漸變成物質和思想兩方面都典型的城鎮，為居民生活、工作在一個商業城市創造出更多條件，最后商業化持續推進。

這兩套模式都要求原先的鄉村在固有特點上適合發展某種工業或商業才行（農業如果按照現代集約化規模化要求發展成發達的產業的話，本質上同工業），也就是說，本質上不是主觀選擇的結果而是人文地理上符合客觀條件的結果。在我國數量眾多的農村中，有很多已經擁有運用城鎮化發展生產力的條件，那么政府要做的就是發揮主觀能動性，發現這種農村，并且推它一把。像德州市就提出了“一手抓農村新型社區建設，一手抓農村產業園區建設”。

發展生產力是城鎮化的起點和依歸，脫離發展生產力的城鎮化就意味著創造將來會被廢棄的“鬼城”。

（五）擴大內需

我國龐大的人口基數以龐大消費市場的面貌呈現出來的過程很慢，近200年前打開中國大門的英國人就曾為此大跌眼鏡。造成這種現象的原因有二，一是收入水平低，二是與發達地區聯系不緊密。

論收入水平的話，一般來說，城里人比農村人有錢。農村中偶出現比城里人富得多的人，都是在農村經濟形態發生重大變化時出現的。比如國家因故征收農村土地，村民得到一大筆補償費用，分配得當時公平地分給全體村民，而分配不得當時被少數人所壟斷，反正總歸會創造出富有的人群。

類似這樣的事情在城鎮化沒有興起的古代當然是沒有的，凡農村因經濟形態巨變而突然變得富有，本質上都是國家整體向城鎮化推進的一個體現。有的農村表面看來沒有改變種地為生的基本思路，但農業發展得更加集約化規模化更加有工業的味道了，又或者打出了人無我有的優秀品牌而更有商業的味道了，以這樣的方式致富，則如上文“生產力的飛躍”中表述的那樣，其實與城鎮化的某些步驟重合了，完全可以看做城鎮化的里程碑。

總而言之，欲提高收入水平，農村勢必要求變。完全不變，固守傳統農業形態，而在富裕上超過城市的，根本沒有過。而只要順著經濟發展的規律一“變”，又勢必采取一些同時有利于城鎮化的措施，實際上等于致富和城鎮化兩件事同時在做。那么就可以得出這樣的結論：當下農村收入水平提高的根本出路在城鎮化。

至于與發達地區的聯系，要分兩方面來說。一方面是硬件的，主要是交通和通訊。一方面是軟件的，指人與人的社會關系。

交通和通訊的建設一般歸于狹義的“基礎設施建設”，它們得到快速推進的時期都是城鎮化熱火朝天的時期，因城鎮化而迅速膨脹的需求是交通和通訊兩項事業發展的關鍵。

與城鎮化伴生的，是生產的更高度社會化，社會化加大了分工上的差別，現代社會化生產更是大大加大了地域間分工的差別，那么這就成為不同地域間居民因經濟上的交往而產生更多社會關系的契機。

城鎮化、交通基礎設施建設、經濟活動、內需之間的互動，在我國有個典型，就是港口城市的“經濟腹地”概念。我國的主要港口城市都很有趣，面向大海，背靠內河、鐵路、干線公路等內陸交通干道，這就等于面向世界經濟而背靠內陸經濟。比如天津市，它的內陸經濟腹地甚至包括整個蒙古國。又如青島市，它擁有與世界其它主要港口交流的便利，又有膠濟鐵路等干線，使它的內陸經濟腹地至少包括整個山東省。號稱亞洲第一良港的青島港，對于這個港口城市和所聯系的內陸地區同樣重要。山東省是傳統農業大省，農事人口眾多，農業經濟發達，如果全山東的農村都轉變為膠東式的小城鎮，對青島港來說絕對不是好消息，其職工過勞死的概率必將大大提高。

以上，還僅僅是說城鎮化完成后，比之現在，所增加的常態化內需，還沒算城鎮化這一運動本身所意味著的巨大內需。

（六）為農村地區留住人才人力

農村人才流失的現象可以用我國對外人才流失現象來類比。

由于生活水準等指標上，我國整體不如發達國家，所以人才外流的現象嚴重。辛辛苦苦多年培養出的人才，被一張美國綠卡或者新加坡大學給的一個職位輕易就勾引了去。在這個中外人才矛盾中，矛盾的兩面是我國和發達國家，既然不能發動戰爭把發達國家都毀掉，那么只能從矛盾的另一面下手，也就是把我國建設得更好一些，同時讓人口增速減少一些來減少人口壓力。中國人是安土重遷的，不要求現在居住的地方跟擬移民的目的地生活水準毫無差距，只要差距不那么大，就不會動。

農村跟城市的人才矛盾也是一樣。所不同的是，農村不僅在人才上有嚴重流失，在人力上也有嚴重流失（每年數億農民工來往，給鐵路系統留下了深刻印象，386199現象也讓鄉鎮上頭痛不已）。由農村出發去城市追求高水準生活，還少了國界這一道限制。因此，與上一對矛盾的前景不同，若任其自由發展，則農村的前景黯淡，會陷入人才人力雙重流失——生活水平下降——人才人力進一步流失的惡性循環。

依靠農村自身的力量很難走出這個惡性循環，所以這是國家應運用其整體調控能力的地方。具體方式可以有很多，但能從根本上解決問題的是逐漸把農村形態轉變為城市形態。

此外，人口過度集中于少數居民點，在國防上也是危險的。

（七）緩解既有城市人多地少矛盾并抑制房價

在各個快速城市化的國家中，普遍會出現房價總水平提高的現象，其中尤其引人注目的有兩種情況，一是個別地方乃至個別城市的房價高到讓人吃驚的情況，二是房價提高的過程快得讓人吃驚的情況。

在我國來說，無論以上哪種情況，本質上是地價的提高在帶動房價，而非房價構成的其它方面在帶動。建筑工程勞動力的成本在提高，但我國整體上仍然是勞動力資源供應充分的國家，不存在因資源稀缺導致的升價。建筑材料成本方面更不用說，我國目前是個建材工業發達，產能過剩的國家，建筑材料資源供大于求，也不存在因資源稀缺導致的升價。唯一能因資源稀缺，導致房價驚人上漲的房價構成因素，便是土地價格了。因此，緩解高房價的長遠根本手段，歸結于緩解高地價的手段。

我國是個人口很多人口增速很快的國家，這相對于面積不再增加本身十分有限的土地來說，構成了日漸增加的壓力，這樣看來，地、人供求關系的前景當然是不樂觀的。不過假如單從這個供求關系來看，似乎還沒有達到讓人感受到壓力的程度。

一個十分擁擠的城市中，居民理所當然是感受著地、人供求關系的壓力的。居住、工業、商業和各種城市公共服務都是需要占用一定空間的，或者說，占用一定的土地面積。這樣，在擁擠的城市生活中，人多地少是常態，地價面臨很大壓力，樓房被迫越長越高。

但是，就我國來說，這樣的城市，作為一種土地利用類型，在全國土地面積中所占比例其實很低，我國絕大多數的宜居土地上的情況是：廣大的農田一片又一片，天然和人工的林地夾雜其間，在這個廣闊的背景上，大得像小城鎮的大村子或只有百來戶的小村子星羅棋布，鄉鎮企業的廠房也一個個分散地點綴著。總之，并不擁擠，地價顯然不高（甚至沒有產生地價概念的必要）。確實，盡管我國人口眾多，但以這個人口數量除以我國的國土面積之后，卻可以發現，我國實際上是人口總密度中等的國家，比很多發達國家都低，比如日本的總人口密度就是中國的三倍。

那么究竟是哪些因素導致了房價——或者說地價——出現前文所說的兩類驚人提高的現象？首先是宜居土地的缺乏。我國國土面積很大，但其中約一半是不適合人居住的，或者退一步說，是不適合大群人長期定居生活的：青藏高原因為高寒氣候而不宜居，新疆的大半地區是沙漠或荒漠，云貴高原大部地形地質條件復雜，甘蒙地區也有廣大的沙漠和沒有充分水資源的草原。其次是耕地和自然環境保護政策。基于我國人口總數很大的現實，我國將糧食基本自給自足作為國家安全戰略的重要部分，這樣一來，就不能像有的國家那樣，把全部土地都看做可進行居住用房產開發的土地，反而要花很大功夫去保障耕地的紅線。對自然環境保護有重要意義的特殊土地，如濕地等，也與耕地相似，動不得。這樣可用于居住用房產開發的土地又去大半。第三是人口在大居民點的相對集中。即使全國所有宜居土地的總平均地價水平不高，但只要占總面積之一小部分的大居民點（往往就是城市）的人口是很集中的，就很容易在這些地方引發地價的提高。由于城市的人口占全國一半多，經濟活動更是占全國的絕大部分，城市的地價的提高很快便經由房價的兩類現象而引起全國的關注。“高房價是個亟待解決的問題”的共識也因此而產生了。

總而言之，地、人供求關系的壓力，雖然可能與房價短期內漲漲跌跌的游戲無關，卻從根本上決定著房價長久的走向。短期內，房價的漲跌可能被很多偶然性因素影響，比如匯率、銀根、政策、商業炒作、消費癖好等等，但長期的走向只取決于地、人供求關系。解決地、人供求關系的矛盾，并最終緩解高房價的壓力，可以設法開發非宜居地為宜居地，可以在城市中改善空間利用結構（比如增高樓層、疊放基礎設施、開發地下空間），但這些都是杯水車薪，與總的可用土地面積相比較比例太小，與人口增長速度相比更是慘不忍睹。在可預見的將來，唯一能作為緩解人地矛盾著力點之處，就是上文說的導致地價提高的第三因素——人口在大居民點的過度集中。

人口自然增長的速度終究是有限的，縱觀歷史，能夠在一代人的時間內，打破地、人供求關系平衡，造成房價兩類快速上漲現象的，只能是遷徙。從戶籍政策和人口遷徙政策來看，我國一直采取的是努力控制人口向大居民點特別是大中城市過度集中的思想。可即使這樣，人口還是不可阻擋地向大中城市集中。這個過程，從農民工入城打工開始，隨著他們的定居時間漸漸變長而深化，到擁有正式的城市戶籍而告一段落。如此大規模人口遷徙的原因，從遷入地遷出地的比較來說，主要是因為大中城市有更好的商品、服務、教育、醫療、就業、交通、安保，在幾乎每一方面都比農村要強，所以勢必吸引遷徙人群。這就像改革開放前廣東人游過深圳河“逃港”一樣，是簡單使用制度柵欄所攔不住的。

我國已經有一些吸引農民工重新回到農村務農的政策，但所能影響的總人數有限。歸根到底，調整性的政策的力量，不能與城鄉二元結構的鴻溝相提并論。無論有多少惠農政策，農村就是農村，總是不具有像城市一般的吸引力。一些發展得好的模范農村，共同特點是以一項或幾項產業為資金來源，認真建設各種基礎設施開展各項社會事業，本質上是新建了一個小城鎮，而不能說仍然是傳統意義上的農村發展了。想想也是，想把過度集中于城市里的人吸出來，唯有在外面另立城市。

農村城鎮化才是上述一系列問題的根本解決措施。任何空間中，容納同類物質過多壓力過大時，就會將該類物質壓向旁近空間。所以，城市人口壓力過大時，自然要將人口壓向旁近地區，這便是逆城市化。考慮到我國的一些實際情況，比如農村需要大發展、政策調節權限大、進城農民工人數很多且一定條件下存在撤回農村的意愿等等，我國迎接逆城市化的最好舉措就是主動引導農村城鎮化。

總而言之，所謂高房價的壓力，并不是壓在全國所有國土上，而僅僅是大中城市，假如好好發展農村，將它們都變成與大中城市有相似定居吸引力的小城鎮，大中城市的部分居民被分流過去，高房價問題就從根本上解決了。或者也可以打趣地說，房價短期控制手段，應當責成住建部長去構劃，可房價長遠控制手段，倒該責成分管農村的副總理去構劃了。

著重探討短期內控制房價的手段的諸多觀點中，充斥過多為個人短期政績、為煽動社會不滿、為權宜應對的成分，但著重探討從根本上以長遠手段控制房價的手段的諸觀點，則不大可能被這些因素干擾，故而更有探討的價值。而假如長遠而根本的住房問題解決手段的著力點，實際上是在距離高房價地區很遠的農村的話，比較不容易引起正在饑不擇食地尋求住房的許多城市人的注意，這樣反而更有加以強調，使之免于被忽視的必要。

二、當下努力推進城鎮化的有利條件

（一）城市有力量和動機反哺農村

正如當前最大社會不公是城鄉差距一樣，所謂我國在經濟上的相對落后，面最廣影響最大的正是農村相對于城市的落后。當改革開放剛開始的時候，政策的主要導向是集中農村的力量全力支持城市特別是沿海開放城市的發展，使這些城市迅速跟上世界經濟大潮流。從道義上講，我國的發展對農村人民有很大的欠賬。周恩來就曾經無奈而坦誠地在全國人大的會議上說：“（相對于農民）工人要占優勢，這叫做立法上的不平等。”既然城鄉二元結構是為全國發展大局而采取的不得已手段，那么隨著我國綜合國力的增強，追趕世界先進的迫切性減弱，城市反哺農村，逐漸削弱二元結構，也是具有道義上的正當理由的。改革開放已經多年，農村雖然也經歷了飛躍式的發展，但程度上遠不能與城市的發展變化相比。當城鄉這一對矛盾向城市傾斜過多時，推動它反過來向農村傾斜的要求很自然地就出現了。

機器生產機器，是增加機器的最快方法。城市生產城市，是增加城市的最快方法。今天，我國城市特別是特大城市，與發達國家的差距比當年小得多，追趕先進水平的任務不再急迫，而城市本身也具備很強的綜合經濟實力，可以為城鎮化提供各種條件。我國的一個農村如果打算依靠工業來實現城鎮化，那么所需的建設資金、生產技術、管理經驗、設備、原材料、產品市場等最便利的來源就是我國已經實現工業化的那些城市。如果打算依靠商業來實現城鎮化，那么最便利的方式就是跟我國那些商業發達的城市沾上商業關系。現實中當然沒有這么絕對的發展方式，城鎮化從來都是工商并進協調推動的，但反正離不了既有的城市的力量。煙臺的縣級市龍口，所轄多個鎮在城鎮化上很成功（甚至還有一個典型村——南山），就是走的“工業強鎮、商貿活鎮”道路，2016年龍口全市總勞動力不足30萬，而在城鎮化進程中新興企業吸納的原農村勞動力就達到了14.6萬。

城市發展過程中，對原料、市場、土地的需求，使得其經濟觸角常常伸向農村，對農村來說兼具機遇與挑戰，這也可以說是城市參與農村城鎮化的動機了。

以政府特別是中央政府的計劃為主導，集中從城市獲得的經濟力量來加速農村的城鎮化，可以看做一種反哺。而依靠經濟輻射帶動作用，通過市場機制來加速的城鎮化，勉強也算反哺。

（二）國家掌握或影響的人財物力足以推進城鎮化事業

盡管采用了市場經濟體制，我國政府特別是中央政府，仍保留有至少三個強大的經濟干預杠桿：經濟計劃、財政和貨幣政策、國有經濟。政府仍有權在認為必要時運用其力量對以市場為基礎性資源配置手段的國民經濟做調整。筆者以為，大規模推進城鎮化堪稱此處所說的“必要時”。而一旦政府決意努力推動城鎮化事業，則不論具體怎樣做，其落實到基層的最終結果將可以歸納為“國家掌握或影響的人、財、物力大量用于城鎮化事業”。

我國財政力量很強大，在經濟生活中的影響力比例，更超過財政在全社會財富中所占比例。尤其是中央財政又集中了相當大比例的財政資金。在推進城鎮化過程中，這種財政體制的好處會體現出來——一旦下定了決心要努力推動城鎮化事業，可以輕易集中很多資金，使農村立刻獲得很大的幫助，走上發展快車道。

比國家掌握的力量更重要的，是國家所影響的力量。有時，國家用政策的方式，使投資于某一領域變成有利可圖的事情，吸引來源不特定的多種資金來此領域投資。有時，國家大力支持某一領域，使資本市場對其前景產生信心，而將資金聚集來。發揮國家帶動影響的力量，應用于城鎮化，將產生更加廣泛的影響。

在技術力量、人才等方面，國家所能掌握和影響的，與資金方面類似。

（三）農村承接城市的人和產業的轉移的時機已到

人的方面。在我國城市發展的進程中，已經出現了所謂“逆城市化”，在人口過于集中的城市核心地帶，很多人遷出，前往人口不那么集中的地方。特大城市尋求建立衛星城鎮，一般城市在城郊征地建立新區——其實就算沒有逆城市化，人口的正常增加本身也要求城市擴張了。以上這些人會不會愿意落腳到新興小城鎮呢？

產業的方面。原先存在于城市中的很多產業，因為不適應城市轉變了的發展思路，而將要被趕走了。有的城市強調老城區的文化、旅游職能而把老城區不合于此的產業轟走，有的城市整體定位改變后要升級產業而把舊有產業轟走，有的城市內部某區域地價、基礎設施等條件變化使得過去曾適應此地的產業不得不讓位于更適應新情況的產業，有的產業步入夕陽期而成了走到哪里都沒人要的老乞丐。這些產業會不會愿意落腳到新興小城鎮呢？

不管是人還是產業，離開一個地方都會尋找另一個地方落腳。城鎮化過程中的農村，特別是那些沒有太大競爭優勢的，只要能把這些人和產業招來就是勝利，就像女兒實在嫁不出去時隨便找什么樣的上門女婿都行，女婿的主觀動機究竟是什么不是個重要問題。別人不稀罕的東西拿來當寶貝，聽起來很可笑，但別忘了小平同志就是這樣做過的。對外開放初期的中國自己把身段放得很低，努力承接發達國家不稀罕的產業的轉移，給人家打工賺幾個小錢，但這一切僅僅是開始。“裝孫子”策略最終為中國換來了什么也是顯而易見的。

（四）國際國內形勢

近代以來中國歷史上，有落后挨打的時期，有奴顏附庸的時期，有熱戰如火的時期，有冷戰如冰的時期，還有經濟震蕩社會動蕩不安的時期。可是禍不單行昨日行，如今那一切都過去了，當下可稱近代以來最適合經濟上再做大轉型的安定時期。安定意味著可以放手進行一些會引起一定程度社會震蕩的改革，和平意味著可以從容不迫控制改革的節奏。我們黨所處大環境，比嗅到了二戰逼近的危險氣息的蘇共所處環境要和平、安全太多了，完全沒必要像他們當年那樣豁出老命加速推進農村改革以適應新形勢，完全可以有選擇有重點地穩步推進改革。村民嚴重缺乏城鎮化改革意愿的，不改；村莊有較大文化價值的，不改；城鎮化對本地自然生態環境負面影響太大的，不改；沒有明確城鎮化支柱產業的，不改；糧食生產任務沒有著落的，不改；改革對國防設施保密不利的，不改；甚至，村莊應當納入老少邊窮政策體系而非一般意義上農村城鎮化政策體系的，也不改。

能夠充分利用國際國內一切生產要素也是當下形勢對大范圍推進城鎮化的有利因素。

二、可嘗試采取的措施

（一）專門干部培養

農村工作的特點之一，是高層制定的政策不可避免地與基層工作產生距離，常見的補救方法是運用人事的力量，培養適當的干部，把政策與基層工作聯系起來。2016年，僅山東一省就選調了1350名大學生村官。

新農村建設，就已有的一個個成功范例來說，都有優秀的致富帶頭人的身影。有的致富帶頭人出身本村，威望足以團結起村民；有的致富帶頭人能帶來先進的生產技術和管理經驗，使生產活動得到轉型升級；有的致富帶頭人具有適應現代市場經濟經營模式的能力，把村集體經營成成功的小企業；有的致富帶頭人僅僅是目光敏銳，抓住了一次難得的機遇（通常是大規模投資），就一勞永逸地解決了致富問題。

農村城鎮化也是很復雜的一項農村工作，也需要適當的干部來挑起大梁，而且由于是讓農村發生重大發展變化的舉措，所以需要類似于致富帶頭人那樣的好干部。理想的城鎮化工作干部，要具備三項基本條件：熟悉城鎮化方面的政策；有能力使村民團結一致為城鎮化事業而努力；具備市場經濟思維方式（不求有多高的經營技巧，只要有適應市場的基本想法就足夠）。

具體工作是分散的，而政策是集中的，所以培養這樣的干部應當是一個由分散到集中的過程，也就是先從分散的農村工作一線選拔干部，然后到黨校或者其它什么地方進行集中的培訓，培訓的目的是培養出符合上文所述條件的合格干部，而具體是集中到哪一級的培訓機構，則視將在城鎮化工作中主要踐行的政策出自哪一級黨委、政府而決定。反過來，干部的派出又是一個由集中到分散的過程了——有城鎮化意愿的村兩委綜合群眾意愿后提出申請之后，或者政府對其認為十分有必要立刻實現城鎮化的村下達指示之后，城鎮化專門干部管理機構視具體情況酌量分配干部前往基層。

（二）土地開發

沒有比土地開發更誘人的農村城鎮化道路了。在地產商一番好似憑空運作的忙活之后，村里的普普通通的土地居然就變成了香餑餑，把地賣掉可以一下子得到好幾代人掙不出來的錢。村兩委只要稍動腦筋，稍微會花錢，就可以把村子建設得相當不錯——資金充足時誰也不把建設當難事，中東的產油國和北歐的人口小國都驗證了這一點——而這種種建設都無疑是有利于城鎮化的。

但是從國家的視角來看，能為促進土地開發做什么呢？卻是“什么也別做”。地價這種因素，真的不是可以大肆發揮主觀能動性的領域。政府維護好土地開發秩序，再被動地應對地產企業的種種要求就可以了，其它的只能交給市場。

（三）市場主體參與城鎮化的鼓勵政策

除土地開發這個最典型的方式外，市場主體（尤其是城市中規模較大實力較強的市場主體）參與城鎮化進程的方式還有很多。比如投資村莊主營產業、承建村中各種建筑物構筑物、承銷村莊產品、提供物流服務、提供通訊等信息服務、提供技術支持等等等等。龍口市在實踐中提出了“（建設用地）由政府主導切換為市場調節，鼓勵支持各類企業對具備條件的相關村莊進行搬遷建設。”假如哪一天，突然冒出來一種以“農村變城鎮一條龍服務”為業務的全職能承包商，也未可知。

從國家的視角看，運用適當的鼓勵政策，促使更多市場主體投入城鎮化潮流，是十分必要的。除常見的減稅、培養人才、提供金融支持、提供信用支持、提供公關支持、表彰獎勵等等以外，還可以采用與農村城鎮化工作特點更密切相關的特色政策。

一個村莊一旦城鎮化，則財富總量將大大增加，或者至少擁有一個財富總量增加的長遠前景。能不能用政策創造一種“市場主體可以從其投資支持過的村莊的這種前景中獲利”的機制呢？

城鎮化之后的農村，面臨糧食產量下降的可能性，是非常現實的。能不能用政策使專注于收購糧食或用其他方式間接保持了糧食產量的市場主體因其對堅守糧食紅線的貢獻而得到這方面的獎勵呢？

交通基礎設施建設是農村發展的瓶頸，或者說白了，要想富先修路。能否在現有“投資于道路者的收益機制”的基礎上，建立更規范化的BOT呢？

（四）形成特色產業和拓寬產品銷售渠道

天津的一個小村，在一位明智的致富帶頭人帶領下，僅憑兩個基本條件——村里有青山綠水、村子處在京津唐之間——就發展起特色旅游業，把附近大城市的有錢人“騙”到窮鄉僻壤來花錢，“憑空”創造出鄰村用“誠實勞動”創造不了的高額財富。狡猾的致富帶頭人的功勞不可低估，跑市場有功，打廣告有功，但他最大的功勞是把特色產業的思想帶進了原先毫無特色競爭力的小村。

在生產高度社會化的今天，用特色來打造競爭力是一種必然。將來如果我國數十萬農村都走上轉變為小城鎮之路，都積極融入大市場，那么競爭會非常激烈，沒有特色產業就只能平庸下去，無法快速致富，反過來影響城鎮化的速度。

從國家的視角來看，創造特色產業是城鎮化工作中比較體現主觀能動性的一環。致富帶頭人要有觀察、分析、想象的能力，國家則創造一些條件讓各種奇思妙想有實現的空間。目前，已有“一村一品”、“一鎮一品”等發展模式在進行中，如果城鎮化大規模推動，將在這條特色之路上大踏步前進。

推動一個村莊城鎮化的關鍵產業可能會是提供服務，但多數肯定還是提供產品。許多對城市來說稀松平常的產品銷售渠道，對農村來說可能是聞所未聞的。2016年10月，山東召開了農商互聯大會，邀請了很多互聯網電商平臺參加對農村采購。與此類似的方式還有很多，進一步解放思想總是不難找到出路。

在推進一帶一路工作的大背景下，我國農產品走出去的希望也在增多。在這貿易摩擦的風險不斷增長的時代，創造好的出口產品品牌，在國際上占據市場，提高產業活動附加值，很有大局意義，且絕對并非高端制造業的專利。

（五）基礎設施建設推進

基礎設施落后是一種劣勢，但也是一種后發優勢。長期漸進建設的原城市，新老基礎設施很難完全對接，許多城市出現“今天這個部門剛完工修復路面，明天那個部門又開工挖開路面”的現象。而完全從一片白紙開始新建設的城鎮卻可以大量采用綜合地下管廊這樣的土地集約、科學有效率、構劃長遠的基礎設施建設方式。

基礎設施建設與城鎮化是相輔相成的關系，基礎設施建設為城鎮化提供便利，城鎮化為基礎設施建設提供動力。在一些成功的通村公路的建設范例中，可以發現，事情的關鍵就是財力物力，就是投資，人力從來就不是問題。只要錢到了位，致富帶頭人完全能夠帶領渴望致富的鄉親們把路修起來，為此穿山鑿石定樁架橋，一往無前。

市場在這里的某種程度上的失效，是因為該種建設，投資大，收益慢。中國人太“聰明”了，這輩子見不到回報的投資絕對不干，要過上好多年才見回報的投資一般也不干，缺乏那種把投資、效力于一番有意義的作為當作人生價值的“傻”勁。

除了直接投資以外，國家還能為基礎設施建設的資金籌措做些什么呢？或者說，國家能為資本市場在這里的失效補救些什么呢？

（六）建立多樣化資金籌措平臺

待城鎮化的村，相對于既有的城市，是經濟落后地區，落后地區不易吸引投資，這是事實。但落后地區，也是發展前途空間較大地區，所以只要方法得當，反而易于吸引投資，這也是事實。

菏澤市設想建立城鎮化方面的專門政府投融資平臺，然后依托平臺發行種種證券產品來融資。煙臺的龍口市提出“財政保障一塊、銀行借貸一塊、企業投入一塊、社會籌集一塊”的口號。這都是可以借鑒的方式。

目前，國家有很多傾向幫助中小企業發展的金融措施，也有推廣農村基層基本金融服務的措施。這兩類措施能結合起來嗎？如果在金融上把城鎮化中的村莊當作中小企業來看待如何呢？答案恐怕是不行。以棗莊滕州以馬鈴薯種植農民為典型的合作社那樣的農村合作金融，應當與這里提到的資金籌措完全分開，那是貫徹社員制封閉性的原則，用以解決地方居民內部問題的，應當與外部金融系統嚴格區分。

對于硬條件終究不利于吸引資金的地方，既然不能“賣產品”，那么索性試著“賣情感”、“賣情懷”。情感是不是非市場經濟因素？表面上看來，是的。情感有可能使消費者選擇質劣價高的商品，情感可能使消費者拒絕便利的服務而傾向于麻煩的服務，情感會使生產者從事利潤相對低的產業，情感甚至會引導顧客刻意抵制某些產品。但這樣一種分析有個前提，那就是此處所謂“市場經濟”，是把人簡化為追求利潤、質量、便利的簡單經濟動物，把經濟理性與情感截然分開，將前者作為市場經濟的唯一定義因素。而現實中經濟運行時，人是無法簡化為簡單經濟理性動物的。情感、習慣、政治和文化因素等等都是市場的影響因素，故在作經濟理論探討是可以將它們簡化掉（畢竟這些因素不可能從根本上動搖經濟的客觀規律），但在實際經營中卻從未有人敢忽視它們。

比利時一家地毯產銷企業，在賣給穆斯林的地毯上鑲嵌一個“指南針”，但這個裝置不指向南方，而是直指圣城麥加，這樣穆斯林每天面向麥加下拜的儀式大為便利，這樣一種以宗教情感和習俗為賣點的產品，誰能說它不是市場經濟的佼佼者呢？產品市場是如此，金融、投資市場市場也是如此。廣東的烏坎村通過巧妙炒作政治熱點，販賣意識形態情懷，從海外特別是美國“騙取”了不少資金和其它投入。雖然在烏坎這個例子中，炒作得太極端，村內派系斗爭過了頭，導致充裕的資金最后只淪為爭奪的對象，未能促進發展，但例子本身還是能說明問題的——西方尤其是美國，尋常的投資基金不好騙，帶著政治、宗教方面的高情感色彩的投資基金很好騙，運作得當完全可以空手套白狼。

有的農村做得很徹底很干脆，經過改革，把村集體經濟組織改成了公司，那么這樣的村搞城鎮化，資金籌措方式就與一般市場主體沒有區別，也就不必特殊對待了。

（七）村改公司（或市場化程度稍低的類似改革）

所謂村改公司，就是把村集體經濟組織改個性質，讓它從此成為典型的市場主體，讓它所擁有的一切可以在市場上自由流轉，是一種致力于減少經濟組織類別的數量以促進市場行為更趨標準化的作法。常見的具體作法，是先征地，把集體土地變成國有土地（要點和難點是宅基地退出機制），然后組建公司架構，把集體經濟組織成員改成股東，村領導層改成公司管理層，然后把腳下的國有土地使用權交給公司，其它原屬集體經濟組織的財產也都轉交公司。原集體經濟組織成員欲成為公司職工的，有一定優先權。

現有的關于集體經濟組織的法律對它與外界的經濟往來多有限制，尤其是土地制度上更是難以與外界市場充分對接，有時城鎮化過程中土地性質轉變這一重大變化所帶來的社會矛盾就是因此產生的。如果村改成了公司，有了名分，更方便地參與市場經濟，當然是一件好事。之后以公司的方式來推進城鎮化，可能從實體角度講沒有什么新的優勢，但從制度上來說的確少了很多羈絆。

有些地方，改革沒有徹底進行到公司制這一步，而是進行到了“農村集體資源性、經營性資產股份制改造”這一步，那么顯然，改革在思路上與公司化無異，程度上有區別罷了。

然則舊的集體經濟組織制度又豈一無是處呢？尤其是限制土地流轉的規定，不是沒有道理的。農村居民擁有的土地雖小但對他們很重要，如果自由流轉，一不小心流轉出去了，沒了，又會怎樣呢？歷史上豪強兼并小農土地的事情歷歷在目。所以利用村改公司消除制度“柵欄”而推進城鎮化的同時，要對幼弱的新興城鎮有所保護，保護的主要對象是原集體經濟組織的種種關鍵財產，尤其是土地。即使在那些不是徹底改成公司，而是僅將部分集體財產融入一般市場的村，市場運作的主要對象肯定還是土地。

（八）培養適于城鎮化生產生活的居民

這是最難、最耗時間的舉措了。這種培養分為兩個方面，其一是人作為勞動力的素質培養，其二是人作為社會主體的素質的培養。

前者急迫、現實，但解決問題的思路簡單，因為長期以來在脫貧工作中早就已經貫徹“加快教育脫貧，阻斷貧窮現象代際傳遞”的工作原則，可以直接拿來作為城鎮化工作的相關工作原則。山東省提出到2020年認定100個新型職業農民培育實訓基地，每年培訓180萬人，就大體屬于這方面的舉措。

后者長遠、縹緲，解決問題的思路復雜。我國當今的城市居民——或者說，早期進城農民的孫輩、曾孫輩——仍然傾向于無視紅綠燈，仍然喜歡占路經營，對很多具有很強公共性的城市事物不適應。如果農村大范圍城鎮化自今天開始，那么大概多少代以后能夠培養出完全適應城鎮化的生活的居民呢？雖然強調宣傳教育和各種培訓的作用，但此處所謂培養，最根本的途徑仍然是城鎮化生產生活活動本身。正是因為所需時間很長，所以更要抓緊，抓緊物質層面的城鎮化來帶動精神層面的城鎮化，因為反過來更不行。

（九）發展新農村社區

山東的農村城鎮化工作，從量上來說占全國七分之一強，所以很有參考價值。2014年出臺的《山東省農村新型社區和新農村發展規劃》中提到，1996年至2013年，山東的村莊（以行政村計）從8.3萬減少到6.5萬，計劃到2030年，將1.4萬村莊（1400萬人）納入城市、小城鎮，2.1萬村莊（1800萬人）整合成農村新型社區，保留3萬村莊。新農村社區所占地位之重要可見一斑。

新農村社區的具體形態，根據濱州市委黨校的劉永紅的總結，有政府主導合村并居、園區社區同建、企業推動村企聯合、招商開發或項目拉動、單村搬遷復墾、城中村改造——完全是跟城鎮化走在相似的發展道路上的。

在筆者看來，新農村社區就等于完成度為一半的城鎮，大局來看、長遠來看是城鎮化進程中的過渡狀態，但對具體村莊來說以后一直保持著這個過渡狀態也有可能。

（十）縣域集中統一規劃

德國人在19世紀末20世紀初建立起的青島老城，其規劃水平完全不能與日本人在20世紀三四十年代建立起的青島工業區域相比，后者又不能與改革開放后新建立起的居住、商貿、旅游等新城區相比，青島市民對越老舊的規劃抱怨越大。我國許多改革開放后新崛起的城市，其城市規劃水平超過了存在數百年的歐洲城市，這就是規劃上的后發優勢，倘若不進行深入研究基礎上的集中統一規劃，就會丟掉這個優勢。

筆者之所以強調縣級政府為集中統一規劃的最佳主體，原因如下：

筆者前文所述有關城鎮化的問題，基本上是在說就地城鎮化，也就是在農村的地面上進行城鎮化建設，原農村居民自動轉化為新的城鎮居民。然而這只是理想狀態而已，現實中，異地城鎮化——農民放棄原有村莊土地和房屋遷移到既有城鎮——才是城鎮化實踐和發揮城鎮化作用的主流。以人口去衡量城鎮化進程時，這一點尤為明顯。就山東省來說，只有少數經濟強鎮才能抗衡城市對人口的吸引力，稍微扭轉一點人口過度向城市集中的趨勢，村級的成功范例則根本一個也沒有。膠東的多個鄉級小城鎮，城鎮化工作在全國來說都算不錯的，但“不幸”臨近青島、煙臺、威海三個“過于優秀”的城市，結果人口被三個城市大量吸走。就連菏澤市牡丹區，一個堂堂地級市主城區，也因為類似緣故成了人口凈流出的縣級行政區劃。所以，我們看到，在現實面前碰得灰頭土臉的菏澤市，在《2015年至2020年城鎮化規劃》當中，直接默認了人口的城鎮化概念為異地的，默認人口的城鎮化就是農民遷移到既有城鎮。山東省城鄉規劃設計研究院這樣的權威單位，也認為“就地城鎮化僅適應于少數地區，多數地區呈現異地城鎮化特征。”

不得不說，縣級新型城鎮假如能維持住人口和產業增長的趨勢，抗衡過度向地級以上城市集中的趨勢，已屬不易。加之規劃應具有大規模、長遠、集中的特點，所以城鎮化以縣域為單位集中統一規劃是合理的。

（十一）開展廣泛調研

一切大范圍農村城鎮化運動都要從調研開始。筆者以為，可以考慮在下一次人口普查中，針對農村居民進行問卷調查。規劃等方面的決策，宜更多采納專家研究來參考決策，但搞城鎮化的意愿、城鎮化支撐產業具體選擇等方面，則勢必更多聽取本地居民的聲音。

四、農村城鎮化必須注意的問題

（一）土地性質轉變過程中的矛盾

不管是地產開發還是其它的城鎮化道路，征地都是繞不過去的一環。我國當前的土地制度下，能自由流轉的都是國有土地的使用權，集體土地很難流轉。不流轉，就不能將土地作為一種市場化的生產要素而利用，那還怎么搞城鎮化？

但是，這可不僅僅是土地性質轉變那么簡單，這是非市場和市場的一次大對接，是一次經濟體制的改革。用特權挖空了蘇聯、在政治上分裂了蘇聯、最后在計劃經濟崩潰后以資本主義的名義繼續掌握俄國經濟命脈的，是同一伙人，這件事給人的印象太深刻了。經濟體制改革改不好就變成權貴階層的饕餮盛宴，眼下的征地工作形勢也完全需要瞪起警惕的眼睛。

成功的征地工作，都是處理好了“自愿與否”、“價錢如何”這種問題后才完成的，而它們的本質前提條件是征地過程中運動著的大額財富是否得到合理的分配。筆者去壽光調研期間，聽到村干部的這樣一種說法：征地時漫天要價的‘刁民和一味阻撓進步的保守主義者是少數，多數人完全能算得過賬來，充分依靠多數，孤立少數，挾眾意對他們施加壓力，征地大業不會不成功。實際上，這種說法也暗含一種潛臺詞：如果政策給價得當，干部認真執行，就沒有種種牛鬼蛇神的事情。

如果城鎮化工作被單獨挑出來作為一種獨立的工作，由一支專業而穩定的干部隊伍去領導的話，那么這支干部隊伍的養廉就是個重要問題。筆者以為可以搞績效式養廉，將單個城鎮化工作的成果終身負責和終身受益聯系起來，將收益預期對沖廉政風險與城鎮化成果績效考評結合起來。績效考核的指標應當包括常駐人口城鎮化率、戶籍城鎮化率、城鎮基礎設施建設、公共服務、資源環境等方面的情況。住房、養老、教育、醫療應為重點。考核應當評獎，并應當作為上級財政專項資金分配的參考依據。

不過，不管怎么說，失去土地所有權，對原村民來說，是一種挑戰。正如一些研究社會保障制度的人所說，農民的土地就是其最大的社會保障，提供穩定的收入，使其生有棲身之所死有葬身之地。如果土地性質轉變了，利用方式也轉變了，而社會保障沒有及時跟上，隱患會很嚴重。

（二）暴富的負面影響

城鎮化的過程中，居民點形態突然轉變，產業落地規模和速度驚人，土地利用模式變化迅速，故而在城鎮化過程中經常有暴富這種事情發生。暴富的負面影響有兩種，一種是錢分得不好，一種是錢花得不好。

華西村的吳仁寶曾說，華西村沒有家財百萬以下的戶，也沒有家財千萬以上的戶。這種良好格局不是自然形成的，是經過了村兩委事先長遠籌劃安排的。即使沒有能力進行巧妙的安排，至少也在財富分配中秉持法律法規政策等的規范，避免不正當的貧富差距，上文所說的在土地性質轉化過程中出現的巨大財富的分配，是這方面的重中之重。不患寡，而患不均。一個暴富村如果財富分配不合理，出現嚴重貧富差距，則產生的社會矛盾比共同貧窮嚴重多了。

錢花得不好的現象，更難管一些。山西在小型煤礦整合成大型煤礦產業集團的過程中，給小煤礦的原主——俗稱“煤老板們”——一大筆補償費用。這筆資金實在太龐大了，就像在山西資本市場這個水盆中突然倒進一大杯水一樣，難免不出現波瀾。山西省很謹慎地對待這個問題，跟蹤了這筆資金的去向以免它在過于集中的時間和領域內投入資本市場而帶來經濟混亂。農村城鎮化中，也是一樣的道理，迅速致富了以后，別讓大筆的錢一下集中到某個領域去，或者至少不能讓黃賭毒把錢攬了去。市場經濟不等于政府變成甩手掌柜，不是說錢進入私人手里就完全不管了，但是，怎么管，是需要技巧的。我國近年貨幣領域概念、技術、應用都突飛猛進，無現金化趨勢增強，且運用大數據管理社會的能力增強，金融系統扮演好資金流向監管者的角色的有利條件越來越多了。

（三）國家糧食安全

農村大范圍城鎮化與確保糧食生產矛盾嗎？從概念上來說，不矛盾，因為城鎮化是居民點存在形態概念，糧食是產品形態概念，兩者沒有必然聯系。但是現實中，農村城鎮化總會引起對糧食生產量的憂慮，因為一個農村轉化為城鎮后，常常就改變土地利用方式，放棄了農業，轉為工商為主。那么糧食產量將不可避免地下降了。如何既推進城鎮化又避免糧食產量下降呢？

不妨先從農村搞城鎮化的便利條件出發來看。靠近大城市的，利用大城市向外輻射效應；靠近交通干線的，利用交通干線輻射效應；有海外人脈的，利用海外的資金；有自然和人文特色的，搞旅游業（或者較低水平地來說，依靠生態工程的政府補償）；有可開發的自然資源的，搞資源開發。以上這些“歪門邪道”統統沒有的話，只能靠農業生產升級換代。要是連這方面都不行，那么就只有靠政府的力量，搞扶貧式的城鎮化了，那是少數。

由這里可以看出，有很大一部分農村雖然進行城鎮化但不是靠工商等，而是靠農業生產升級換代。在當今這個二、三產業橫行天下的時代，靠第一產業支撐起城鎮化，那得要多高的產值呢？因此就可以期望這些村莊在提高產量后頂替一些放棄了農業的村莊的產量。然而所謂農業轉型升級既有集約化和新技術應用這些可以增加糧食產量的方式，也有改種恰當經濟作物這種不能增加糧食產量的方式。所以又不得不依靠一定的糧食進口，但太大量糧食進口又不符合糧食安全工作的本質目的。一來二去，糧食上總有缺口填不上。

故此，只能采取走一步看一步的策略了，也就是把糧食安全當作一條界線，如果城鎮化確實導致糧食產量不斷減少，那么在逼近這條界線時就要停下等待。換句話說，糧食安全成為城鎮化速度的限制性因素。