“捕訴合一”機制的刑事訴訟價值探究

摘 要：司法體制改革以來，檢察機關審查逮捕與審查起訴這兩項刑事訴訟法賦予的最重要職權必須適應社會主義法治建設的新形勢。在構建“捕訴合一”工作機制的背景下，積極探索新型捕訴工作機制與整合審查批捕與審查起訴兩部門成為提升訴訟效率、實現刑事訴訟目標價值、提高辦案質量的不二法門。本文從“捕訴合一”的歷史沿革著手，在研究其性質與內涵的基礎上，著重探究該機制的刑事訴訟功能價值與重要意義。

關鍵詞：捕訴合一；職能調整；機構整合；功能價值

一、“捕訴合一”工作機制的歷史沿革

“捕訴合一”工作機制的產生并不是新時期法治建設的嶄新模式，反之，其具有較為深厚的歷史淵源，自新中國成立以來，經受過較長一段時間的實踐考驗。“以史為鑒，可以知興替”，探究該機制的歷史沿革有助于厘清檢察機關改革的方向與定位，從而構建符合社會主義法治建設的科學模式。

（一）刑事監察部門的初創

新中國成立以后，根據1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條列》和1950年《最高人民檢察署1950年工作計劃綱要》確定了最高人民檢察署的基本職能和機構，為檢察機關辦理刑事公訴案件實行“捕訴合一”模式的雛形奠定了法律基礎。最高人民檢察署據此設置了檢察三處，第一處負責一般監督、第二處負責刑事檢察（包括刑事案件的公訴與批捕）、第三處負責民事行政檢察。1951年《中央人民政府最高人檢察署暫行組織條例》，對檢察機關的內設機構作出了一定的修正，再次確立了刑事檢察部門的地位。這個時期的檢察制度還處于初創時期，檢察制度還沒有在全國形成系統化和制度化。

（二）檢察機構職能的重整

1954年9月，第一屆全國人民代表大會通過了新中國第一部憲法和人民檢察院組織法，對檢察機關的職權有了新的規定，可以概括為：一般監督、偵查監督、審判監督等。1962年，《最高人民檢察院關于最高人民檢察院今后工作范圍的初步意見》出臺，最高人民檢察院審查批捕與公訴機構的設置再一次實現整合，其中檢察一廳負責審查批捕和審查起訴工作。

（三）舊模式的確立與新模式的重啟

改革開放以來，“捕訴分離”制度逐步取代“捕訴合一”辦案模式，檢察機關內部機構設置改革進入新的歷史階段。1999年審查批捕廳和審查起訴廳設立于高檢刑事檢察廳，隨后又更名為偵查監督廳和公訴廳，為“捕訴分離”職能模式的建立奠定了基調。2015年，全國性司法體制改革試點工作在吉林、湖北、廣東與海南四省展開，其中，以吉林省為例，省高檢將公訴一處、二處，偵查監督一處、二處，未檢處整合成刑事檢察部，再一次開啟“捕訴合一”模式革新的大門。

二、“捕訴合一”機制的定位

探尋“捕訴合一”機制的刑事訴訟功能價值，首先需要準確厘定該機制的性質，把握檢察機關審查批捕權與公訴權的核心內涵。刑事訴訟功能價值定位，具體而言就是我國現行的《刑事訴訟法》能夠有效表達社會功能、秩序功能、公平功能與高效功能的體現。

究其根本，“捕訴合一”機制就是檢察機關進行內設機構調整和具體職能整合而采取的措施，既沒有違背訴訟法的功能價值，也沒有改變批捕權與公訴權的職權性質。無論是“捕訴合一”還是“捕訴分離”，無論哪一種模式，都屬于檢察權內部的權限運作方式，在刑事訴訟法上的效力并沒有產生相左的效果。

（一）批捕權與起訴權的獨立價值

竭力支持“捕訴分離”的部分學者認為，“捕訴合一”機制是以制度改革為表，行篡改批捕權與公訴權性質之實。“捕訴分離”制度存在的根源在于職權的劃分，但是職權的更改并不意味著職權本身性質的改變，而且在以審判為中心的司法體制改革大背景下，強行區分批捕與公訴性質實際上是一種形而上學的理論誤區—— 部分學者認為，批準逮捕權具有司法權性質，權力的運行符合司法裁判的基本規律，因為在行使逮捕權過程中，要秉承中立裁判的原則，了解控辯雙方的觀點，必要時還要舉行逮捕聽證會，給予控辯雙方當庭發表意見的機會。在充分了解或聽取檢察機關和辯護方意見的基礎上，做出是否批準逮捕的決定。同時，支持該類觀點的學者也認同公訴權不是司法權的一種，而具有濃厚的行政色彩，理由是檢察機關在審查起訴過程中，主要是通過閱卷、訊問犯罪嫌疑人等書面化、間接化的工作機制，來審查案件是否滿足提起公訴的條件，而只有當檢察機關向法院提起公訴時，刑事訴訟的功能價值才能產生。

然而事實上，提起公訴與審查批準逮捕的權力對于檢察機關而言，無法準確分清誰是司法權，誰又應該定義為行政權，單純以司法權或者行政權來區分這兩種權力將不利于刑事訴訟功能的有效實現，本質是忽視了“捕訴合一”之后批捕與起訴的兩個環節仍然存在的事實，一些預測也缺乏實證依據。

（二）“捕訴合一”的理論定位

社會主義制度是我國的根本制度，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。與西方的三權分立制相比較而言，人民代表大會制度更能夠反映我國生產力發展水平與人民群眾的需求。在人民代表大會制度中，人民代表大會統一行使國家權力，政府、監察委、法院和檢察院由他產生并對他負責，行政權、監察權、審判權和檢察權也是相互監督、相互制約的關系。我國憲法將檢察機關定位為國家的法律監督機關，批捕權與起訴權都是檢察機關行使監督權力的具體體現，因此批捕權和起訴權都具有法律監督的屬性。所以，割裂國家制度體制與司法機關的職權，單純認為批捕權是司法權，起訴權是行政權，顯然不符合我國的國情。同時，我國憲法將批捕權、起訴權統一賦予了檢察機關，并沒有規定檢察機關必須以不同的職能部門分開行使這兩項權力，這就為檢察機關統一行使批捕權、起訴權提供了憲法依據。

故所謂“捕訴合一”辦案模式，是指檢察機關對本院管轄的同一刑事案件的適時介入、審查逮捕、延長羈押期限審查、審查起訴、訴訟監督等辦案工作，原則上由同一辦案部門的同一承辦檢察官辦理的工作模式。[6]既把握住“捕訴合一”機制歷史沿革的脈絡，又清晰明確地認定出“捕訴合一”中批捕權與起訴權的性質，不難得到結論，“捕訴合一”工作機制的推行一方面具有歷史淵源，另一方面符合我國社會主義現代化法治建設規律。

（三）“捕訴合一”的內涵屬性

“捕訴合一”的實質是將原有的公訴部門與批捕部門有機整合為一體，由同一部門或者同一檢察官依法履行法律監督職責，對案件進行審查批捕與提起公訴，從而加強證據意識，避免重復審查，提高辦案效率，即是檢察機關內部機構的調整與職能的再次整合，又是一種充滿生機的辦案模式。

事實上，“捕訴合一”的屬性已經在我國先行的刑事訴訟法律體系中有所體現，例如《刑事訴訟法》第87條規定：“人民檢察院審查批準逮捕犯罪嫌疑人由檢察長決定。重大案件應當提交檢察委員會討論決定。”花開兩朵，各表一枝，在決定是否提起公訴上，也是由檢察長與檢查委員會按照案件的嚴重程度對提起公訴依層級決定。這也就說明在決定批捕與提起公訴這一層面上，已經實現了實踐中的“捕訴合一”，對打破檢察機關職能壁壘具有充分的現實意義。

再以未成年人案件檢察部門為例，審查批捕與提起公訴的權力本就是一個部門的兩種具體職權，在未成年案件中，同一檢察官或者檢察官辦案組既行使審查批捕的權力又行使提起公訴的權力，有助于筑牢檢察官引導偵查的能力，并極大程度上提升訴訟效率。

三、“捕訴合一”機制的功能價值目標

正如上文所述，如果說“捕訴分離”強調的是檢察機關內部需要實現制度上的內部制約，通過分離批捕與公訴兩大權力，實現“術業有專攻”的目的。那么“捕訴合一”則著眼于整合內部職能部門，調整檢察人員具體職能，實現提升司法效率，打破傳統壁壘的目標。兩種機制之間存在著不同的價值取向，也存在著不可忽視的理論根源之分歧。所以討論問題的核心不應緊緊局限于兩者機制之間的孰是孰非，而更應該把落腳點放在其所追求的功能價值與實現的目標上來。

（一）執行刑事訴訟法的效力

捕與訴之分與合，屬于檢察機關內部的職能分工，涉及的是內設機構如何設置的組織法意義上的問題，對于訴訟法效力沒有影響，亦即將同一案件之捕與訴交給檢察機關同一部門、同一檢察官辦理，還是交給不同部門、不同人員辦理，訴訟法上的效力是一樣的。

1.“捕訴合一”有利于保障犯罪嫌疑人人權

值得注意的是，“捕訴合一”的構建并不意味著檢察機關審查批捕與提起公訴的職能合二為一，也就無從說起學界關于損害犯罪嫌疑人辯護權益的分歧爭端。我國刑事訴訟法第34條第2款規定：“人民檢察院自收到移送審查起訴的案件材料之日起三日以內，應當告知犯罪嫌疑人有權委托辯護人。人民法院自受理案件之日起三日以內，應當告知被告人有權委托辯護人。犯罪嫌疑人、被告人在押期間要求委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當及時轉達其要求。”從根本上反映出“捕訴合一”符合刑事訴訟價值功能，也不存在損害犯罪嫌疑人辯護權益的問題。實質上，推行“捕訴合一”機制以后，犯罪嫌疑人和辯護人并沒有因此而只具有一次辯護的機會，相反，更加有助于犯罪嫌疑人人權的保障。一方面，“捕訴合一”模式增強了員額檢察官程序上的自身參與度。在“捕訴分離”模式下，員額檢察官往往只負責案件的一個階段，無法站在全局的角度去審視整個案件，故往往可能形成片面性的結論。而在“捕訴合一”的工作機制下，審查、逮捕、出庭支持公訴均由同一個員額檢察官負責，檢察官對案件全局的把握更加完整、全面和精準，有利于避免冤假錯案的產生；另一方面，在以往“捕訴分離”的背景下，辯護人也好，犯罪嫌疑人本身也罷，都面臨著審查批捕與提起公訴兩組或者兩位完全不同的檢察人員，勢必導致在雙方接洽時，不同的檢察人員或者檢察組差生不同的理解，從而影響犯罪嫌疑人人權保障程度。而在“捕訴合一”的機制下，檢察官從審查批捕、提起訴訟再到蒞席審判支持公訴，訴訟完整的程序中控辯雙方不會在溝通與交流上產生相左的意見，故有利于保障犯罪嫌疑人的人權，減少冤假錯案的發生。

2.“捕訴合一”不會削弱逮捕與公訴的獨立訴訟功能

刑事訴訟法是“憲法性刑事訴訟法”。我國的《憲法》賦予了公民的基本權利與義務，也規定了國家機關的職能與制度，而《刑事訴訟法》關于公權力運行的規范也是在《憲法》這部“根本大法”的基礎上所延伸與拓展的。其的功能效力在于人權保障、權力分配、職能設置、事實認定、化解糾紛、打擊犯罪。

審查批捕的權力或者是偵查監督的權力在“捕訴合一”中是我國現行《刑事訴訟法》所明確規定的，公訴權更不會因為改革而脫離檢察機關，刑事訴訟程序中的該兩項權能客觀存在于每一起相關的刑事案件中，由檢察人員實施。相反，學界部分觀點認為，堅持“捕訴分離”制度有助于在下一步改革措施中將審查批捕、偵查監督的權力交由人民法院實施，實現所謂“真正的以審判為中心”。該觀點真正意圖是將檢察機關逐步變成單純的公訴機關，偏離了社會主義法治建設的軌道。

（二）緩解“人案矛盾”

十八大以來，我國司法改革工作持續推進，法院層面推行立案登記制，案件數量居高不下。與此同時，逐步推行的檢察官員額制改革也帶來了檢察辦案人員數量的日趨下降。兩者雙管齊下、同時發力，使案多人少的矛盾日益凸顯，并展現出差距逐步拉大的趨勢。根據相關權威統計，2017年全國范圍內檢察機關偵監部門受理審查批捕犯罪嫌疑人達135萬人，同比上升24.4%，公訴部門受理移送起訴人數大于200萬人，同比增長19.8%。與此同時，根據司法責任制改革要求，檢察機關的工作人員中只有員額檢察官才有辦案資格，而截至2017年11月，全國檢察機關合計遴選出84444名員額檢察官，占中央政法專項編制的32.78%。由此對比可以看出，檢察機關面臨人案矛盾之大、程度之深、范圍之廣。辦案進程中的案多人少，單從現象上看確實是員額檢察官與案件之間數量差的問題，但是本質上是司法職業性和訴訟大眾性之間的矛盾。我國目前人口基數大，犯罪手段日新月異，所涉及的領域也從傳統的暴力犯罪向互聯網犯罪與經濟金融犯罪等高新技術領域呈多樣性拓展，故解決專業職能的司法工作與大眾性的訴訟請求矛盾僅靠單純在數量上實現平衡是不可能實現的。

在“捕訴合一”的模式下，審查批捕和審查起訴由同一部門同一檢察官辦理，這意味著祛除了“捕訴分離”制度中同一案件重復審查的積弊。而“捕訴合一”的推行，對于同一案件同一檢察官或者檢察辦案組可以進行遞進式的審查，憑借檢察人員的專業性職能，以辦案人員中的精兵強將為主力，更為地應對訴訟大眾性所帶來的案多、案廣、案雜等問題，有助于一定程度上緩解急劇的人案矛盾，實現訴訟效率的首要價值目標。

（三）強化檢察官引導偵查活動

刑事訴訟程序的開展是公安機關、檢察機關、監察機關與審判機關相互作用下形成的完整程序。在訴訟程序中，加強對偵查活動的監督是完善司法制度的重要要求，檢察機關正是實現此類對偵查機關監督職能的不二選擇。刑事案件中，公安機關的偵查與檢察機關的批捕、起訴，既是承接關系，又是職能上的監督與被監督關系——偵查是刑事訴訟程序開啟環節中重要的控訴程序，具有較強色彩的控訴職能，偵查過程中對證據的搜集和犯罪嫌疑人的緝捕為保障訴訟順利進行發揮著關鍵作用，其與檢察機關履行提起公訴、出庭支持公訴的控訴職能具有一致性。事實上，在“捕訴分離”的模式下，往往因為公訴檢察官和批捕檢察官不具備同一性，而導致公訴檢察官在審查起訴、蒞庭公訴等活動中，雖然積極開展審查案件、核實證據、聽取控訴意見等活動，但對于偵查中收集證據的種類、非法證據的排除、取證過程的經驗等問題，公訴檢察官無法及時對公安機關提出意見，導致貽誤時機，影響審判結果。

“捕訴合一”機制將公訴檢檢察官與審查批捕或者偵查監督檢察官合為一體，實質上是理順了檢方介入案件的時間，不再是“偵查機關——批捕部門——公訴部門”的三方交接關系，而是在批捕階段直接介入，避免了捕訴工作的脫節，高效實現了檢察引導偵查的價值功能。

（四）提高刑事訴訟效率

黨的十八大以來，提升訴訟效效率成為司法改革進程中的熱點問題，刑事訴訟效率的提高既要兼顧公平公正，又要力求平衡司法成本投入與法治產品產出的相互關系。中央深化改革領導小組、中央政法委等相繼推行的刑事速裁程序、認罪認罰從寬制度等改革試點舉措，正是通過制度層面的重新架構實現刑事訴訟效率的目標價值。

長期以來，偵查機關在收集相關證據、對犯罪嫌疑人進行緝捕之后，首先應當移交檢察院審查批捕部門，由其決定是否實施逮捕，而后又由偵查機關調查取證移交檢察院公訴部門，由其決定是否提起公訴。兩個環節所經過的閱卷、訊問、審查等程序大抵相當，而且審查批捕部門與公訴部門往往因為對同一事實認識產生偏差，故無法以統一的辦案標準對偵查機關移交檢察院的案件進行衡量，從而導致案件補充、退回的次數頻繁增加，并在較低效率的情況下延長辦案期限，極大程度上提升了辦案成本，嚴重浪費司法資源。

整合部門間機構與職能之后，檢察機關承辦人員一接到底直至蒞庭出席，由熟悉案件的檢察官一開始就直接參與到審查批捕與提起公訴的環節中來，批捕階段就能對案件進行實質審查，從而節省審查時間，節約本就緊張的人力物力財力。

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作者簡介：蘭天（1993-），男，湖北武漢人，碩士學位，華東政法大學刑事司法學院2017級公安法學（偵查學方向）專業碩士研究生?