企業收購集體林權資產的法律層面關注要點

王偉斌 黃恬恬

摘 要：我國集體林權流轉制度尚未完善統一，各地的實際操作也存在差異，企業擬收購集體林權資產時，常常會面臨復雜的法律關系。本文以云南省為例，對集體林權流轉的法律要點進行分析，旨在為企業收購集體林權資產提供參考。本文認為企業收購集體林權資產時，應首先咨詢林地所在地的林業行政主管部門，并應充分關注林權真實性、林權可流轉性、林權流轉方式、林權流轉手續、收購方林業經營資格等合規性問題。

關鍵詞：企業收購 集體林權 云南省

我國林業發展歷史錯綜復雜，隨著林業產權制度改革的深入，企業擬收購集體林權資產時，常常會面臨復雜的法律關系。總體而言，國家鼓勵和支持集體林權流轉，自2003年的《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》開始，黨中央、人民政府及林業主管部門相繼出具《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10號）、《國家林業局關于切實加強集體林權流轉管理辦法工作的意見》（2009 林改發[2009]232號）、《國家林業局關于進一步加強集體林權流轉管理工作的通知》（林改發[2013]39號）、《國家林業局關于規范集體林權流轉市場運行的意見》（林改發[2016]100號）（以下簡稱《林改發[2016]100號意見》）及《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發[2016]83號），明確要堅持和完善農村基本經營制度，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活林地經營權，推進集體林權規范有序流轉，促進集體林業適度規模經營，完善扶持政策和社會化服務體系，創新產權模式和國土綠化機制，廣泛調動農民和社會力量發展林業，充分發揮集體林生態、經濟和社會效益。

目前，規范集體林權流轉的基本法律依據有限，主要有《森林法》、《農村土地承包經營法》與《物權法》，而地方性法規和地方政府規章居多，該等法規和規章完善了我國關于集體林權流轉的管理制度，但也往往造成各地區對集體林權流轉管理不盡相同的情況。本文旨在以云南省為例，對集體林權流轉的法律要點進行分析，為企業收購集體林權資產提供參考。

一、國有林權與集體林權

林權，是指森林、林木和林地的所有權或者使用權[1]。根據《森林法》的規定，林地所有權只能歸屬國家或者集體[2]，我們通常所稱國有林權或集體林權的流轉，應系指國有林或集體林的林地使用權、森林或林木所有權及使用權的流轉。

不似集體林權，目前我國關于國有林權流轉的法律制度并不健全，尚未形成完善、統一的制度，而國有林權的流轉又理應是一項政策性非常強的工作，必須遵循嚴格的決策、審批和交易程序。前述原因導致了目前國有林權流轉充滿了隨意性和無序化，使其可操作性大打折扣，故在國家層面未出臺統一的法規和政策性文件之前，筆者建議收購方對國有林權的流轉暫不考慮為妥。

而關于集體林權，現階段可流轉的集體林權資產通常主要包括兩類：

1、集體林地使用權，主要體現為集體林地經營權，包括集體統一經營管理的林地經營權和林地承包經營權。我國實行的是農村土地承包經營制度，國家保護承包方依法、自愿、有償地進行林地承包經營權流轉[3]。由于林地承包經營權人依法對其承包經營的林地享有占有、使用和收益的權利[4]，故受讓方可根據相關林地流轉合同的約定享有前述全部或部分的權利。

需進一步明確的是，可以依法流轉的集體林地使用權，準確來說應當是集體商品林地使用權。

2、集體林木所有權和集體林木使用權。國家保護承包造林的集體和個人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益[5]。林地使用權發生流轉時，林地上的林木的所有權或者使用權可以同時流轉，已經取得的林木采伐許可證同時轉讓。

二、集體林權的流轉

1、云南省的相關政策與制度

以云南省為例，云南是我國的四大重點林區之一，隨著集體林權制度改革地深入發展，云南省先后出臺了一系列關于集體林權流轉的政策與制度。云南省人民政府曾于2006年出臺《云南省人民政府關于深化集體林權制度改革的決定》（云發[2006]19號），明確將“放活林地經營權”作為改革內容之一，即遵循林地所有權和使用權分離的原則，在集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，按照“依法、自愿、有償、規范的原則”，鼓勵林木所有權、林地使用權有序流轉，通過承包、租賃、轉讓、拍賣、股份合作等多種形式，建立以林農為主的多元化市場經營主體，開展多種經營，推進林業生產的規模化。

2008年，云南省林業廳出臺了《云南省集體林地林木流轉管理辦法（試行）》，云南省內依法取得林權證的林地、林木流轉均適用該辦法。2010年云南省又出臺了《云南省林地管理條例》，該條例規范了云南省區域內林地的保護、管理、開發和利用，其中對林地使用權的流轉專門以一章節進行了規定。

2、集體林權流轉方式

集體林權流轉方式一般有承包、租賃、轉讓、抵押、拍賣、入股等方式。集體林地使用權的流轉期限最長不得超過70年，再次流轉的期限不得超過原流轉的剩余期限。以下筆者將簡要介紹幾種主要的集體林權流轉方式：

1）承包

林地承包經營權的交易形式多樣，可以通過招標、拍賣、公開協商等方式，派生為轉包、互換、轉讓等流轉方式。

集體林地承包經營權的主體一般是農村集體經濟組織的成員（即家庭承包方式）。但是，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包不宜采取家庭承包方式的“四荒”地[6]的，集體林地承包經營權的主體可以是農村集體經濟組織成員以外的人，包括非農業人員和組織。林地的承包期一般為30～70年，家庭承包的林地流轉，不得超過承包期的剩余期限。

2）租賃

主要是指在一定時期內，通過收取租金或收益分成的形式轉讓集體林地的使用權、經營權。集體林地使用權采取出租方式流轉的，應當報村民小組備案，且不得變更林權，應當進行備案登記[7]。

3）轉讓

轉讓是一種最徹底的流轉方式，通過轉讓，轉讓方喪失部分或全部林地承包經營權，受讓方取得部分或者全部林地承包經營權。轉讓后，轉讓方和發包方的原承包合同關系因此部分或全部終止，由受讓方和發包方確立新的合同關系。林地使用權采取轉讓方式流轉的，應當簽署書面合同，并應當經村民小組同意，且流轉雙方應當到林地所在地縣級林業行政主管部門申請辦理變更登記[8]。

據筆者了解，實務操作中，林權轉讓需經過公示程序，在林地所在地縣級林業局辦理變更登記時，轉讓方或受讓方屬公司的，應提交相關股東會決議或董事會決議。此外，除應得到林地所有權人的同意外，還需提交村（居）民委員會、鄉（鎮）人民政府在相關變更登記申請表/審批表上簽署的書面同意意見。

4）抵押

抵押是抵押人以其合法的林地使用權或林木以不轉移占有的方式，向抵押權人提供債務履行的擔保，當債務人（抵押人）不履行債務時，抵押權人有依法從抵押的不動產拍賣所得的價款優先受償的權利。抵押是林業生產經營者融資的重要方式。

云南省人民政府金融工作辦公室于2010年出臺了《云南銀行業林權抵押貸款管理暫行辦法》，該辦法規范了云南省轄內的林權抵押貸款行為。其中，該辦法明確了以下主要內容：

-無林權證的不得辦理林權抵押貸款；

-有限責任公司、股份有限公司辦理林權抵押的，銀行業金融機構應要求抵押人提交經股東大會或董事會通過的決定書，公司、企業章程另有規定的除外；

-申請貸款時，抵押人應取得林權所有人的書面同意；

-銀行業金融機構應對抵押的林權進行評估，林權抵押率最高不超過評估價值的60%；

-抵押權人在處置抵押的林權時，可以采取協商、拍賣、變賣等方式進行；

-銀行業金融機構與抵押人簽訂的抵押合同中應明確規定，林權抵押期間，未經抵押權人同意，抵押人不得將抵押物流轉或進行林木采伐等，林權登記部門不得為抵押林權的流轉辦理變更登記，采伐審批部門不得批準或發放林木采伐許可證等。

此外，中國銀行業監督管理委員會、國家林業局于2013年發布了《關于林權抵押貸款的實施意見》（銀監發[2013]32號），就林權抵押貸款業務給予了指導性意見，明確了：

-可抵押林權的具體范圍；

-規定未依法辦理林權登記、權屬不清或存在爭議的森林、林木和林地、無法處置變現的林權不得作為抵押財產；

-以承包經營方式取得的林權進行抵押的，抵押人應提供承包合同，以其他方式承包經營或流轉取得的林權進行抵押的，抵押人應提供承包合同或流轉合同和發包方同意抵押意見書；

-除取得抵押權人書面同意外，不予辦理林權變更登記；

-貸款到期后，借款人未清償債務或出現抵押合同規定的行使抵押權的其他情形時，可通過競價交易、協議轉讓、林木采伐或訴訟等途徑處置已抵押的林權。

5）拍賣

拍賣是將林地使用權和林木所有權、使用權以公開競價的方式，在一定期限內一次性作價賣給購買者，并簽訂買賣合同，明確雙方權利義務，購買者依照法律、法規通過一次性支付交易款項，取得集體林權資產的流轉形式。其前提是林權產權清晰、價值明確，并需獲得林權發包方及當地政府和林業主管部門同意流轉的審批文件，通過正規交易機構公開拍賣。

例如，按照中國林業產權交易所[9]發布的業務流程，轉讓方在交易平臺進行拍賣前，必須完成村委會（發包方）審核同意、鄉（鎮）政府、縣林業局審批同意等前置手續，經林權交易機構審核后，才可在交易平臺發布信息，啟動競價拍賣程序。

6）入股

入股一般是農戶自己組成林業企業或其他林業經濟組織，以林地使用權或林木所有權作為入股的條件，也可以是林農以林地使用權或林木所有權作為入股條件加入已有的林業企業。

關于林權出資入股，浙江省已于2012年5月1日起施行了《浙江省林權出資公司登記管理暫行辦法》，山東省也于2012年9月1日起施行了《山東省林權出資登記管理暫行規定》。遺憾的是，筆者尚未查找到云南省有關于林權出資入股的相關規定。

三、收購集體林權資產時的關注要點

1、核實林權真實性

現實情況中，不能排除林權在登記發證的過程中存在不規范甚至違法的情形，故在收購林權時，收購方應做好林權真實性核查的盡職調查工作。收購方應在相關林業局（站）核查擬收購的林權資產的真實性，包括林權面積、林權性質（是否已變更為公益林）、小班圖等信息，以免存在誤差或偽造的情形而不自知。

2、明確不得流轉的林權

根據《森林法》、《林改發[2016]100號意見》及《云南省集體林地林木流轉管理辦法》等相關規定，下列林地、林木不得流轉：

1）除《云南省集體林地林木流轉管理辦法》第七條規定之外的林地和林木[10]；

2）林地、林木權屬不清或有爭議的；

3）應取得而未依法取得林權證或不動產權證的林地和林木；

4）未依法取得抵押權人或共有權人同意等情況下的林權[11]。

需注意的是，區劃界定為公益林的林地、林木在《森林法》中被排除在可流轉的林地、林木范圍內，但在《林改發[2016]100號意見》中，公益林被明確暫不得進行轉讓，但允許以轉包、出租、入股等方式流轉。筆者認為，允許公益林以一定方式進行流轉，意味著國家進一步擴大了林權流轉的范圍，有利于調動更多林農、林業經營單位的積極性，并有利于進一步推動林業及農村經濟的發展。

此外，根據《農村土地承包法》的有關規定，集體林地使用權如果是通過家庭承包方式取得的，想要轉讓的話就須同時滿足三個條件：承包方必須是有固定收入的農戶、發包方同意轉讓、受讓方可以是從事其他農業生產的但必須是農戶。可見，這個規定已經嚴格將此類集體林地使用權的轉讓進行了限制，也就使其不再適宜流轉了。2016年出臺的《林改發[2016]100號意見》第三條也規定，對家庭承包林地，以轉讓方式流轉的，流入方必須是從事農業生產經營的農戶。家庭承包林地的經營權可以依法采取出租、入股、合作等方式流轉給工商資本，但不得辦理林權變更登記。

但筆者發現，從云南省的政策規定和實踐情況來看，集體林地使用權若是以家庭承包方式取得的，政策上也并未禁止其向從事林業生產的工商企業和不具有農戶身份的個人轉讓。可見政策上和實際的操作中，都已經超出了前述法律所規定的，存在地方政策超前的法律風險。

所以，在收購集體林權資產時，除須注意擬收購的林地、林木是否為國家和地方政策、法律法規規定不得流轉的林地、林木外，還須注意林地經營權的取得方式，注意其是否系以家庭承包方式取得的林地經營權，筆者認為不能排除為響應國家層面的政策規定，地方政策或實踐操作發生變化的可能性，故在屆時啟動收購時，還需向林地所在地縣級林業行政主管部門進行咨詢為宜。

3、區分承包經營權的出租與轉讓

林地承包經營權采取轉讓方式流轉的，林地承包經營權人應當向發包方提出書面申請，并須經發包方同意[12]，發包方應當在收到承包方的申請后7日內給予書面答復，不同意的，應當說明理由[13]。采取轉讓方式流轉的，發包方與受讓方應當簽訂新的承包合同。且流轉雙方應當到林地所在地縣級林業行政主管部門申請辦理變更登記。

林地承包經營權采取出租方式流轉的，應當報發包方備案，且不得變更林權，應到林地所在地縣級林業行政主管部門進行備案登記。

因此，收購方應事先明確其對林權擬采取的流轉方式及其操作的難易度，根據收購方的商業安排，或可變通采取租賃的方式取得林地承包經營權。

4、區分家庭承包經營的林權，以及集體統一經營管理的林權的流轉

集體所有的林地，存在部分仍由農村集體經濟組織統一管理的情況，而農村集體經濟組織統一管理的林地使用權流轉，其流轉方案、流轉方式、流轉保留價及是否進行資產評估等須經本集體經濟組織成員村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，且在同等條件下本集體經濟組織成員享有優先權。《林改發[2016]100號意見》第三條進一步明確，集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權流轉的，流轉方案應在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意，采取招標、拍賣或公開協商等方式流轉；流轉給本集體經濟組織以外的單位或者個人的，要事先報鄉（鎮）人民政府批準，簽訂合同前應當對流入方的資信情況和經營能力進行審查。

可見，對于收購仍由農村集體經濟組織統一管理的林權，其操作流程具有一定特殊性，且按照國家新政策的規定，要求以公開方式進行流轉。

5、審查收購方自身條件

《林改發[2016]100號意見》第四條已明確，必須嚴格林權流入方資格條件，林權流入方應當具有林業經營能力，林權不得流轉給沒有林業經營能力的單位或者個人。租賃農地從事生產經營要進行資格審查，未獲得資質條件的，不得租賃農地從事生產經營。

四、結論

綜上，筆者從集體林權流轉方式著手，提出了企業在收購集體林權資產時的幾個法律層面的關注要點。目前，我國集體林權流轉制度尚未完善統一，存在地方制度與國家政策上的不統一，地方與地方之間的不統一，在云南省境內的各個縣，在實際操作層面仍有不一致，故落實到具體擬收購林權時，建議在制定收購方案時先行咨詢林地所在地的林業行政主管部門為妥。

參考文獻

[1] 對于林權的概念，學界有多種不同觀點，筆者參考2000年12月31日施行的《林木和林地權屬登記管理辦法》第一條規定“為了規范森林、林木和林地所有權或者使用權（以下簡稱林權）登記工作，根據《中華人民共和國森林法》及其實施條例規定，制定本辦法”，在本文中定義林權。

[2] 《森林法》第三條第一款規定：“森林資源屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外。”

[3] 《農村土地承包法》第十條。

[4] 《物權法》第一百二十五條。

[5] 《森林法》第七條。

[6] 系指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。

[7] 《云南省集體林地林木流轉管理辦法（試行）》第十五條、第十六條。

[8] 《云南省集體林地林木流轉管理辦法（試行）》第十五條、第十六條。

[9] 中國林業產權交易所（以下簡稱中國林權所）是經國務院批準同意，由國家林業局同意并聯合北京市人民政府共建的全國性林權及森林資源交易的市場平臺。

[10] 《云南省集體林地林木流轉管理辦法》第七條規定，下列林地、林木可以依法流轉：（一）用材林、經濟林、薪炭林；（二）用材林、經濟林、薪炭林的林地使用權；（三）用材林、經濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權；（四）縣級以上地方人民政府規劃用于發展用材林、經濟林、薪炭林的宜林地；（五）法律、法規規定的其他可以流轉的林地、林木。

[11] 《國家林業局關于規范集體林權流轉市場運行的意見》（林改發【2016】100號）第一條。

[12] 根據《農村土地承包法》第十二條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。

[13] 《云南省實施<中華人民共和國農村土地承包法>辦法》第二十條。