英國市政稅及其對我國房產稅改革的啟示

摘 要 近年來，隨著我國房價的持續走高和地方財政危機的加劇，房產稅改革的呼聲也越來越高。英國是較早開征房產稅的國家之一，其推行的“市政稅”與我國即將推動的房產稅改革有類似之處。因此本文在借鑒英國市政稅制度成功經驗的基礎上，結合我國國情，提出了我國房產稅改革的路徑。

關鍵詞 英國市政稅 房產稅 改革 啟示

作者簡介：劉念，武漢大學政治與公共管理學院，碩士研究生，研究方向：公共行政管理與電子政務研究。

中圖分類號：D912.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.097

一、引言

房產稅，是指以房產為征稅對象，向產權所有人征收的一種財產稅。房產稅的征收在許多國家有著悠久的歷史和豐富的實踐。但在中國，房產稅還是一個新稅種。

我國1994年分稅制改革以后，財權逐步向中央集中，為了維持地方財政收入和地方發展需要，催生了具有中國特色的“土地財政”。然而這種土地財政不具有可持續性。近年來，我國房價一路飆升，國家相繼出臺了一系列調控措施，但效果十分有限。越來越多的學者認為，房產稅的開征將有利于縮小貧富差距，優化資源配置，抑制“炒房”行為，為地方財政收入提供穩定來源。因此房地產稅的全面推行一再被提上日程。目前，我國正積極推進房產稅的立法工作，這充分體現了國家層面對房產稅改革的重視。

房產稅的推行在英國有著悠久的歷史，并建立了一套成熟的房產稅稅制，其成功經驗值得我國借鑒。選擇英國作為研究樣本，一是因為中英兩國都是單一制國家，都采用分稅制財政管理體制，二是從我國目前進行的房產稅試點改革來看，主要征收對象是個人住房，和英國房產稅稅種之一的市政稅具有相似之處。因此英國市政稅的成功經驗可以為我國即將全面推行的房產稅改革提供參考。

二、英國市政稅的制度設計

英國的房產稅分為中央和地方兩種，前者稱為營業房屋稅（Business Rates），課稅對象是經營性房地產；后者稱為家庭財產稅（Domestic rate），也稱為市政稅（Council tax），課稅對象是居住性房產，是地方政府財政收入的主要來源，可占英國地方本級政府收入50%以上。

（一）納稅人和征稅對象

市政稅的納稅人為年滿18周歲的住房所有者或承租者，如果一處住房由多人所有或居住，則這些人為共同納稅人。 市政稅的征稅對象為居住性房屋，如樓房、平房、公寓、活動房、船宅等。

（二）課稅依據

市政稅以房屋的評估價值為依據進行征稅，評估機構為隸屬于財政部的房產評估局（VOA）。房產評估局依據征稅房屋的價值高低情況，一般分為A-H這8個價值等級，其中D級作為基準稅級，根據每個評估級別制定相應的收費標準，每五年評估一次。具體情況詳見表1。

表1：英國部分地區住房價值分級標準及稅率 單位：英鎊

（資料來源：英國稅制概覽（1999）。）

（三）稅率

市政稅并沒有全國統一的稅率標準，地方政府可以根據當地經濟社會發展水平、政府預算以及公共服務供給規模來確定稅率，具有一定的自主性。但市政稅稅額的計算原理必須由中央政府統一規定，并且中央政府會設置征收上限，達到對地方政府稅收監管的目的。

（四）減免規定

英國政府制定了詳細的市政稅減免規定。例如針對只有未成年人、學生、宗教人士、殘疾人等居住的住房，可免征市政稅；針對居住者中只有一位是成年人的，則按照住房價值的75%征收市政稅，如果一棟住宅的居住者中有殘疾人，可以根據較低一級的納稅等級征稅，從而減輕殘疾人的負擔。

三、英國市政稅的成功經驗分析

（一）市政稅作為地方稅收主要來源的合理性

如前文所述，市政稅的征稅范圍廣且收入直接用于地方公共事業，這其實是通過房產價值的量化對地方公共服務的享用而征稅，符合“使用者付費”的原則。并且，房屋價值與所在地段的公共投入（影響地價）成正比，以房產稅的方式進行溢價回收，符合稅收受益與公平原則。此外，市政稅與地方財政收入的直接掛鉤也會使地方政府從本地區的公共利益出發，提高征收管理的積極性。

（二）健全的房產分級評估體系

英國市政稅制之所以成效顯著并廣受好評，很大程度上歸功于其科學的評估制度——分級計量法。首先，分級計量法客觀具體，操作簡單，減少了繁雜的評估程序，并且易于推廣。其次，分級計量法將計稅依據——房產評估價值進行分級，將基準稅級D的稅收乘數定義為1，實現價值標準累進分布的目的，體現稅制設計的公平性。

（三）兼顧了效率和公平原則

1.征稅原則“量出為入”

市政稅的征稅原則是“量出為入”，根據地方政府預算確定地方市政稅征收總額。簡單來說，就是先計算地方政府支出總額，在此基礎上減去中央政府的轉移支付、稅收返還以及地方其他收費的預算金額，由此得到應征收的市政稅總額。最后再結合轄區內應征稅的住宅數目來確定轄區內D級房產的應納稅額。

2.注重對房地產保有環節征稅

英國非常重視對房地產保有環節的征稅，保有環節稅收占比可達30%左右，如制定高額的房屋空置稅，增加房產的持有成本，抑制購房投機行為。而房地產轉讓環節的稅收占比僅1%-2%。房地產征稅“重存輕流”的原則，鼓勵了房地產的交易和土地的流轉，優化了土地和房地產資源的配置。

3.完善的稅收優惠和福利措施

英國市政稅的一系列配套的稅收優惠和福利制度維護了弱勢群體的利益，體現社會公平。其中，對于失業者，在其領取求職者津貼和收入補貼時期可以免繳市政稅；對于房產價值評估等級在D級以下的低收入納稅人，可以享受一定的稅額折扣以減輕納稅負擔。這些在一定程度上起到了調節貧富差距的作用。

（四）成熟的稅收管理體系

英國地方政府的市政稅征收率始終保持在較高水平，這與英國居民登記的數字化、實名制和系統化是分不開的。這些數據庫的建立正是英國政府能夠真正落實市政稅的基礎所在。 聯網式信息服務平臺可以實現各類信息共享，幫助英國公民處理與市政稅相關的問題。有些城市還設有專門的福利服務部負責管理和收繳私人租客的房屋福利，房屋保障金以及市政稅福利。

（五）完善的糾紛解決機制

英國的房產稅法規定，估值裁判庭為解決房產稅糾紛的專門機構，它所提供的糾紛解決機制是一種“二次救濟”機制，也就是說，納稅人可以通過兩種方式獲得救濟，一個是稅務機關內部的救濟，一個是通過司法機關救濟。根據法律規定，當事人對稅務機關的處理結果或者處理態度不滿意時，可以向估值裁判庭提出申訴。英國通過立法的形式確立了市政稅的糾紛解決機制，保障了納稅人的合法權益。

四、對我國房產稅改革的啟示

和英國成熟的房產稅制度相比，我國的房產稅制度還處于起步階段，因此英國市政稅的成功經驗對于我國探索房產稅改革具有重要借鑒意義。但在借鑒英國優秀經驗的同時還要立足于我國國情，設計出符合我國國情，順應我國財稅體制改革方向的房產稅制度。

（一）拓寬稅基，全面開征房產稅

根據《中華人民共和國房產稅暫行條例》規定，房產稅征稅對象是中國境內用于生產經營的房產，征稅范圍過于狹窄，不能很好的發揮房產稅的作用。拓寬稅基，全面開征房產稅將為地方政府穩定可靠的財政收入提供可能，將大大降低地方政府對土地財政的依賴，開發商建房成本得以下降，從而使房價得以回落。同時全面開征房產稅也有助于規范地方政府稅收體系，減輕債務風險。此外，房產稅作為地方政府穩定可靠的收入來源，對于改善地方公共服務水平具有重要作用。

（二）建立“重存輕流”的房地產稅收體系

我國房地產稅制結構和英國的剛好相反，具有“重流轉、輕保有”的特征，這其實是變相的鼓勵“炒房”，助長投機行為，不利于房價的合理回歸，對于購房剛需者是一種負擔。因此，有必要加大對房地產保有環節的課稅力度，優化房地產稅收結構，抑制購房投機行為，增加市場供給，滿足中低收入者的住房需求，使房產稅在籌集財政收入的同時也能發揮調控市場的作用。

（三）完善房地產評估機制

英國建立了相對完善的房產評估機制，這是未來中國房產稅制設計的藍本。目前我國大部分縣市級以上城市公布了其轄區內的基準地價標準，地方政府可以充分利用這些數據，設計出自己的分級計量模型，作為房產稅評估的有效手段。

此外，在稅率設置上，中央政府統籌，確定稅率范圍，地方政府因地制宜，結合地方社會經濟發展的水平、居民收入水平、房地產行情以及地方財政預算等確定當地的房產稅稅率。

（四）制定適當的稅收優惠措施

房產稅還有一個功能就是調節貧富差距，使弱勢群體的福利待遇得到提升，居民的基本住房需求得到保障。對于居住性住房，可以考慮給予免稅或減稅優惠。對工薪階層、老年人、殘疾人、學生等社會弱勢群體免征房產稅，或給予一定的稅收優惠和補貼，使得社會福利覆蓋到廣大的低收入群體，體現社會公平。

（五）完善房產稅征收管理措施

房產稅的征收不是一個簡單獨立的問題，必須設計一整套完善的管理制度。一是必須建立全國聯網的不動產登記管理信息庫，便于在全國范圍內登記、統計納稅人的房產，加強不動產登記管理部門的信息共享；二是設立中央、省、市三級房產稅評估機構，加強專業房地產價值評估人員的培養；三是建立全國統一的稅收征管信息系統，做到信息公開和透明，主動接受公眾的監督。

（六）傾聽公眾意見，建立糾紛解決機制

由于房產稅直接關系到公民的切身利益，因此必須保證公眾的參與權。首先，要建立和完善房產稅改革的聽證程序，廣泛征求公眾意見。其次，做到公開透明，對評稅結果進行公示，鼓勵納稅人對評稅機構進行監督。再次，建立糾紛調解機制。當納稅人對評估結果等提出異議時，納稅人有權與稅務部門進行溝通協商，化解糾紛。如納稅人對調解結果仍不滿意，納稅人可以通過稅收復議和訴訟程序維護自身的合法權益。

注釋：

財政部稅收制度國際比較課題組.英國稅制.北京：中國財政經濟出版社.2000.16.

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