淺談黨紀與國法的區分和銜接

摘 要 黨的紀律和國家法律均是約束性、制度性規范，兩者之間既有相同點，也有不同點。本文從探討黨紀與國法的基本概念和特征出發，結合十八大以來全面從嚴管黨治黨的整體形勢，對紀法分開、紀在法前、紀嚴于法、紀法銜接等方面的問題進行了初步探討。

關鍵詞 紀法分開 紀在法前 紀嚴于法 紀法銜接

作者簡介：李一成，中國鐵建股份有限公司紀委。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.055

一、黨紀與國法概述

黨紀，即黨內紀律，是由我黨制定的、用于約束全體黨員和黨組織的各類行為規范和準則的總稱。依據2018年10月1日起正式實施的《中國共產黨紀律處分條例》，黨的紀律主要劃分為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律六類，黨內各項紀律的主要內容散見于《中國共產黨章程》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）以及中共中央政治局《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》等各項黨內規章制度當中。而《紀律處分條例》作為維護黨內法規、嚴肅黨的紀律、推進全面從嚴治黨的戒尺和抓手，一直發揮著不可替代的重要作用。

國法，即國家法律，是由國家制定并由國家強制力保障實施，對所有公民和法人都具有普遍約束力的行為準則和規范的統稱。按照部門來進行分類，國家法律包括民商法、行政法、經濟法、刑法等多種類型，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）作為專司犯罪與刑罰的部門法，是維護國家秩序，保證國家、集體和個人合法權益，懲治犯罪行為的有力工具。

二、黨紀與國法的異同分析

（一）無論是黨的紀律還是國家法律，其本質均是約束性、制度性規范，這就決定了兩者之間有諸多共同點

1.基本原則相通。如《紀律處分條例》第四條規定，黨的紀律處分工作應當堅持黨紀面前一律平等原則；《刑法》第四條規定，法律面前人人平等。由此可見，平等原則是《紀律處分條例》和《刑法》的共有原則；再比如黨紀和國法的執行上，對違紀黨員執紀過程中，有“事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合規”的“二十四字方針”要求，而對犯罪嫌疑人進行定罪量刑過程中，也有“事實清楚，證據確鑿，定性準確，量刑適當，程序合法”的原則性要求。

2.在有無溯及力上的考量基本一致。《紀律處分條例》第一百三十三條規定“本條例施行前，已結案的案件如需進行復查復議，適用當時的規定或者政策。尚未結案的案件，如果行為發生時的規定或者政策不認為是違紀，而本條例認為是違紀的，依照當時的規定或者政策處理；如果行為發生時的規定或者政策認為是違紀的，依照當時的規定或者政策處理，但是如果本條例不認為是違紀或者處理較輕的，依照本條例規定處理。”而《刑法》第十二條關于溯及力部分規定“中華人民共和國成立以后本法施行以前的行為，如果當時的法律不認為是犯罪的，適用當時的法律；如果當時的法律認為是犯罪的，依照本法總則第四章第八節的規定應當追訴的，按照當時的法律追究刑事責任，但是如果本法不認為是犯罪或者處刑較輕的，適用本法。本法施行以前，依照當時的法律已經作出的生效判決，繼續有效。”通過上述對比可以得知，無論是《紀律處分條例》還是《刑法》均無溯及力，都遵循“不溯及既往”和“從舊兼從輕”兩大原則。

3.均體現了“坦白從寬、抗拒從嚴”的價值取向。《紀律處分條例》第十七條規定了從輕或減輕處分的六種情形，如“主動交代本人應當受到黨紀處分的問題的”、“ 主動挽回損失、消除不良影響或者有效阻止危害結果發生的”；而《刑法》第六十七條同樣規定：犯罪嫌疑人“如實供述自己罪行的，可以從輕處罰；因其如實供述自己罪行，避免特別嚴重后果發生的，可以減輕處罰。”《紀律處分條例》第二十條規定了從重或加重處分的五種情形，如“違紀受處分后又因故意違紀應當受到黨紀處分的”；《刑法》同樣有類似的條款設置。例如：《刑法》第六十五條規定，“被判處有期徒刑以上刑罰的犯罪分子，刑罰執行完畢或者赦免以后，在五年以內再犯應當判處有期徒刑以上刑罰之罪的，是累犯”，累犯應當從重處罰。由此可見，《紀律處分條例》和《刑法》在條款設置的價值取向方面，均體現了“坦白從寬、抗拒從嚴”的思想。

（二）雖然黨的紀律和國家法律存在諸多相同之處，但從各自的特征入手分析，兩者之間也有很多不同

具體而言：

1.約束的對象不同。黨的紀律約束的是中國共產黨黨員和黨組織，對于非黨員、民主黨派人士、無黨派人士或黨外組織，《紀律處分條例》等黨內條規均無約束力；而國家法律約束的是國家所有的公民和法人，不僅包括中共黨員，也包括非黨員等其他各類具有中國國籍的自然人和在國內注冊的法人單位。從這一點上來看，國家法律比黨的紀律約束的主體要更為廣泛。

2.維護的客體不同。以《紀律處分條例》為代表的各項黨的紀律，維護的是黨的權威、黨內秩序，確保的是黨的先進性、純潔性、戰斗性，其目的是為了保障黨、國家和人民的共同利益；以《刑法》為代表的國家法律，維護的是國家和社會秩序，其目的是為了確保國家、公民、法人的合法權益，是統治階級意志的體現，是管理國家的主要工具。

3.違犯的后果不同。中共黨員或黨組織違反《紀律處分條例》等黨的紀律，黨員個人要根據違紀情節的不同由輕到重分別承擔警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍五種處分，黨組織要分別承擔責令作出檢查、通報批評、改組、解散四種處分，無論是對黨員個人還是黨組織，其承擔的均是紀律責任，不涉及人身、財產等方面的懲戒；而公民和法人違犯《刑法》等國家法律，個人要根據違法或犯罪情節由輕到重分別承擔拘留、管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑等涉及人身自由和生命的法律責任，還有可能被處以罰款、罰金或剝奪政治權利；而法人違犯國家法律，也要承擔以罰款、罰金為主的法律責任。

4.紀嚴于法。我們黨是國家的執政黨，截至2017年底，中共黨員總數已達8956.4萬名，近9000萬名中共黨員在國家各個崗位和領域發揮著十分重要的作用。十八大以來，中央提出全面從嚴管黨治黨，《紀律處分條例》等黨紀條規也幾經修改、增刪、完善，制度的籠子越扎越密。整體來看，黨的紀律對黨員和黨組織的要求越來越高，對黨員和黨組織的約束力越來越強，黨的紀律底線遠遠高于國家法律底線，黨員沒有違法犯罪但可能違反黨紀。這充分體現了黨紀嚴于國法，以及我黨自身建設的高標準、嚴要求。

三、紀法分開的沿革和主要表現

（一）紀法不分

黨的十八大以前，黨的紀律和國家法律的界限并不明顯，黨紀和國法相互交織，呈現出紀法不分的特征。最典型的例子是2003年版《紀律處分條例》，其分則部分第九章、第十章專門設立了對“貪污賄賂行為”和“破壞社會主義經濟秩序行為”的黨紀處分，而“貪污賄賂行為”、“破壞社會主義經濟秩序行為”明顯屬于《刑法》第三章、第八章規定的犯罪行為。在執紀實踐當中，紀檢監察部門也確實有未將犯貪污罪、受賄罪等罪名的黨員領導干部移送司法機關處理，而是直接開除黨籍的做法，從而導致在一段時期內，產生了所謂“黨籍能抵三年刑期”的說法。

（二）紀法分開

黨的十八大以來，黨中央提出要全面從嚴管黨治黨，對黨員提出了更高標準和更嚴要求，其中的一大特色就是紀法分開。為此，黨中央了陸續出臺和修訂多項黨內條規，黨內制度的籠子越織越密，黨紀與國法的界限日益清晰。黨中央對2003年《紀律處分條例》進行了修訂，先后于2015年、2018年出臺了新的《紀律處分條例》，通過對具體條款的修改、增刪，讓黨紀歸黨紀、法律歸法律，不允許用黨紀代替國法，以實際行動踐行紀法分開。通過紀法分開，紀委和司法、監察等國家機關的定位更加準確，通過分工協作，提高了工作效率，減少了職能交叉。

（三）主要表現

具體而言，紀法分開主要表現在以下兩個方面：

1.新修訂的《紀律處分條例》刪除了明顯觸犯法律底線的違紀行為。據統計，2003年《紀律處分條例》一百七十八條內容當中，有七十多條與現行法律是重復的，有不少違紀行為已明顯觸犯法律底線，2015年和2018年《紀律處分條例》將這些觸犯法律底線的行為內容全部進行了剔除。

2.紀委和司法、監察機關涇渭分明、各司其職。紀委作為黨內監督專責機關的定位進一步明確，所有黨員的違法犯罪行為均由司法機關或監察機關受理，紀委不是“黨內的公檢法”，只能對其進行黨紀處分。

四、紀法銜接的主要內容和注意事項

我們強調紀法分開，并不意味著紀法互不相通，而是要注重黨紀和國法之間的相互銜接。具體來講，紀法銜接主要包含以下幾個方面的內容：

（一）紀在法前，先紀律處分再移送

《紀律處分條例》第四章專門規定了對違法犯罪黨員的紀律處分問題。其中，如果在紀律審查中發現黨員有刑法規定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的，可直接根據違紀情節給予紀律處分；如果嚴重違紀涉嫌違法犯罪，則一般應先給予黨紀處分，然后再移送有關國家機關依法處理。

（二）違法犯罪黨員應承擔相應的黨紀責任

黨員因違法受到行政處罰，應追究黨紀責任的，黨組織可以根據生效的行政處罰決定給予其黨紀處分；黨員因過失犯罪判刑三年（含）以下或管制拘役的，一般應開除黨籍；黨員因故意犯罪被判處主刑、單處或并處剝奪政治權利或因過失犯罪判處三年（不含）以上有期徒刑的，均應開除黨籍。

（三）行政處罰、刑事判決等作出改變，則黨紀處分也要相應調整

如行政處罰、刑事判決被撤銷，又無其他違紀行為，則根據行政處罰或刑事判決作出的黨紀處分一般也應撤銷；因過失犯罪被判處有期徒刑由三年以上（不含）調整為三年（含）以下，則特殊情況下也可恢復黨籍。

在紀法銜接過程中，還應注意以下兩個方面的問題：（1）把紀律挺在前面。對嚴重違紀并涉嫌犯罪的黨員，需要開除黨籍的，應先開除黨籍再移送國家有關部門追究刑事責任；已被判刑的黨員需要開除黨籍的，要盡快開除黨籍，避免帶著黨籍蹲監獄。（2）伴隨國家監察體制改革，紀委、監委、司法機關要做好相互之間的協調與配合工作。