完善飲酒駕車管理體系問題探究

摘 要 2011年我國出臺了新修訂過的《道路交通安全法》（下文簡稱“道交法”），對于飲酒駕車問題通過新修改的第九十一條進行進一步的調整。但通過其與同類行政違法行為的處罰層級對比作為邏輯起點，運用大量數據深入分析飲酒駕車問題的社會背景以及第九十一條的立法背景，從而得出有必要降低飲酒駕車行為的處罰層級（行政管理領域）的結論；但降低處罰層級并不意味著放寬管理力度，其實質是為了更好的實現裁量權及保障人權的目的并且又不失管理效果，因此提出降低處罰層級的理論依據及替代性解決思路，即建構更為完善的，有關飲酒駕車管理的體系。如此的調整或許更能符合行政處罰體系，也能達到更好的規制效果并兼顧保障人權的基本法治精神。

關鍵詞 飲酒駕車 處罰層級 罰責一致 管理效益

作者簡介：王嘉文，中國人民公安大學，碩士，研究方向：警察法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.022

一、問題的引出

隨著我國經濟水平的增強，國內機動車保有量也逐年提升；截至2017年底，中國機動車保有量達3.10億輛，其中汽車2.17億輛；如此龐大的群體在有限的公路上行進自然也增加了道路上風險出現的概率。所謂“上路三分險”，道路安全始終是國家維護社會秩序和穩定無法避開的問題，并且發生道路交通安全事故的不確定性常常隨著多種不確定元素的增加不斷加大風險發生的可能性，而酒駕問題則無疑是增加風險指數最重要、最核心的因素之一。根據世界衛生組織的事故調查顯示，大約50%-60%的交通事故與酒后駕駛有關。酒后駕駛已經被世界衛生組織列為車禍致死的首要原因。專家的統計結果證明：在每個人的一生中卷入與喝酒有關的交通事故的可能性為30%。根據以上數據，飲酒駕車問題對于道路交通安全的影響可見一斑。因此，新出臺的道交法也對飲酒駕車問題做出了更為詳盡的規定，欲通過法律的手段強化對飲酒駕車這一違法行為的調整從而能夠更好的營造穩定安全的道路運行環境。但眾所周知，對于社會某一問題的規范，是需要各方面力量的多重作用，方能達到更為全面和合理的社會效果。在多方作用的力量之中，法律無疑是必不可缺少的一環，但卻并不一定是最核心的一環，法律具有謙抑性和最終保障性，它對于規范的實施是具有濃厚的保障性色彩。所謂法律不是萬能的，因此當法律涉入某一領域對某一種社會現象進行規范時，我們就有必要去考慮法律是否需要做出某些調整，調整的力度是否合法合理，法律一旦實施會不會對憲法所規定的人權進行侵犯。

筆者通過對新出臺的道交法第九十一條相關內容中處罰問題的分析以及和治安管理處罰法中相類似法條即妨害公共安全相關法條相對比，發現第九十一條的處罰程度與同類違法行為中處罰力度的層級相比呈現斷層式差異，這很可能會逾越了罰責一致的行政法精神，甚至可能會侵犯人權，違背法律精神，所以以此為起點作出了相關的深入研究。

二、問題的初探

新道交法第九十一條規定 “飲酒后駕駛機動車的，處暫扣6個月機動車駕駛證，并處1000元以上2000元以下罰款。因飲酒后駕駛機動車被處罰，再次飲酒后駕駛機動車的，處10日以下拘留，并處1000元以上2000元以下罰款，吊銷機動車駕駛證。

飲酒后駕駛營運機動車的，處15日拘留，并處5000元罰款，吊銷機動車駕駛證，5年內不得重新取得機動車駕駛證。”

以上兩款包含了不同的處罰層次，既然是研究處罰層級的問題，首先有必要分析二者之間的關系，以便更好的梳理第九十一條中這兩款在處罰體系中位置與作用。第九十一條的第一款與第三款是兩款相同性質但卻又獨立的規范，規定的是兩種不同情形，前者是規范普通私家車，后者是規范運營車輛。不少人認為后者是前者的加重或者說是特殊情節，這樣的理解是不正確的。之所以要對此點進行區分分析，是因為如果這點理解不了或者混為一談，則通過該類行為與其他妨害公共安全類行為中基本情節和加重情節的對比就無法一一對應，容易在理解上產生偏頗和困惑。二者非屬同種行為中基本情形和加重情形的原因有三：第一，從立法結構觀之，第九十一條第一款規定了基本情節和加重情節及處罰問題，如果再間隔一個醉酒問題相關的條文又重新提起第一款的加重情節顯然不符合立法的基本邏輯和法律規范連續性的要求。第二，從現實生活中車輛類型的保有量來看，有數據表明，截至2016年末，全國汽車保有總量達1.95億輛（包括三輪汽車和低速貨車881萬輛），其中私人汽車保有量為1.65億輛。由此可見，營運汽車的總量與私人汽車總量有近1.3億多的差額，群體對象不同，調整的手段、方式方法自然不能相同，因此不能說這兩款是一個問題中基本情節和加重情節的關系，而是獨立拆開的兩個行為。第三，從可能造成公共安全危險的結果來看，此二者均是因飲酒問題導致道路交通安全中的不確定風險增加，對外部客觀的道路、行人可能會造成一定的消極影響（包括道路秩序混亂、道路設施損害、人員傷亡等）。它們的區別只在于行為模式的不同。而行為模式又恰恰體現了主觀狀態而已，即在主觀層面，駕駛可能波及其他人的營運車輛，主觀惡性較強。

綜上所述，第九十一條的第一款與第三款是分別獨立的兩種規范制度：第一款規定了飲酒駕車的基本情形和加重情形，而第三款僅僅規定了基本情形而未規定加重狀態。將這兩種情形區分開來，是為了在和與其相類似的妨害公共安全行為比較分析時，更具有科學性和針對性。

接下來的任務是比較，與同類型的違法行為的處罰層級進行外觀方面的初步比較，這也正是本文探究問題的邏輯起點。飲酒駕車問題涉及到危害公共道路上的安全，其性質實則屬于危害公共安全性質的違法行為。而與公共安全的管理最為密切的法律規范無疑是《中華人民共和國治安管理處罰法》 ，筆者將治安管理處罰法中與涉及公共安全有關的法條擇取出來（《治安管理處罰法》第三十條至三十九條）與道交法第九十一條從情節的輕重到處罰種類一一進行對比做出總結如下：

（一）基本情節（情節較輕）層次中涉及拘留問題的有以下幾條

（1）第三十條中“情節較輕，處五日以上十日以下。”（2）第三十一、三十二條中“處五日以下拘留。”（3）第三十三、三十四條“處十日以上十五日以下拘留。”（4）第三十五、三十七、三十八、三十九條“情節較輕處五日以下拘留。”（第三十六條未做出拘留規定）。從拘留處罰的對比中我們可以看出，治安管理處罰法中對于基本情節的拘留處罰期限多為五日以下，只有兩條涉及十日以上十五日以下的拘留處罰問題。反觀新道交法第九十一條，第一款中基本情節并未涉及拘留問題，不做考慮；第三款直接規定基本情形的拘留期限為15日的定格處罰，無任何裁量空間，可謂是行政領域最重的處罰層級。

（二）關于罰款處罰幅度的總結為

縱觀治安管理處罰法相關法條，其處罰金額幅度均在200元到500元之間，無一例外。反觀新道交法的罰款的處罰幅度：第一款在1000元到2000元之間，第三款是在5000元之間。綜上所述，無論拘留還是罰款處罰，新道交法第九十一條所規定的處罰力度明顯高于其他同類法律的規定，這樣的差距不可謂不大，同類法律之間的處罰體系和處罰等級相差如此之懸殊，在這之中的合理性探究實在不應該被忽視。因為法律規制要達到謙抑性，也要高效的實現社會運轉，更要積極保障人民在憲法上的基本權力。這三者同時也是法律所追求的價值，一旦法律規定違背了這三者所要求的基本精神，我們就要積極反思調整，避免現行法律失去其規范的效能，避免其對人民權力造成不合理減損。當然，到此，也僅僅完成了該處罰層級初步的外部探究，只是邏輯起步而已，至于該條文如此規定，是否存在應有的內在價值仍需做進一步深層次探討。

三、酒駕問題規制的法律變遷

2003年飲酒駕車行為被寫入道交法，并規定了暫扣駕駛證、罰款的處罰種類，2011年新出臺的道交法將第九十一條進行修改，增加了飲酒駕車問題的處罰種類（拘留），列入法律責任一章。其前身為1988年國務院出臺的《交管條例》，第二十六條規定，飲酒后不準駕駛車輛，列入車輛駕駛員一章，并未在該條例中規定此類行為所應承擔的法律責任，而是通過準用性規則的形式，將這個任務交給了《治安管理處罰法》。但縱觀整部《治安管理處罰法》，未發現有某條某款單獨指明有關行為的責任承擔。從上述變化中我們可以看出，飲酒駕車問題，已經從一個宣誓性的法條徹底落地成為一個賦有責任承擔的實際性制度，的確是立法上的進步；這意味著，欲飲酒駕車者在放縱自己行為之前定會考慮其行為是否會給自己帶來較為嚴重的負面影響，這也是法律指引功能為調整人民行為所帶來的積極一面。但是，從1988年到2011年期間，飲酒駕車的處罰問題發生如此大的變化，即從不必承擔實質性責任到承擔法律責任；從2003年較輕的行政處罰層級到超過同類違法行為的頂格處罰。這前后的變化，到底哪一種處罰態度較為科學也更為符合中國實際的國情？處罰層級的加重，是否有可能會對人權保障形成一定的沖擊？這些都很有必要進行研究。因此探尋此規定的立法目的以及其存在的科學性就顯得很有必要。

四、探究關于飲酒駕車問題規定的立法目的及其科學性

（一）從中國酒駕問題的社會狀況進行探究

“酒文化”在中國的文化體系中始終具有非常重要的地位，由于基數龐大，導致酒后駕車事件發生的數量自然不低。而據研究表明，飲酒后人體的反應能力會比正常情況下降百分之十二；即使在少量飲酒狀態下，交通事故的危險度也可達到未飲酒狀態的2倍左右。因此飲酒后駕車出現風險的可能性會很大，這也是全球都將飲酒駕車列為道路交通管控中最為關鍵的不安全要素之一的原因。所以，也不難理解我國在2003年道交法中將飲酒駕車放入法律責任一章中規定了具體的處罰種類進行調整，立法者的目的也是為了更好的抑制這種造成事故如此之多的不安定因素。對于飲酒后駕車這種固有且極可能形成風險的行為，行政處罰的存在無疑是很有必要并且需要長期存在的。但法律是作為一種社會保障性規范對社會各種問題發揮作用，其謙抑性決定了其不能逾越其所應有的功能范圍。換句話說，當社會問題可以通過其他調整手段而達到效果，法律就應當退后不作首要考慮或者降低其強制性調整手段所帶來的影響。就飲酒駕車問題而言，酒駕現象在中國乃至全球都不會在短期之內消失，而法律對此問題發揮最基礎的作用就是要通過強制手段對未發生并可能發生的酒駕事實進行指導和控制，無論如何它必須存在；并通過對人們明確告知負擔性行為內容的方式使他們對自己的行為有所規劃。與此同時，隨著各國各地的文化基礎、社會風氣不一，法律延伸的范圍以及發揮的作用也不同，即法律文化淡薄的地區，需施以嚴苛且全面的法律進行管控，而法律文化發達，人們的規則意識強烈的地區，運用法律的規則顯然不是最佳適宜的手段了。自2006年以后，我國酒后駕車發生事故的數量以及傷亡人數整體呈現出下降趨勢，究其原因有以下幾點：第一，2003年《道路交通安全法》已經經歷了十五個年頭，“喝酒不開車”的觀念已經成為婦孺皆知的常識，甚至很多人為了推辭應酬而刻意開車赴宴，這種普遍的社會現象充分體現了人們對酒駕問題的認識逐漸成熟。同時隨著“酒文化”價值觀的正向化、人們安全意識提升，與趨利避害的“理性人“思想等意識形態層面的內容共同作用，公民已經能夠形成一套成熟的安全意識體系，這對于降低酒駕違法行為數量以及因酒駕導致的事故數量有很大影響。第二，交通服務行業種類的多樣化提供了助力。網約車平臺的興起，酒后代駕服務的出現，使得人們放下了酒后駕車的顧慮，在便捷了人們生活的同時，也實現了行業專業化，專業司機進行專業的駕車服務，降低了飲酒駕車后的事故風險。2017年1月10日，滴滴媒體研究院發布的《代駕社會價值報告》顯示，以滴滴代駕為首的代駕行業，已經形成一種新經濟業態，并且成為政府治理酒駕、降低交通安全事故的有效手段。報告也顯示，酒后代駕仍然是用戶最大的使用場景，占比為97.8%。第三，與汽車安全相關的法規逐漸完善，為降低酒后駕車的事故發生率及傷亡率提供保障。汽車面世至今已經有131年，而隨著汽車技術發展，汽車安全性越來越受到人們的重視。俗話說“無規矩不成方圓”，規范汽車安全性同樣離不開監管方面制定的強制性法規。兒童安全座椅、倒車影像，側面安全氣囊等諸多汽車本身的安全問題在國內紛紛得到重視。汽車安全標準方面的日益完善，無疑改善了路面環境，更為降低飲酒駕車后可能造成的風險提供了保障。

社會多個相關領域的發展和進步對降低飲酒駕車造成的風險產生了積極影響，而風險的降低意味著預期成本的減少，這其中也包括了法律應付出的成本，從這個角度來看，當社會某一現象逐漸趨向于穩定的勢態時，就有必要降低法律強制性作用的主導力量，縮小法律所覆蓋的范圍，增加輔助性、任意性規制手段，增加運用非強制性規制方式維護、管理、調整現有的社會秩序。

（二）從中國酒駕問題的立法背景進行探究

為什么2011年新修改的《道交法》對于飲酒駕車問題增加了處罰力度呢？根據通說認為，這是當年為了和同為2011年出臺的《刑法修正案（八）》所規定的危險駕駛罪相關問題進行銜接，以及受到了2009年接連發生的杭州的胡斌、成都的孫偉銘、南京的張明寶醉酒駕車案件的推動。由于當時社會出現的幾起惡劣的社會現象，其嚴重程度已然應當受到刑法的調整卻苦于法律規定的空白，因此對刑法決定進行一系列的調整。并且在孫偉銘案件過后，全國進行了一系列整治活動，但就在此種高壓勢態下，酒后駕車致人死亡的事故仍頻頻發生，因此人們呼吁通過刑法增加處罰力度以打壓震懾此種現象的泛濫。隨之而來的，就是《刑八》的出臺。根據《刑法修正案八》第二十二條、《刑法》第一百三十三條之一：“在道路上駕駛機動車追逐競駛，情節惡劣的，或者在道路上醉酒駕駛機動車的，處拘役，并處罰金。有前款行為，同時構成其他犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。附之出臺的是新修改的道交法第九十一條的五款，但正如開篇所分析的，第九十一條存在的五款中，第二四五款涉及道交法與刑法之間的銜接問題，包括情節界限的劃分，包括強制措施等程序問題的劃分，也包括處罰層級的劃分。我們知道，行政法與刑法分屬與獨立的法律部門，它們所要調整的社會關系的內容以及調整的方法均有所不同。相對比刑法，行政法律面對的群體數量更多，涉及的社會關系更為復雜，因此行政法律中的裁量權力就顯得尤為重要，因為只有靈活多樣的處理方式才可能更為高效、公平的實現社會效益。行政法實現功能上與民法有相似之處，強調高效、公平，因此調解事項就很多；但刑法的主要目的是為了維護國家和社會的基本秩序，只有基本秩序得到有效維護，其他的法律才有發揮和實施的空間和價值。從這個層面上來看，刑法加重醉酒問題的處罰力度，并不是道交法加重行政處罰的原因，即刑法已經完成震懾醉酒駕駛行為的功能，在這個既已完成的社會秩序基礎上，對于情節輕微的飲酒駕車行為，道交法應該擁有自己的主張和內容，當然這個主張應當符合效益與公平、人權與法治的精神。

這一板塊，主要探究的是《道路交通安全法》第九十一條修改的目的是什么，通過對我國當前的社會現狀以及當時的立法背景進行分析，我們可以看出2011年修改該法條時的立法目的，可以說是有一定的意義與價值，但由于社會的發展和思維的局限導致的關于飲酒問題的處罰力度問題，置于整個行政法處罰層級體系之中來審視，并非具有合理性和科學性。

五、降低飲酒駕車處罰力度的合理性與必要性探究

在本文的第二部分“問題的初探”中，已經說明第九十一條的第一款和第三款的處罰層級較之同類的行政違法行為偏重，第三部分闡述了此種處罰規定并不符合行政法處罰體系的規則，存在不科學的方面。那降低處罰層級是否有其合理性與科學性，是本部分需要探究的問題。

（一）降低處罰層級的社會基礎

對于處罰層級是需要加重還是要減輕的問題，依然需要先從當前的社會現狀進行審視。對于此社會現狀的概覽，筆者采取任意性挑取樣本進行說明，雖不能說明具有普遍性，也不能代表全國的現狀，但說明一些問題還是足夠的。根據相關部門的數據統計，河北全省2016年前三個季度的交通安全事故共3403起，最容易發生交通事故的五類行為是：（1）駕駛機動車操作不規范妨礙安全的行為導致事故1260余起，約占總數的37%；（2）未按規定讓行導致事故約408起，占總數的12%；無證駕駛導致事故約306起，占總數的9%；逆行和超速行駛導致事故各約204起，各占總數的約6%；而酒后駕駛機動車導致事故41起，僅占總數的1.2%。

湖北省荊州市在2013年的十個月內，因飲酒駕車導致的城區交通事故所占所有交通事故數量的比重最少，僅為百分之零點九。再列出一組數據來看，2013年到2015年春運期間，某省因酒后駕駛機動車引發事故占一般程序交通事故的百分之九點二。其中貨運車輛交通事故及三年以下駕齡（包括三年）引發交通事故占一般程序交通事故總額分別為10.27%和30.52%。這樣的數據雖然不能說具有絕對的代表性，但也絕不應該是偶然，起碼能說明以下問題：第一，飲酒駕車問題依然普遍且長期存在，但無論是公民實施此種違法行為的數量，還是因其飲酒行為而引發交通事故的數量都在減少。這主要得益于法律的實施有效，從而使得飲酒駕車問題已然得到社會公眾的普遍重視。第二，從上述數據來看，飲酒致險的比例比其他因素低很多，甚至有時不到百分之一，這樣的差距是顯而易見的。因此，我們可以看出飲酒駕車行為在當前的社會生活中不會經常成為造成道路交通安全的主要風險因素。（當然這里也是指達到飲酒標準，即20-80毫克/100毫克血液）。

（二）降低處罰層級是裁量權和人權保障的要求

在這里就有必要說明本文的關鍵一點，也是筆者主張降低該條處罰層級的目的所在。即有人可能會認為，飲酒行為可能會升級為醉酒，如不從萌芽杜絕而單純依靠刑法懲處重行為是不可取的，并且通過道交法增加行政處罰，也是為了震懾和警示人們，防止人們放縱自身行為而使行為惡化升級，形成實害后果。誠然，這種想法是沒有問題的，但降低行政處罰并不意味著不對這種行為減輕規制力度，筆者在后續也提出自己的解決思路。但在此部分，主要想闡述的是，主張降低處罰層級的目的究竟是什么，其實質是為了實現裁量權的有效發揮以及憲法規定的人權保障的要求。在上文我們已經了解了飲酒和醉酒的標準。但飲酒的標準也存在自身的幅度，即20毫克到80毫克。一旦違法行為的情節存在輕重的浮動空間，那么這種比其他同類違法行為處罰畸重的處罰層級就極容易出現罰責不一，侵犯人權的問題。舉個例子說明，飲酒駕車基本情形是處罰款1000元至2000元之間。如果飲酒到達79毫克/100毫克血液中，罰款1000元，人們覺得這個處罰還算可以接受；但反過來想，如果是飲酒僅為20毫克/100毫克血液中呢，那即使是以最低標準1000元進行處罰，人們依然會覺得很高。這正是因為雖然只實施了一個較輕行為，但由于處罰級別太高，即使存在情節輕重的幅度，裁量權依然沒有發揮的余地，自然也就無法實現人權保障的憲法要求。據專家估算：20毫克/100毫升大致相當于一杯啤酒；80毫克/100毫升則相當于3兩低度白酒或者兩瓶啤酒；通過一杯啤酒和兩瓶啤酒的差別就可以清晰的感知違法行為的輕重程度之間的差異了。在執法過程中，一般來講，如果該行為觸犯法律，但行為較輕的話，執法人員為了達到公平與效率兼顧的價值追求，在法定限度內運用自由裁量權以平衡執法的相對公平，但如果規定的處罰層級與規定違法行為的情節不相符合，那么自由裁量權無論如何行駛都無法達到公正合理的標準。舉個例子，一個人喝了一杯酒，但他怕飲酒后開車被處罰而讓他的妻子開車回家，在停車過程中由于妻子水平有限導致路口中后面車輛堵塞，為了使盡快完成倒車，丈夫換下妻子進行倒車操作，這時警察趕來，發現其屬于飲酒駕車，試問這種情況還要罰款1000元，并暫扣6個月駕駛證嗎？顯然這個不太合理。這正是處罰層級過于嚴苛帶來的尷尬問題。

六、降低處罰層級的理論依據及解決思路

對于降低處罰層級的主張，同樣也與當前行政法新的發展趨勢不謀而合。姜明安教授長期關注行政法的發展趨勢，其提出“新行政法”內容中，包括調整方式的新趨勢，即從管制到自治，從命令——服從到協商——參與，從剛性管理到柔性指導。朱維究教授與徐文星教授也在引介英國公法傳統中的“功能主義學派”相關學說的基礎上，強調了“新管理論”對中國行政法發展的意義。新管理論也認為，政府的管理應當由一中心、一元化的行政管理轉向為多元化、多中心的社會治理，因此行政法的發展趨勢應當是全方位的社會管理法，是一種新的管理法。從上述引入的行政法領域新的發展趨勢上，我們可以看出，行政法對于社會關系的調整與治理，愈發趨向多元化，換句話說，依然運用單一的強制性行政規制手段進行調整已經不適應當前社會發展的趨勢，更適宜的調整方法無疑是運用多方面的力量和手段進行規制，在保留強制性規制手段的同時，發揮柔性規制手段在管理過程中的作用，才能更好的實現最佳管理效益。這也是本文主張降低行政處罰這種強制性調整手段的理論依據。朱新力教授與唐明良教授也提出對“合法性”與“最佳性”這一二維結構的研究，認為“最佳性”強調行政理性、行政民主化和行政效能。理性觀念也包括指導制定法律時，對待某一不法現象的調整，并非一定要通過不斷增加強制性處罰力度來實現，事實也證明，對于飲酒駕車問題，2003年出臺較輕的法律責任承擔以后，至2011年加重處罰力度前，關于此類違法行為以及因其造成的事故數量也是呈減少趨勢。這也印證了，并非所有的違法行為都必須通過高壓的處罰手段才能采取明顯的效果。在此，也呼應了前文所述，提出在降低處罰層級之后的替代性解決思路。

筆者認為，降低強制性處罰力度，并非是放任此類行為，恰恰應當輔之介入更為周詳的指導性手段進行全方位調整，如引入經濟學中的助推理論或心理學、管理學等理論制定一系列政策性制度予以規制。有時候，通過對人們心理活動的了解，進而對其實施的行為進行預判并做出及時調整，更具有科學性和高效性。

七、結語

本文通過對新道交法第九十一條的分析，得出有必要降低第一款與第三款處罰層級的主張，輔之以增加非強制性規制手段，形成對于飲酒駕車問題更為有效、全面的管理體系。這一主張，不僅適應當前高效的社會治理特點，也順應了行政法理論新的發展趨勢，同時也有效實現保障憲法所規定的公民的基本權力這一立法邏輯起點，加強依法治國的法治理念。

注釋：

需要特別說明的是，本文的研究是關于飲酒問題的處罰層級問題，屬行政法領域的范疇，九十一條共五款，但第二四五款涉及醉酒問題與刑法的銜接處罰問題，因此并不在研究之列。

從新《道交法》前身《中華人民共和國道路交通管理條例》（以下簡稱《交管條例》）的規定來看，在道路交通領域未作規定的處罰問題，依據《治安管理處罰法》進行處罰。如原《交管條例》第七十三條。

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