鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗的法治機(jī)制研究

金勇 王柯

摘 要 法治是推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的基本方式和重要力量，運(yùn)用法治手段能突破創(chuàng)新過(guò)程中利益固化的阻礙。本文通過(guò)討論當(dāng)前我國(guó)鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗法治化存在的問(wèn)題，分析了法治化的必要性并確定了實(shí)施法治基本原則，進(jìn)而研究了武漢市構(gòu)建鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗的法治機(jī)制路徑，最終構(gòu)造了“為肇事者擔(dān)當(dāng)，讓干事者無(wú)憂”的法治環(huán)境。

關(guān)鍵詞 鼓勵(lì)創(chuàng)新 寬容失敗 知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度 法治機(jī)制

基金項(xiàng)目：本文為湖北省技術(shù)創(chuàng)新專項(xiàng)任務(wù)“鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的法律機(jī)制研究”（2017ADC040）和武漢研究院2017年度開(kāi)放課題“新民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)、路徑選擇與對(duì)策建議--以武漢為例”（課題編號(hào)：IWHS20171004）和階段成果。

作者簡(jiǎn)介：金勇，湖北工業(yè)大學(xué)教授，北京德成經(jīng)濟(jì)研究院研究員，研究方向：信息資源管理、技術(shù)創(chuàng)新管理；王柯，湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.013

黨的十九大報(bào)告中將創(chuàng)新提高到支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度 。鼓勵(lì)創(chuàng)新是推動(dòng)國(guó)家科技發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力，寬容失敗是產(chǎn)業(yè)壯大的重要養(yǎng)分。如何看待失敗，檢驗(yàn)著整個(gè)社會(huì)對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持力度。探索政府支持創(chuàng)新的法律機(jī)制，已經(jīng)成為深入落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。

一、鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗法治化存在的問(wèn)題

（一）立法支撐體系尚不完善

國(guó)家在積極鼓勵(lì)創(chuàng)新，激發(fā)基層活力的過(guò)程中，需要確保創(chuàng)新在法律的框架內(nèi)有序進(jìn)行。“創(chuàng)”意味著過(guò)去沒(méi)有或是與歷史不同，失敗的概率會(huì)高一些。創(chuàng)新的不確定性決定了實(shí)施立法工作的難度，要以法律手段保護(hù)創(chuàng)新，需要處理好知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利保護(hù)的封閉性與利益保護(hù)的開(kāi)放性間的關(guān)系。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法定主義要求司法原則上不能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利類型，但法律保護(hù)的正當(dāng)利益則不受權(quán)利法定原則約束。當(dāng)前我國(guó)在支持創(chuàng)新方面的立法層級(jí)較低，缺乏權(quán)威性。在立法的過(guò)程中，一方面政府的立法意識(shí)淡薄，致使創(chuàng)新者的權(quán)利無(wú)法得到保障。另一方面公眾參與立法的積極性不足，公開(kāi)溝通制度效果不佳，導(dǎo)致立法效率不高，程序的公正性也難以保證。

（二）行政執(zhí)法程序尚不規(guī)范

鼓勵(lì)創(chuàng)新的工作，不但需要依靠政府的支持，還需要大量資金、技術(shù)、人員和法律制度保障。在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，立法的預(yù)期效果往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理創(chuàng)新案例的過(guò)程中，容易受到現(xiàn)有法律條文影響，進(jìn)而形成思維定式，不但會(huì)質(zhì)疑與現(xiàn)行法規(guī)沖突的創(chuàng)新行為，而且在制定保護(hù)和支持創(chuàng)新行為的法規(guī)上猶豫不決。

（三）監(jiān)督管理機(jī)制尚不給力

行政法律對(duì)于公眾參與創(chuàng)新并沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)范，創(chuàng)新管理缺乏法律效力，審計(jì)監(jiān)督的效率低下，主管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)的現(xiàn)象層出不窮。當(dāng)前社會(huì)民眾的監(jiān)督權(quán)沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，公眾參與度不高。其原因在于立法保障機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致相關(guān)立法嚴(yán)重滯后。

（四）救濟(jì)機(jī)制尚不健全，創(chuàng)新者“人單勢(shì)薄”

我國(guó)當(dāng)前主要依靠科技管理部門對(duì)創(chuàng)新資源進(jìn)行項(xiàng)目配置管理。重大創(chuàng)新規(guī)劃的落實(shí)采用“專家+官員”的模式。創(chuàng)新實(shí)踐往往會(huì)從根本上改變利益格局，涉及到部分當(dāng)事人的利益。而創(chuàng)新者總是少數(shù)，特別是在創(chuàng)新初期，容易遭受到公眾的質(zhì)疑。因此經(jīng)常出現(xiàn)創(chuàng)新者“人單勢(shì)薄”，不被立法者所重視，一旦主管部門作出相應(yīng)處罰，創(chuàng)新者就很難“翻盤”。

二、鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗法治化的必要性

（一）法治將“創(chuàng)新”與“亂創(chuàng)新”劃清界限

在我國(guó)鼓勵(lì)創(chuàng)新的過(guò)程中，出現(xiàn)的一些學(xué)術(shù)造假、自主創(chuàng)新能力難以提高的問(wèn)題，需要通過(guò)法律的方式來(lái)解決。教育部在2009年發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)肅處理高等學(xué)校學(xué)術(shù)不端行為的通知》，對(duì)科技教育領(lǐng)域的學(xué)術(shù)不端行為進(jìn)行法治，實(shí)行“零容忍”制度 。該通知對(duì)主觀失誤性質(zhì)的失職、弄虛作假，明知故犯等不負(fù)責(zé)任行為，絕不寬容。法治不僅能夠有效防止有人打著創(chuàng)新“旗號(hào)”某私利，也在制度上對(duì)改革創(chuàng)新進(jìn)行有效的保護(hù)和支持 。真正的創(chuàng)新不會(huì)偏離法治軌道，鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗的提出意味著對(duì)創(chuàng)新試錯(cuò)失敗的承認(rèn)。

（二）法治將創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制在最低限度

法律能引領(lǐng)和規(guī)范科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，有消除科技異化活動(dòng)的重要重要功能。法治對(duì)創(chuàng)新的基礎(chǔ)性作用表現(xiàn)在確定了基本的價(jià)值目標(biāo)，可避免創(chuàng)新出現(xiàn)全局性、不可逆轉(zhuǎn)的錯(cuò)誤，將創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)降低至最低限度。當(dāng)前所出現(xiàn)的各種新技術(shù)、新產(chǎn)品或新服務(wù)（比如互聯(lián)網(wǎng)金融、大數(shù)據(jù)與信息使用、融資方式創(chuàng)新），很多都是正在試錯(cuò)的項(xiàng)目，需要社會(huì)給他們理解和支持。例如《浦東新區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于推進(jìn)浦東新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的決定》中明確表示，對(duì)于國(guó)家支持的中小型科技公司，允許出現(xiàn)非主觀和故意造成的失敗或者失誤，同時(shí)配套失誤的減輕和免除責(zé)任處理辦法 。《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》中建立了糾偏機(jī)制，以減少創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤。各級(jí)政府或上級(jí)部門要對(duì)違反規(guī)定程序的創(chuàng)新或者可能造成嚴(yán)重后果的創(chuàng)新進(jìn)行立即糾正。

（三）法治為鼓勵(lì)創(chuàng)新包容失敗提供保障

必須依靠知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的保障，在制度、法律、法規(guī)上具體體現(xiàn)對(duì)創(chuàng)新失敗的寬容。2007年修訂的《科學(xué)進(jìn)步法》第56條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)人員自由探索、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。原始積累能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項(xiàng)目的，給予寬容 。”該法對(duì)于深入依法治國(guó)方略產(chǎn)生積極作用。上海市出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，立法寬容改革試錯(cuò) 。杭州市人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，明確表示鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展，寬容改革創(chuàng)新失誤 。

三、鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗法治的基本原則

（一）鼓勵(lì)探索的法律原則

國(guó)家出臺(tái)的鼓勵(lì)科研人員勇于創(chuàng)新，敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定，是指導(dǎo)科技發(fā)展和司法實(shí)踐的重要原則。有研究者認(rèn)為“量刑寬容失敗”乃“法內(nèi)開(kāi)恩”。那么立法決策者就應(yīng)該好好研究“寬容”理念指導(dǎo)下進(jìn)行法律設(shè)計(jì)和制度選擇。立法決策的本身一方面要符合客觀規(guī)律，另一方面要真實(shí)反映多方利益主體的需求，構(gòu)建更具包容性的平衡 。

妥善運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度中的保護(hù)限制和例外，合理確定法律責(zé)任邊界，鼓勵(lì)更多社會(huì)主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等領(lǐng)域，要妥善運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法中的兜底性規(guī)定、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的原則條款、法律目的條款等，適時(shí)慎重補(bǔ)充承認(rèn)新類型創(chuàng)新權(quán)益，增強(qiáng)市場(chǎng)主體在未知和風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力和投資意愿。

（二）勤勉盡責(zé)的法律原則

程序是實(shí)體價(jià)值的保證。正當(dāng)程序原則符合我國(guó)程序法律的規(guī)定，正當(dāng)程序原則賦予權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)條件，有效規(guī)避了主體濫用職權(quán)、徇私利己的違法行為。科技寬容制度的后果是“寬容”，根據(jù)我國(guó)《民事通則》第106條規(guī)定，過(guò)錯(cuò)責(zé)任重在“有過(guò)錯(cuò)既有責(zé)任，無(wú)過(guò)錯(cuò)則無(wú)責(zé)任”。該規(guī)定主要存在于侵權(quán)行為法領(lǐng)域，適用范圍有限，而科技寬容制度立足點(diǎn)在于“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”，主要是由于客觀原因所致研發(fā)失敗，那么科研人員不必承擔(dān)責(zé)任。

（三）科技寬容制度的例外

我國(guó)從三個(gè)方面制定了以知識(shí)產(chǎn)權(quán)為重要參考的創(chuàng)新評(píng)價(jià)制度：首先，完善評(píng)價(jià)機(jī)制和考核方法，將創(chuàng)新業(yè)績(jī)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核范圍 。其次，探索建立經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新并重的企業(yè)考評(píng)模式，加大創(chuàng)新轉(zhuǎn)型考核權(quán)重。最后，推進(jìn)高等學(xué)校和科研院所分類評(píng)估，將科研成果對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)影響納入評(píng)價(jià)指標(biāo)，并將結(jié)果作為科研經(jīng)費(fèi)支出的重要依據(jù)。該制度的意義在于，當(dāng)創(chuàng)新中的試錯(cuò)結(jié)果被審核為“錯(cuò)”時(shí)，相關(guān)單位能啟動(dòng)制度流程，對(duì)責(zé)任人實(shí)施免責(zé)。

四、武漢市鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗法治機(jī)制的構(gòu)建路徑

（一）進(jìn)一步完善法律規(guī)范體系

武漢在創(chuàng)新改革的過(guò)程中堅(jiān)持法治原則，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)創(chuàng)新改革，鼓勵(lì)“先行先試”勇于創(chuàng)新的勤政，打擊墨守成規(guī)無(wú)所作為的懶政。武漢人大充分發(fā)揮其在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用 。武漢市在處理法律的空白區(qū)問(wèn)題上，提倡只要未違反國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定，不違背社會(huì)公眾利益，就允許實(shí)驗(yàn)或試行。2015年1月15日，通過(guò)的《東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》第四條規(guī)定：“示范區(qū)鼓勵(lì)各類主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，支持有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制先行先試，增強(qiáng)市場(chǎng)活力和發(fā)展動(dòng)力，營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、寬容失敗的氛圍 。”2016年7月，《武漢市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗促進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的決定》中首次將“寬容失敗”明確在標(biāo)題中表述，同時(shí)擴(kuò)大了容錯(cuò)對(duì)象 。

（二）構(gòu)建創(chuàng)新型行政管理機(jī)制

武漢市打造創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的決策協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)平臺(tái)，成立武漢創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展委員會(huì)，其下設(shè)投資工作、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系建設(shè)、“城市合伙人”計(jì)劃、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)等專業(yè)委員會(huì)和辦公室 。行政執(zhí)法注過(guò)程中執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定嚴(yán)懲違法行為。同時(shí)執(zhí)法者需要適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展要求，創(chuàng)新執(zhí)法方式，增強(qiáng)執(zhí)法效果。保護(hù)創(chuàng)新者利益，促進(jìn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，提升執(zhí)法效益。2016年8月22日，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中就推進(jìn)東湖開(kāi)發(fā)區(qū)三合一知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制改革進(jìn)行了研究。武漢市整合現(xiàn)有行政管理資源，建立與國(guó)際接軌、適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展需要的統(tǒng)一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制，成立集專利、商標(biāo)、版權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)于一體的綜合行政管理部門 。從法律角度看，法律機(jī)制對(duì)于創(chuàng)新必須持有“包容審慎”的原則，寬容執(zhí)法。

（三）構(gòu)建司法保障機(jī)制

截止2015年，武漢市各級(jí)法院累計(jì)受理各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件20，483件，其中刑事案件529件（含二審4件），民事案件19，930件（含二審131件），行政案件24件 （含二審1件）。當(dāng)前武漢市包括武漢市中級(jí)人民法院、江岸區(qū)人民法院、江漢區(qū)人民法院和東湖高新區(qū)人民法院設(shè)立有知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭。2014年4月，武漢制定《關(guān)于建立武漢市知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)與行政執(zhí)法對(duì)接機(jī)制的意見(jiàn)》，意見(jiàn)中曾明確要求建立由市法院、市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、工商局、文新廣局組成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)聯(lián)席會(huì)制度 。武漢市對(duì)現(xiàn)有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)聯(lián)席會(huì)制度進(jìn)行改革，提升知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)聯(lián)席會(huì)制度的級(jí)別，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議作用，堅(jiān)持鼓勵(lì)創(chuàng)新的原創(chuàng)，使“例外執(zhí)法”有規(guī)可循。2015年7月，湖北法院系統(tǒng)開(kāi)始建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判專家?guī)欤着?8名專家已正式聘任 。

（四）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

武漢市通過(guò)立法規(guī)范科技評(píng)價(jià)制度，建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制，實(shí)行信息公開(kāi)和舉報(bào)制度，加大檢查和懲處力度 。逐步建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者分離的科技管理體制。當(dāng)科技創(chuàng)新工作出現(xiàn)失誤時(shí)，凡涉及科技創(chuàng)新工作人員、企業(yè)和項(xiàng)目關(guān)鍵崗位的骨干人員的，要正確把握調(diào)查處理的時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，確保企業(yè)和項(xiàng)目正常運(yùn)行。規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)免責(zé)程序，在免責(zé)申請(qǐng)、審核評(píng)估、認(rèn)定、答復(fù)、跟蹤反饋整個(gè)過(guò)程中，保證免責(zé)程序公開(kāi)和公正性。2014年4月，武漢市制定了《關(guān)于建立武漢市知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)與行政執(zhí)法對(duì)接機(jī)制的意見(jiàn)》，建立與行政機(jī)關(guān)的橫向協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)一工商、文化、版權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法部門，共同處理在不同環(huán)節(jié)中的各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題 。

（五）營(yíng)造有利的法治環(huán)境

武漢市大力推進(jìn)政府由主導(dǎo)創(chuàng)新向服務(wù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，極探索社會(huì)共治的管理格局。在創(chuàng)新領(lǐng)域確立其鼓勵(lì)創(chuàng)新寬容失敗制度，配合法律的有效貫徹實(shí)施，以科學(xué)合理的監(jiān)管，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)健康發(fā)展 ，逐步形成尊重知識(shí)、崇尚創(chuàng)新、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、寬容失敗的社會(huì)氛圍。

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