行政訴訟法實施以來的五大顯著變化

摘 要 《行政訴訟法》于2015年1月1日頒布實施以來，取得了良好的社會效果，在很大程度上保護了公民、法人和其他組織的合法權益，也反過來倒逼行政機關依法行政。在司法實務中，也帶來了一些新變化，文章主要總結歸納了新修改的行政訴訟法三年左右的時間里，在法院審理的行政案件角度，所呈現的五大方面的顯著趨勢，有利于了解行政訴訟領域的最新動態，也有助于行政機關規范日常執法活動。

關鍵詞 行政訴訟法 司法實務 顯著變化

作者簡介：柳沛，浙江中銘律師事務所律師，三級律師，研究方向：行政法與行政訴訟法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.006

2015年1月1日，新修改的行政訴訟法頒布實施。近年來，隨著行政法律體系的日益完善和老百姓法律意識的日益增強，涉訴行政行為也越來越多，行政訴訟類型呈現多樣化、復雜化特點，尤其在行政訴訟法將立案登記制寫入法律條文中后，曾一度存在誤讀，認為凡是糾紛都必然要立案受理進行實體審判環節，其實不然。截止到目前為止，行政訴訟法已經實施三年有余，司法實務中發現了一定的規律性和一些顯著變化，主要有以下五個方面：

一、立案登記制實施后，行政案件持續增長，更多的行政執法活動將面臨涉訴風險

《行政訴訟法》是在2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過、自2015年5月1日起頒布實施，而大家都知道，就在行政訴訟法通過前的2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。”然后，為了落實這一精神，《行政訴訟法》在第五十一條就做出了“立案登記制”的有關規定。緊接著，最高院也隨即出臺了配套措施《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》和《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》，下面的各級高院、中院也印發相應文件予以保障。比如浙江省高院印發的《關于貫徹立案登記制的實施意見》。

據不完全統計，在行政訴訟法實施后的首個工作日，當天全國法院立案數量比去年同期增幅超過20%。以前在2012-2013基本每年的一審行政案件都維持在12萬件左右，2014年有14萬，2015年突然增加到22萬，2016年達到了23萬，老百姓民告官的意識在逐漸增強，這也對我們行政機關的日常行政執法活動提出了更高的要求，增加了涉訴風險。所以平時在執法過程中都要按照《浙江省行政執法全過程記錄工作辦法（試行）》和《浙江省重大行政執法決定法制審核辦法（試行）》的要求執行，有時候隨身佩帶“行政執法記錄儀”，這不僅是對行政相對人違法行為的記錄，更重要的是對我們執法人員執法行為及執法過程的保護和取證，進而降低敗訴風險。

二、行政案件涉及領域更加廣泛，新類型、重大敏感案件頻發高發

行政訴訟法實施后，最明顯的變化就是把“具體行政行為”統一修改為“行政行為”。這就大大擴大了行政案件的受案范圍，現在的行政訴訟涉及領域已經延伸至城建（主要是國有土地集體土地征收、不動產登記和拆違等方面）、林權登記、治安管理的公安領域、養老、工傷、低保的社保領域和鄉鎮政府行政裁決領域等。再加上，行政訴訟法把“行政協議”納入到受案范圍之內，使得類似征收補償協議、招商引資協議、特許經營協議等糾紛呈現井噴式增長。隨之而來就有很多需要研究的新問題產生，比如之前有個律師同行就碰到過這樣一個現實問題：原先政府招商引資和公司之間簽訂合同約定的糾紛解決方式是仲裁，后來政府沒有按協議履行而發生爭議，2015年行政訴訟出臺后說這是行政協議，仲裁委不受理，讓公司提起行政訴訟，而法院又說當時約定的仲裁，法院無法受理，等等，這些都是新出現的需要研究的新問題。行政訴訟法中還增加了檢察院可以提起行政公益訴訟，那么隨之而來的就是檢察院的地位問題，審查方式和裁判標準等新問題，非常值得研究。還有現在很多比較難解決的民事爭議與行政訴訟交織在一起，當事人企圖從行政機關處尋找突破口，會申請信息公開或者提起履職申請，這也使得行政機關頻繁涉訴。還有很多職業打假人濫用訴權，只要行政機關投訴不處理或處理結果不滿意就肆意訴訟，甚至有些都成立公司進行產業化運作，所以讓很多行政機關處理信訪、投訴的難度加大。甚至有些防不勝防，有個行政機關當時收到一個快遞，看了看內容按信訪件處理，最后過了2個多月收到法院傳票說被訴不履行法定職責，搞得有些工作人員都莫名其妙，但還要應訴。所以到底是信訪件還是履職件，不能僅看當事人寄過來材料的標題，還要結合內容進行認定，避免涉訴風險。

三、行政機關當被告已經成為常態，對復議機關嚴格履職提出更高要求

現在行政機關只要作出一個書面文件，老百姓就會開啟維權程序，復議、訴訟，經過復議后不服的再提起訴訟等一系列維權方式，所以行政機關頻繁當被告。以前當被告的行政機關相對比較固定，工商局、城管、公安局等部門，現在不用說基層政府的各個職能機構，就連國家部委也經常要去派員應訴。據傳，在某次座談會上，國家某部領導就向最高院院長周強抱怨，“我們現在不是在出庭應訴，就是在出庭應訴的路上”。不是不讓老百姓訴，但不能濫訴。雖然大部分老百姓基于合理要求提出訴訟，但也確實存在一部分人濫用訴權的情形。據最高院統計，公安部2016年所有應訴案件中，有40%的案件來自于同一個人的起訴，廣東一對夫婦圍繞一件醫療糾紛自2011年至2017年提出眾多行政復議、行政訴訟，其中行政訴訟1165件（一審630件，二審535件） 。北京某當事人在2016年5月至7月間，向北京四中院提交了1920份訴狀。針對這種情況，最高院也馬上做了研究處理，出臺了法發〔2017〕25號文件《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》。其中提出要“嚴格規制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為”。同時，行政訴訟規定的復議雙被告，很大程度上改變了復議機關“維持會”的局面，但也對復議機關審查原行政機關行政行為的程度提出了更加嚴格的要求和標準。有些地方還專門成立了行政復議局來處理日常復議案件及應訴事宜，比如浙江義烏。

四、行政應訴壓力加大，行政機關負責人出庭應訴仍需加強

為了解決老百姓“告官不見官”的問題，《行政訴訟法》中第三條規定了“行政機關負責人出庭應訴”制度，但自實施以來，行政機關的負責人來出庭應訴的情況并不常見，后國務院辦公廳在2016年6月27日下發了《國務院辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的意見》（國辦發〔2016〕54號）文件，最高院也在2016年7月28日下發了《最高人民法院關于行政訴訟應訴若干問題的通知》（法〔2016〕260號）文件，各省、部分市也下發了相應的文件對該制度進行落實。如貴州以上率下推進行政首長出庭應訴，制定了《貴州省行政機關行政應訴辦法（試行）》。據新聞報道，就在2016年4月11日，貴州省人民政府副省長陳鳴明作為行政機關負責人出庭參與訴訟。這是一個榜樣，但在實踐中，也有很多行政機關首長出于各種各樣的原因未能出庭應訴，本次行政訴訟司法解釋中針對此情形在第129條特別規定了“涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭”。

所以，不僅行政機關的法制工作人員壓力大，就連行政機關的領導現在的應訴壓力也非常大。總的趨勢還是鼓勵其出庭應訴，如果實在因公務無法出庭，也要向法院提交《情況說明》一份，加蓋行政機關印章或由該機關主要負責人簽字認可。不得僅委托律師出庭。所以對于涉訴案件，行政機關都要予以重視，提前安排好內部工作、協調好出庭人員，經傳票傳喚拒不到庭要承擔敗訴后果。比如2015年，臺州臨海市三人訴浙江省政府的一個土地批復，結果省政府主要負責人未按時出庭，被臺州市中級人民法院判決敗訴。這些不必要的問題盡量可以提前避免。

五、嚴格司法審查標準，行政機關敗訴率不斷上升

新《行訴法解釋》在第一百三十五條將原先適用若干問題解釋中的，經復議的訴訟案件，法院只審查復議程序合法性，改為了“審查復議決定的合法性”。這對復議機關的復議決定需要進行更加深入的司法介入審查。原先只審查程序，復議機關僅對復議程序合法性承擔舉證責任，現在不僅審程序，還要審實體內容。這就要求復議機關審查原行政機關的行政行為時必須嚴格把握，對不合法的行為就堅決撤銷或改變。據統計，每年有將近一半的行政案件通過初步審查會被裁定駁回起訴，進入實體審理的有32.5%敗訴。比如2016年12月20杭州江干區法院就審理了一個因共同發布公告限期拆除居民露臺違反法定程序而判決江干區人民政府一審敗訴的案件，2018年2月22日，浙江省高院判浙江省人民政府敗訴。撤銷其復議決定，并責令省政府在法定期限內重新作出復議決定。

風物長須放眼量。行政訴訟法實施以來，各個行政機關作出的行政行為方面有了較大幅度改善和改進，取得了比較滿意的效果。在實務中也帶來了這些顯著變化，了解以上變化，有助于更好的掌握動態，把控制度落實情況，爭取讓每位老百姓都能享受到司法改革所帶來的制度紅利。

參考文獻：

[1]杭州江干區政府一審被判敗訴.人民網.2016年12月21日.http：//www.sohu.com/a/122155445_114731 訪問日期2018年9月2日.

[2]行政復議體制改革新探索 國內首家行政復議局義烏掛牌.中國義烏網.2015年9月10日.http：//news.zgyww.cn/system/2015/09/10/010019244.shtml 訪問日期2018年9月6日.

[3]張正釗、胡錦光主編.行政法與行政訴訟法（第四版）.中國人民大學出版社.2009年版.