以“標準地”改革撬動高質量發(fā)展

□劉暢

“標準地”改革，以標準為紐帶，通過制度集成式創(chuàng)新，建立了新型企業(yè)投資項目全要素、全周期管理模式，進一步厘清政府與市場關系。通過“標準”在先，從源頭上消除了項目不實、不清、多變等問題，有效解決了企業(yè)拿地難、審批繁的問題，是推動高質量發(fā)展和實現(xiàn)企業(yè)投資項目開工前審批“最多跑一次”“最多 100 天”的關鍵一招。2018年，國務院辦公廳三次發(fā)文肯定浙江“標準地”改革模式

“標準地”①“標準地”是指，在完成區(qū)域評估基礎上，帶著固定資產(chǎn)投資強度、容積率、單位能耗標準、單位排放標準、畝均稅收等“5+X”指標出讓的國有建設用地。改革是浙江省委、省政府從推動高質量發(fā)展和深化“最多跑一次”改革大局出發(fā)而作出的一項重大創(chuàng)新舉措，是深化資源要素配置市場化改革、撬動企業(yè)投資項目“最多跑一次”改革迭代升級的重大舉措，也是推動實現(xiàn)一般企業(yè)投資項目開工前審批“最多100天”的一項關鍵之舉。2018年以來，按照省委、省政府總體部署，省發(fā)展改革委會同省自然資源廳等省級相關部門全力推進“標準地”改革，取得明顯成效，多次獲得國家通報表揚。

改革背景

十八屆三中全會《決定》提出，推動市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在企業(yè)投資項目領域，如何推動市場在土地資源要素配置中發(fā)揮決定性作用，使得有限的土地資源真正流向高效率、高產(chǎn)出、低能耗、低排放的項目，確保實現(xiàn)企業(yè)投資項目開工前審批“最多跑一次”“最多100天”，引起政府和企業(yè)的廣泛關注。

2017年8月，浙江省省長袁家軍在省政府第十次全體會議上提出：建立“標準地”制度，并明確2017年先在德清縣試點，2018年全省總結推廣。自此，浙江拉開了“標準地”改革的序幕，也成為全國“標準地”改革的發(fā)起者和策源地。

浙江“標準地”改革獲通報表揚情況

工作進展

建立制度體系。出臺了《關于加快推進“標準地”改革的實施意見》（浙政辦發(fā)〔2018〕73號），明確全年的目標是各設區(qū)市所轄的省級以上平臺②省級以上平臺是指省級以上經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級以上高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、省級特色小鎮(zhèn)。新批工業(yè)不低于30%按照“標準地”制度供地，以“標準地”制度供地的企業(yè)投資項目實現(xiàn)開工前審批最多100天；各市、縣（市、區(qū)）均出臺了“標準地”改革文件。制定《企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”管理規(guī)范》省級地方標準，“標準地”改革成熟經(jīng)驗做法納入《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》。

建立工作體系。在橫向協(xié)同方面，省發(fā)展改革委與省級有關部門建立了工作協(xié)調推進機制，出臺《浙江省企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”工作指引》，明確了“定標出讓、對標拿地、對標施建、對標驗收、對標監(jiān)管”五步推進法。在縱向推進方面，各地基本建立了發(fā)改部門牽頭的工作機制，上下聯(lián)動，細化工作舉措，合力推進改革。

建立指標體系。制定出臺《浙江省新增工業(yè)項目“標準地”指導性指標（試行）》，按照高質量發(fā)展導向要求，從綠色、質量、效益、創(chuàng)新角度構建指標體系，并與“畝均論英雄”相關指標銜接，確定了投資強度、容積率、畝均稅收、單位能耗標準、單位排放標準、R&D占主營業(yè)務收入之比等6項指導性指標，對工業(yè)領域32個細分行業(yè)提出了具體指標值；兼顧各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況，針對投資強度、畝均稅收等2個指標設立了地區(qū)“修正系數(shù)”，為各地因地制宜、因時制宜制定適合本地區(qū)發(fā)展的“標準地”出讓指標體系留出足夠政策空間。同時，指導各市、縣（市、區(qū)）均建立了當?shù)匦略龉I(yè)項目“標準地”控制性指標體系。以“5+X”指標為核心，標準地“明確標準、明碼標價”，企業(yè)只管“對著標準投、盯著市場干”，政府也只需“對著標準驗、盯著指標管”。

建立考核體系。依托浙江省土地使用權網(wǎng)上交易系統(tǒng)和浙江省建設用地供應動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，增設“標準地”模塊，利用數(shù)字化手段，開展全省省級以上平臺工業(yè)項目“標準地”出讓情況月度統(tǒng)計通報。

主要成效

2018年，全省省級以上平臺共出讓工業(yè)項目“標準地”909宗、總面積51160畝，占省級以上平臺新批工業(yè)用地總宗數(shù)的79.4%、總面積的80.1%，11個設區(qū)市均提前達到省政府確定的不低于30%按照“標準地”制度供地目標。根據(jù)浙江大學公共管理學院第三方評估，參與“標準地”供地方式的企業(yè)滿意度達95.88%。

促進行政效率變革：以“政府有為”促“企業(yè)有利”。“標準地”改革有效縮短了企業(yè)獲得施工許可證的時間，大大降低了企業(yè)辦事成本、財務成本，為企業(yè)抓住市場機遇贏得寶貴時間。2018年，“標準地”項目從備案賦碼到領取施工許可證全流程時間從改革前的平均192天減至71天。

促進產(chǎn)業(yè)質量變革：積極引導區(qū)域高質量發(fā)展。一是因地制宜，以源頭治理推動了各縣市區(qū)出臺支持綠色可持續(xù)發(fā)展的地方標準，助力“大花園”區(qū)域綠色發(fā)展，推動傳統(tǒng)高污染地區(qū)轉型發(fā)展。通過設置單位能耗增加值、單位排放增加值兩項指標，明確釋放了在新增土地出讓環(huán)節(jié)應平衡短期經(jīng)濟增長與長期可持續(xù)發(fā)展信號，較好引導了各地區(qū)因地制宜推進綠色發(fā)展。二是以投資標準、產(chǎn)出標準為引領，較好推動了各地區(qū)實現(xiàn)高質量發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，“標準地”供地的企業(yè)投資項目畝均投資額是一般供地制度下畝均投資額的兩倍以上。以湖州市為例，2018年以來新增工業(yè)“標準地”項目平均容積率1.33，同比增加15.1%；投資強度平均512萬元/畝，較面上項目高出22.6%。

促進政商關系重構：撬動政府治理現(xiàn)代化潛力大。一是“標準地”改革將“事后提要求”轉變?yōu)椤笆虑岸藴省保渲贫仍O計有助于降低政策不確定性，增加穩(wěn)市場、穩(wěn)預期的制度保障。地方政府為落實“畝均論英雄”等考核要求，存在土地出讓后變更政策性要求的做法，引發(fā)了企業(yè)家群體對于地方政府“朝令夕改”的不穩(wěn)定預期。“標準地”改革突出了“事前定標準”，要求地方政府在土地出讓前就明確各項政策性要求，有助于降低政策不確定性。二是“標準地”改革推動“找市場不找市長”，提高企業(yè)家對于政府公平公正辦事、恪守契約精神的預期，有助于降低交易成本，從根本上優(yōu)化營商環(huán)境。問卷調查顯示，參與“標準地”供地模式的企業(yè)家中有77.00%高度認同“只要通過公開渠道就能辦成事，找不著市長都差不多”的陳述。在“標準地”制度下，有72.64%的企業(yè)家認為政府有較好的契約精神。

主要創(chuàng)新點

“標準地”改革，以標準為紐帶，通過制度集成式創(chuàng)新，建立了新型企業(yè)投資項目全要素、全周期管理模式，進一步厘清政府與市場關系。通過“標準”在先，從源頭上消除了項目不實、不清、多變等問題，有效解決了企業(yè)拿地難、審批繁的問題，是推動高質量發(fā)展和實現(xiàn)企業(yè)投資項目開工前審批“最多跑一次”“最多100天”的關鍵一招。

推行“標準地+區(qū)域評估”，下好簡化審批先手棋。把區(qū)域評估作為“標準地”改革的前提和基礎，大力推進區(qū)域環(huán)境影響評價、節(jié)能評估、地質災害危險性評估、水土保持方案編制、壓覆重要礦產(chǎn)資源評估、地震安全性評價等區(qū)域評估，對入駐區(qū)域內(nèi)符合整體規(guī)劃和功能定位、屬于主導產(chǎn)業(yè)并在負面清單外的企業(yè)投資項目，原則上可不再進行單獨評價或者實行降檔審批，最大限度簡化優(yōu)化審批流程。湖州市、桐廬縣等地區(qū)還率先推行同一區(qū)域內(nèi)的不同評估事項實行多評合一、聯(lián)合評估。

推行“標準地+代辦制”，提升企業(yè)辦事滿意度。全面實行“標準地”項目政府無償代辦服務，政府代辦員從項目前期起即提供服務，做到企業(yè)取得“標準地”前“貼上去”，審批中“全程代”，項目開工后“跟到底”，讓企業(yè)少跑腿甚至不跑腿,全面提升企業(yè)獲得感和滿意度，優(yōu)化營商環(huán)境。截至目前，全省共有企業(yè)投資項目代辦員1713人，其中專職代辦員425人。

推行“標準地+承諾制”，安好審批流程加速器。對“標準地”項目，鼓勵各地按照國家和省有關規(guī)定疊加推行承諾制。各地組織有關部門制定具體項目的標準和條件，企業(yè)書面承諾符合標準和條件并公示后，相關部門可以直接作出行政許可決定，實行審批事項公開、標準量化、承諾即辦，落實企業(yè)投資項目自主權和主體責任。如湖州市圍繞施工許可證核發(fā)這一關鍵環(huán)節(jié)，在總體風險可控前提下，進行了大膽突破，取消規(guī)劃審查許可事前報批手續(xù)、取消消防設計審查等施工許可前置條件、允許施工圖聯(lián)合審查在施工許可證核發(fā)后委托等，工業(yè)投資項目全流程申報材料由改革前的303項壓縮至65項。企業(yè)只要就相關項目準入標準進行一次性承諾，對標設計、報備成果，可當天核發(fā)施工許可證，當天開工。

推行“標準地+控制線”，畫好高質量發(fā)展同心圓。指導各地制定新增工業(yè)項目“標準地”控制性指標，除須包含固定資產(chǎn)投資強度、容積率、單位能耗標準、單位排放標準、畝均稅收等5個基本指標之外，鼓勵各地積極探索細分行業(yè)領域“創(chuàng)新水平、研發(fā)投入占比、品牌、人才”等個性化指標，明確項目準入底線，引導企業(yè)拿地量入為出、適度消費，倒逼集約節(jié)約用地，“標準地”對優(yōu)質投資的引導作用逐步顯現(xiàn)。

推行“標準地+控成本”，助推企業(yè)打好“市場牌”。通過審批提速、中介提速、涉審中介事項費用由政府買單等，“標準地”項目有效降低企業(yè)成本支出。如湖州市通過實施區(qū)域評估將具體項目專項評審簡化為報備登記，環(huán)評、能評和洪評三項制度性交易成本合計降低95%左右。如德清升華臨杭物流公司算了一筆賬，“標準地”項目落地時間縮短4個月，按每月每平米300元租金收入計算，相當于增加了每月95萬元、共380萬元的收入。

推行“標準地+全監(jiān)管”，扎好項目全過程“監(jiān)管籠”。推動建立覆蓋項目建設、竣工驗收、達產(chǎn)復核、股權變更等環(huán)節(jié)監(jiān)測核查機制，項目正常運營后實行畝均效益綜合評價管理，實施全生命周期閉環(huán)監(jiān)管。在德清縣率先開展“標準地”項目信用監(jiān)管試點，出臺全省首個《工業(yè)項目“標準地”獎懲辦法》，探索建立“標準地”企業(yè)投資項目信用評價體系。

2019年工作思路

推進“標準地”擴面。2019年，按照“不推行標準地是例外”原則，在省級以上平臺全面推行工業(yè)項目“標準地”制度，省級以下平臺新批工業(yè)用地“標準地”占比不低于30%。積極探索“標準地”從工業(yè)項目向其他社會投資項目延伸。

推行區(qū)域評估全覆蓋。制訂出臺關于全面實施區(qū)域評估的意見，全面推行區(qū)域環(huán)境影響評價、節(jié)能評估（民用建筑的節(jié)能評估除外）、地質災害危險性評估、防洪影響評價、水土保持方案編制、水資源論證、地震安全性評價、壓覆重要礦產(chǎn)資源評估、文物影響評估等區(qū)域評估從省級以上平臺向省級以下平臺延伸覆蓋，為全面推廣“標準地”制度夯實基礎。

加強數(shù)字化支撐。依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺2.0版，利用大數(shù)據(jù)技術，繪制全省工業(yè)項目“標準地”數(shù)字地圖，向全社會集中、公開展示各地“標準地”準入指標要求、公告出讓情況，推介各地“標準地”，探索建立全省“標準地”招商新模式，為企業(yè)掌握各地政策、按需拿地提供數(shù)字化支撐。

深化“標準地”改革試點。圍繞“標準地+數(shù)字化”“標準地+個性化指標”“標準地+承諾制審批”“標準地+清單化監(jiān)管”，在湖州市、臺州市、桐廬縣、余杭區(qū)等地開展全面深化“標準地”改革試點，推進信用監(jiān)管在標準地改革應用，引領全省打造“標準地”改革升級版，為全面深化改革提供高質量的浙江實踐、浙江素材、浙江經(jīng)驗。