用法治思維看動(dòng)物銷售等的“備案”

文│楊懷偉（北京市房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)）

行政執(zhí)法要具備法治思維，如果缺乏必要的法治思維，執(zhí)法者的法律執(zhí)行必然出現(xiàn)偏差。法治思維要求行政執(zhí)法要有法治邏輯、法治整體觀，簡(jiǎn)便易行的“備案”是行之有效的行政管理工具。實(shí)際工作中，要注意“未備案”罰款處罰有前置條件和“備案”通用等問題，在行政執(zhí)法中不能有絲毫懈怠，要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，否則會(huì)造成執(zhí)法錯(cuò)誤。

目前，北京、新疆、福建、甘肅等地對(duì)從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸、交易的單位和個(gè)人施行備案制度，但沒有全國(guó)性的法律規(guī)定。2017年11月1日，《北京市從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人備案管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法（試行）》）開始施行，各區(qū)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)從事動(dòng)物收購(gòu)等的備案工作迅速展開，進(jìn)入2018年，對(duì)動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)任磦浒傅男姓幜P開始增多。執(zhí)法實(shí)踐中，有的執(zhí)法人員主張養(yǎng)殖場(chǎng)也應(yīng)當(dāng)備案，否則就應(yīng)予以處罰；甚至主張，在檢查養(yǎng)殖場(chǎng)檔案的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)有銷售行為，沒有備案就應(yīng)該處罰。顯然，這偏離了備案制度設(shè)立的初衷，雖然，市、區(qū)縣各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此已經(jīng)進(jìn)行了糾正，不再對(duì)養(yǎng)殖單位強(qiáng)制備案。然而，無論是有意識(shí)的還是無意識(shí)的，都體現(xiàn)了錯(cuò)誤的法治思維，事后反思還是非常值得的。

一、為什么行政執(zhí)法需要法治思維

黨的十八大報(bào)告提出，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定能力”。此后，法治思維概念不斷出現(xiàn)在人們的視野中，2014年1月7日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上明確要求，黨委政法委要帶頭依法辦事，善于運(yùn)用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)政法工作。

法治思維是依托法治原則、法治宗旨、法治邏輯、法治思想、法治目的、法治方式、法治途徑等特性，用法治的意識(shí)來認(rèn)識(shí)社會(huì)事物、判斷價(jià)值是非、解決社會(huì)矛盾的思維。法治思維要有整體性、全局性、體系性、系統(tǒng)性。法治思維的內(nèi)涵豐富、外延寬廣，從不同的角度，可以進(jìn)行不同的解讀。簡(jiǎn)言之，法治思維就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)，“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。”

黨的十九大提出新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，明確全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。還提出“增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)，堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維，科學(xué)制定和堅(jiān)決執(zhí)行黨的路線方針政策，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實(shí)處。”在今天，我們比以往任何時(shí)候都更加需要運(yùn)用法治思維和法治方式解決發(fā)展前進(jìn)中的問題。能否運(yùn)用法治思維和法治方式，關(guān)系到深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，直接決定著依法治國(guó)的進(jìn)程。

應(yīng)運(yùn)用法治思維嚴(yán)格行政執(zhí)法人員管理、規(guī)范行政執(zhí)法行為、加強(qiáng)行政執(zhí)法的監(jiān)督。法治思維要求行政執(zhí)法要有法治邏輯、法治整體觀。運(yùn)用法治思維開展行政執(zhí)法是依法行政的內(nèi)在要求，用法治思維看動(dòng)物銷售等未備案的行政處罰不僅可以避免執(zhí)法錯(cuò)誤，還可以大大提高執(zhí)法水準(zhǔn)，促進(jìn)執(zhí)法改革。

二、“備案”立法初衷的法治思維基礎(chǔ)

法治思維是規(guī)則思維，要堅(jiān)守法治底線。法治思維要求行政執(zhí)法要有法治素養(yǎng)，從“依法治國(guó)、依法行政”的整體性深刻理解為什么要備案。

2014年10月1日，《北京市動(dòng)物防疫條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）施行，《條例》有四處備案的表述，但是只有一條罰則。《條例》第十六條：“市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)制定本行政區(qū)域的重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)案，按照規(guī)定分別報(bào)國(guó)務(wù)院獸醫(yī)行政主管部門和市獸醫(yī)行政主管部門備案。”第三十五條：“從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人，應(yīng)當(dāng)向所在區(qū)、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案。”《條例》第四十條：“動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：……（六）聘用注冊(cè)或者備案的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)從事動(dòng)物診療活動(dòng)。”《條例》第六十四條：“違反本條例第三十五條第一款規(guī)定，從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人未備案的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，給予警告，可以處1000元以上1萬(wàn)元以下罰款。”

2004年7月1日《行政許可法》施行，有效遏制了行政許可事項(xiàng)過多過濫。全面清理行政許可，促使行政管理事項(xiàng)由許可制改為備案制。近年來，國(guó)家深入推進(jìn)“放管服”改革，減少審批，多措并舉加強(qiáng)監(jiān)管，行政備案是相對(duì)柔性的管理，在實(shí)踐中越來越重要。北京市動(dòng)物銷售等備案制度的出臺(tái)背景就源于此。

法治思維要求從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法人員時(shí)刻意識(shí)到“動(dòng)物防疫是一個(gè)法制體系”，對(duì)于北京市，這個(gè)體系就是《動(dòng)物防疫法》和《條例》合二為一的體系，還要認(rèn)識(shí)到《條例》自身也是一個(gè)完整的體系。

比如，《條例》第三條規(guī)定，“本市動(dòng)物防疫工作堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合防治、全程監(jiān)管、重點(diǎn)控制的原則，建立政府監(jiān)管與服務(wù)、企業(yè)主責(zé)、行業(yè)自律和社會(huì)參與的共同治理工作機(jī)制。”《條例》第八條規(guī)定，“從事動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、隔離、運(yùn)輸、診療以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏等活動(dòng)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)遵守動(dòng)物防疫法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，做好動(dòng)物疫病的預(yù)防、報(bào)告、控制等工作，降低動(dòng)物疫病發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，防止疫情擴(kuò)散。”而這兩條和《條例》第三十五條以及第四十條是一個(gè)完整的整體，不能絕對(duì)割裂。

“全程監(jiān)管”過去是偏重生產(chǎn)，忽視流通，然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，忽視流通、運(yùn)輸、收購(gòu)、銷售會(huì)致使管理缺位、監(jiān)督后滯、監(jiān)管不嚴(yán)密等。而流通、運(yùn)輸、收購(gòu)、銷售的行政管理也不可能都納入行政許可事項(xiàng)，否則會(huì)降低行政效率和市場(chǎng)效率。所以，簡(jiǎn)便易行的“備案”就成為行之有效的行政管理工具。

有了這個(gè)法治思維，我們自己就可以回答，養(yǎng)豬場(chǎng)需要還是不需要“備案”。

三、從事動(dòng)物收購(gòu)等“備案”的法治思維邏輯

法治思維要求行政執(zhí)法要注意法治邏輯，深刻理解為什么要求從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人備案，究竟要求哪些從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人備案？這是法治思維要求執(zhí)法人員必須思考清楚的問題。

第一，法治邏輯的起點(diǎn)是法律概念。什么是“從事”是關(guān)鍵。如何避免行政執(zhí)法的錯(cuò)誤，必須依托深入理解法律的文本。在“從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人”中，仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“從事”不是一次性做一次，而應(yīng)該是長(zhǎng)期做一件事，是作為事業(yè)“專業(yè)”來開展的。在日常生活里，非職業(yè)行為可以夸大稱之為“從事”，但是這不是法治思維的“從事”。

第二，從“銷售”的角度看，法律如果把“銷售”擴(kuò)大范圍到一般的非專業(yè)銷售行為，那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下，買賣雙方都是銷售，人人備案，件件備案，備案買賣少量動(dòng)物的主體既沒有必要，也不可能做到。如果一個(gè)行為規(guī)范既做不到，又沒必要，還要立法強(qiáng)制性去做，其結(jié)果反而會(huì)喪失法律的公信力，這就不是法治思維，法治思維必然是量力而為，堅(jiān)守法治底線。

第三，法治思維必然體現(xiàn)著權(quán)衡利弊、瞻前顧后、兼顧各方的思維特征。“從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人”是一個(gè)整體，單獨(dú)把“銷售”拿出來，而不顧收購(gòu)、運(yùn)輸?shù)恼w關(guān)聯(lián)，顯然是對(duì)于法律的斷章取義，在執(zhí)法實(shí)踐中，如果對(duì)于買賣雙方只去追究一方責(zé)任也是不公平的執(zhí)法行為。而如果追究買賣雙方，就勢(shì)必?cái)U(kuò)大執(zhí)法對(duì)象的覆蓋范圍，造成執(zhí)法人員面對(duì)海量的執(zhí)法對(duì)象，執(zhí)法人員不足的現(xiàn)狀就會(huì)更加嚴(yán)重。

第四，法治權(quán)衡精于度，“備案主體”并不是多多益善。如果也把運(yùn)輸行為做寬泛的理解，每一個(gè)運(yùn)輸動(dòng)物的行為人都要備案，這也會(huì)成為一個(gè)巨大的管理數(shù)字，例如，在公路上看到運(yùn)輸一只貓或者一條狗就應(yīng)該屬于備案對(duì)象了，未備案就要處罰。這樣一來，一方面國(guó)家有限的執(zhí)法資源會(huì)浪費(fèi)，一方面也必然管不過來，自己造成自己“執(zhí)法不嚴(yán)”，這也是一個(gè)“執(zhí)法悖論”。

法治思維具有邏輯性和推定特性。應(yīng)該用法治思維理解“從事”“銷售”“運(yùn)輸”的關(guān)鍵詞及其內(nèi)在邏輯。如果法治邏輯陷入自相矛盾，“備案主體不清”，就說明法治思維出了問題，必須回到起點(diǎn)，重新思考我們的執(zhí)法行為。如果行政執(zhí)法與法治思維相悖，無疑會(huì)損害到法律的確定性、權(quán)威性、公信力。

四、對(duì)未“備案”的處罰的法治思維

法治思維要求行政執(zhí)法不能有絲毫懈怠，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，否則也會(huì)造成執(zhí)法錯(cuò)誤。

第一，法治思維是程序性思維。注意“未備案”罰款處罰有前置條件，不是未備案就要罰款。

《北京市農(nóng)業(yè)行業(yè)違法行為處罰裁量基準(zhǔn)（2016年版）》第二百四十五條規(guī)定，違反《北京市動(dòng)物防疫條例》第三十五條第一款規(guī)定，從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人未向所在區(qū)、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案的，其行為屬于基礎(chǔ)裁量C檔。依據(jù)《北京市動(dòng)物防疫條例》第六十四條的規(guī)定，上述違法行為的裁量幅度為1000～10000元罰款，按照不同違法情節(jié)劃分為1000～5000元罰款、5000～10000元罰款兩個(gè)基礎(chǔ)裁量階次。

《北京市農(nóng)業(yè)行業(yè)違法行為處罰裁量基準(zhǔn)表（2016年版）》規(guī)定，把“從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人未備案，責(zé)令限期改正，給予警告后逾期不改的”作為前置條件。兩個(gè)基礎(chǔ)裁量階次明確為：C21271C010，收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物是本市的（以檢疫證明為準(zhǔn)），處1000～5000元罰款。C21271C020，收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物是外埠的（以檢疫證明為準(zhǔn)），處5000～10000元罰款。

程序性思維一定要把“責(zé)令限期改正，給予警告后逾期不改的”作為前置條件堅(jiān)持住。即，發(fā)現(xiàn)未備案違法行為，要先行責(zé)令限期改正，給予警告，過了期限時(shí)間，如果改正了，就不會(huì)進(jìn)行罰款的處罰。只有“責(zé)令限期改正，給予警告后逾期不改的”才要“以檢疫證明為準(zhǔn)”，根據(jù)情況分別進(jìn)行適當(dāng)處罰。

第二，法治思維要權(quán)衡思維，注意“備案”的全市通用。2017年11月施行的《辦法（試行）》第六條規(guī)定，“備案編號(hào)、《動(dòng)物收購(gòu)、銷售人員備案卡》《運(yùn)輸車輛備案卡》全市通用。”這一款規(guī)定和《條例》第三十五條第一款規(guī)定“從事動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人未向所在區(qū)、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案”似乎有些矛盾。

怎么辦？還要運(yùn)用法治思維。“向所在區(qū)、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案”就是同一個(gè)動(dòng)物收購(gòu)的商販如果在房山、大興、順義等幾個(gè)區(qū)縣都從事動(dòng)物收購(gòu)，就要分別在房山和大興、順義等幾個(gè)區(qū)縣備案，這樣必然造成在北京范圍內(nèi)多次重復(fù)備案，而《辦法（試行）》提出來備案“全市通用”，就大大簡(jiǎn)化了也完善了備案方式，方便和減輕了動(dòng)物收購(gòu)、銷售、運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人工作量，也減輕了區(qū)、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案工作量。

法治思維是建設(shè)性思維，“全市通用”體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的信息共享機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范和完善行政備案制度，使其成為“放管服”改革中一項(xiàng)既能體現(xiàn)“放”的精神，也能體現(xiàn)“管”的要求，同時(shí)還能體現(xiàn)“服”的方向的重要制度。看似矛盾，本質(zhì)上卻是法治思維的深入升級(jí)。

最后，為《辦法（試行）》這個(gè)“全市通用”的細(xì)節(jié)點(diǎn)贊！