農村土地改革“穩(wěn)”字當頭

錢敏

2019年是決勝全面建成小康社會的關鍵之年，中央農村工作會議指出，必須充分認識做好當前“三農”工作的特殊重要性，牢固樹立農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的政策導向，突出抓好“三農”工作各項硬任務的落實，而“進一步深化農村土地制度改革”就是其中關鍵一環(huán)。

2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改農村土地承包法的決定，并以第十七號主席令的形式予以公布，自2019年1月1日起施行。此次關于修改農村土地承包法的決定以170票贊成、1票棄權高票通過。這是該法自2002年頒布以來第二次修訂，也是貫徹落實近年來黨中央關于“三農”問題重要決策部署的法律化體現，要求保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，維護農民合法權益。

為什么要修法

2009年8月27日，十一屆全國人大常委會第十次會議通過關于修改部分法律的決定，其中將農村土地承包法中“征用”的表述修改為“征收、征用”，這是該法自2002年頒布以來經歷的第一次修訂。不同于上次修訂未對具體內容作實質性調整，本次修正案改動多達46處，是一次系統(tǒng)性改革。

早在2015年，修改農村土地承包法即被列入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，直到三年后的2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過關于修改農村土地承包法的決定。當天下午，全國人大常委會辦公廳召開專題新聞發(fā)布會，就有關問題作出解答。

發(fā)布會上，全國人大農業(yè)與農村委員會辦公室主任何寶玉高度肯定了農村土地承包法的重要地位和作用。何寶玉表示，農村土地承包法是根據憲法制定的，是一部直接關系億萬農民群眾切身利益、生存發(fā)展的重要法律。自2003年3月1日實施以來，農村土地承包法對于穩(wěn)定農村基本經營制度，維護農村集體土地所有權和廣大農民的承包土地經營權，促進農村土地承包關系的穩(wěn)定，促進農業(yè)農村經濟的健康發(fā)展和農村社會和諧穩(wěn)定都發(fā)揮了非常重要的作用。

然而，再好的法律也必須適應形勢的發(fā)展，適時調整完善。近年來，我國經濟社會發(fā)生歷史性巨變，農業(yè)農村工作取得積極進展，但也伴隨一些新情況和新問題。同時，黨中央對“三農”工作，特別是農村土地制度改革作出新安排新部署，這就要求對農村土地承包法作出必要的修改。

“我們這次修改法律主要是基于三個方面考慮。”據何寶玉介紹，一是適應新時代農業(yè)農村改革發(fā)展的客觀要求，二是把黨對新時代農業(yè)農村工作的一些重大部署和方針政策轉化為法律，三是總結和確認地方實踐探索和創(chuàng)新的經驗，并上升為法律。

“越來越多的農民，特別是青壯年農民進城務工，承包土地流轉加速，流轉面積不斷擴大，現在流轉的承包地面積已經超過了三分之一，家庭農場、各種農民專業(yè)合作社還有農業(yè)產業(yè)化農村龍頭企業(yè)等一些新型經營主體大量涌現，農民規(guī)模化經營水平不斷提高。”何寶玉分析了近年來農村出現的新情況。針對這種狀況，黨中央將原來的“兩權分離”制度創(chuàng)新為“三權分置”，而此次修改主要就是為了將農村土地實行“三權分置”的制度法制化，以更有效地保障農村集體經濟組織和承包農戶的合法權益，促進現代農業(yè)發(fā)展。

重大變化——“三權分置”

落實承包地的“三權分置”政策要求，是本次修改農村土地承包法的主要任務。全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤表示，“三權分置”是針對農村集體經濟組織內部家庭承包方式而進行的制度設計。

“農村的土地歸農民集體所有，這個是說的所有權，對這個問題，土地管理法和物權法也都有明確規(guī)定。農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地，這句話講的是農村土地的承包經營權，”杜濤進一步解釋，“也就是承包以后，就享有了土地承包經營權。”對于土地承包經營權，修改前的農村土地承包法和物權法也都有規(guī)定。

所有權和土地承包經營權作為“三權分置”中的“兩權”，現行法律已有現成的規(guī)定，不需要改動。顯然，本次修法的重點意在其第三個權利。“三權分置的設想，是承包的農戶承包土地以后，不但可以在本集體經濟組織內部轉讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉承包地，而且流轉以后，要使受讓人獲得權利保障，可以有利于促進適度規(guī)模經營，進一步發(fā)揮農村土地資源的效率，也有利于增加農民的財產收入，同時還要使轉讓土地經營權的承包戶不失去權利的保障。”杜濤稱。

基于以上考慮，這就需要在原有土地承包經營權的基礎上，再設計一個由受讓人享有的權利。由此，“三權分置”中的第三個權利——土地經營權應運而生。

修改后的農村土地承包法新增了土地經營權的制度設計。根據新的農村土地承包法，承包方既可以自己經營，也可以流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式，向他人流轉土地經營權，并向發(fā)包方備案。

此外，新修改的農村土地承包法還對土地經營權的融資擔保作出了規(guī)定。據杜濤介紹，不但承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，土地經營權流轉的受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機構融資擔保。

保持承包關系穩(wěn)定并長久不變

為加強對農民權益的保護，新修訂的農村土地承包法落實“三權分置”政策要求的同時，還全面貫徹了長久不變的政策要求。

第二輪土地承包期2028年到期，之前農民普遍關心到期后怎么辦。黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年，這給廣大農民群眾吃了定心丸。“這次修改農村土地承包法就要把這個中央精神落實為法律規(guī)范。”杜濤表示，“修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長30年。同時，考慮到土地承包關系除了耕地還包括草地和林地，這次也同時規(guī)定，草地和林地的承包期屆滿后，在現有基礎上相應延長。”

針對一些農民對土地流轉中失去土地的擔心，此次修法也作出了回應。對于土地流轉，“從中央制度安排來說，叫落實所有權，穩(wěn)定承包權，放活經營權。這個制度創(chuàng)新已經體現在這次修法上”。農業(yè)農村部政策與改革司副巡視員孫邦群表示。

為了讓農民能夠拿到穩(wěn)定的承包經營權，“從中央的要求到法律的規(guī)定，包括我們在實踐過程中用了5年時間在全國對農民承包經營權做了確權登記頒證，”孫邦群稱，“承包經營權是農民的，是物權。穩(wěn)定承包經營權之后，農民可以按照自己的意愿來進行有計劃的流轉，也可以入股，也可以退出，也可以互換。”所以，不存在農民在流轉土地中失去土地的問題。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進，大量農民進城務工，一部分農民進城后，尤其是舉家進城后，其土地承包經營權較易受到侵害。為維護進城落戶農民的土地承包權益，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，2014年7月，國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。其中明確提出，現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件；2016年10月，中辦、國辦發(fā)布《關于完善農村土地所有權承包權經營權三權分置辦法的意見》進一步重申，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

據何寶玉介紹，根據以上文件精神，此次修法專門增加了一項規(guī)定，“國家保護進城農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”。承包期內，承包農戶進城落戶的，不得收回承包地，而是要引導支持承包農戶按照自愿有償的原則，依法在本集體經濟組織內部轉讓土地承包經營權，或者把承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵承包農戶流轉土地經營權。無論如何，何寶玉強調，農民自愿是前提。