基于產(chǎn)權(quán)理論的土地“三權(quán)分置”改革原因分析

黃延芳

【摘 ? 要】 目前政策確認(rèn)的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，是將原土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。本文基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論來分析此次農(nóng)村土地改革的原因，使得農(nóng)戶在明確承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的同時，促進(jìn)農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 產(chǎn)權(quán)理論;“三權(quán)分置”改革;土地流轉(zhuǎn)

Analysis on the Reform of Land "three Rights divided" based on property right Theory

Huang Yanfang

（Department of Social Sciences， Shanghai University ? 200444）

[Abstract] At present， the "Three Rights Separation" reform which is decided by rural land policy， separate the original land contracting right to ownership， contract rights， management rights "three rights pattern" in parallel. Based on the angle of institutional economics， this paper analyzes the reasons of the rural land reform by using the theory of property right， which makes farmers make clear the right of contract and management， and at the same time， promote the effective circulation of agricultural land and the development of modernization of agriculture.

[Keywords] theory of property right; reform of "three rights separate structure"; land circulation

1 ?提出問題

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一開始就顯現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，為我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，國內(nèi)外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生深刻變化。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的背景下，我國的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技術(shù)、市場規(guī)模等不斷變化，現(xiàn)行的“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)勢已經(jīng)逐漸釋放完畢，不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，其弊端日益凸顯，需要進(jìn)行創(chuàng)新和改革。

在這種背景下，目前全國范圍內(nèi)已經(jīng)有多個試點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)地的“三權(quán)分置”改革，并取得了顯著成效。本文從產(chǎn)權(quán)理論的角度來具體闡述農(nóng)地三權(quán)分置改革的原因，試圖探析改革后土地經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)一步發(fā)揮的有效性。本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論來探討土地“三權(quán)分置”土地制度變遷的原因。

2 ?改革原因分析——產(chǎn)權(quán)理論

2.1 ?二權(quán)分置下產(chǎn)權(quán)界定的無效性，給國家造成了較大的外部成本

科斯認(rèn)為所有外部性問題的本質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)問題，只要產(chǎn)權(quán)界定明確且交易成本很小或者為零就能使外部效應(yīng)獲得有效配置。當(dāng)前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多缺陷：產(chǎn)權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利束）界定的無效性、權(quán)能的不明確性。因此，要將經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離出來，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，提高土地利用效率。

改革開放之初，城鄉(xiāng)之間二元分割，農(nóng)村人口都依附于農(nóng)地，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體高度統(tǒng)一。隨著人地分離，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸打破，這些權(quán)利集中于一人導(dǎo)致耕地資源的浪費(fèi)，威脅糧食安全，對它本身所承擔(dān)的社會效益造成損失，從而給國家造成負(fù)外部性，此時的產(chǎn)權(quán)界定對土地資源的利用效率是低下的。因此要求將權(quán)利細(xì)分，即將各項(xiàng)權(quán)能在不同的主體之間細(xì)分，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使得經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體具有一定時期內(nèi)的使用權(quán)利，使土地可以流轉(zhuǎn)或抵押。

2.2 ?二權(quán)分置下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不完善，造成交易費(fèi)用增加、農(nóng)民利益受損

二權(quán)分置下由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不完善，土地承包經(jīng)營權(quán)制度所依存的是農(nóng)村土地集體所有制所承載的促進(jìn)公共利益和社會發(fā)展的功能。在二權(quán)分置下，承包經(jīng)營主體并沒有獨(dú)立的自由交易權(quán)，農(nóng)村集體土地在國有土地?zé)o法滿足城市建設(shè)需要時，成為國有土地增量的來源，同時也承擔(dān)著滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)需要的責(zé)任，所以在農(nóng)村土地的這種社會性功能占據(jù)主導(dǎo)地位的情況下，承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定是無效的，其表面上所擁有的權(quán)利束并不能夠真正實(shí)現(xiàn)（流轉(zhuǎn)受限），實(shí)際權(quán)利利用的不明確導(dǎo)致農(nóng)村土地的固化，規(guī)模經(jīng)營和土地的資本化受限，農(nóng)村土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。

從交易費(fèi)用角度來講，承包經(jīng)營主體在市場上正常進(jìn)行土地交易流轉(zhuǎn)時，往往會受到國家或集體由于公共利益而進(jìn)行的干預(yù)，這種干預(yù)是對產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)能的限制。由這種限制還會引發(fā)一系列的后續(xù)交易費(fèi)用，包括農(nóng)戶與地方政府的談判成本和農(nóng)戶的服從費(fèi)用。

3 ?原因分析——市場環(huán)境改善引起交易費(fèi)用的降低，促使政策層面上的改革

威廉姆森將交易成本概括為為事前交易成本和事后交易成本。本文將按照威廉姆森的交易費(fèi)用理論，將農(nóng)村土地市場中的交易費(fèi)用概括為：事前交易費(fèi)用，是由土地交易過程中的信息不對稱所引起的信息成本;事后交易費(fèi)用，是由所存在的信貸風(fēng)險造成的補(bǔ)償費(fèi)用;機(jī)會成本，是土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來的機(jī)會成本。

3.1 ?事前交易費(fèi)用的降低——信息成本

當(dāng)前在我國的土地流轉(zhuǎn)市場上，大部分農(nóng)村土地采取流轉(zhuǎn)雙方互相商議定價的形式，這就容易導(dǎo)致信息不對稱，主要表現(xiàn)在：協(xié)定價格對土地價格的反映問題上、農(nóng)戶進(jìn)行土地抵押的征信管理上。這兩種信息不對稱所造成的后果有兩方面，對農(nóng)戶來講，對土地價格的扭曲反映最終會影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的熱情，給正常的土地流轉(zhuǎn)市場造成阻礙;對金融機(jī)構(gòu)來講，農(nóng)戶利用土地進(jìn)行抵押獲取農(nóng)用建設(shè)資金，但對農(nóng)戶的信用評級不到位從而給涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)帶來一定的信用風(fēng)險。目前部分地區(qū)的農(nóng)村金融服務(wù)體系已經(jīng)有效運(yùn)行，并初步產(chǎn)生成效，同時，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的廣泛開展也已經(jīng)成為一個政府支持的普遍趨勢，這些都為經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分離提供了良好的市場條件。

3.2 ?事后交易費(fèi)用的降低——信貸風(fēng)險防范

林樂芬（2016）研究得出，缺乏合格的擔(dān)保和抵押、申請手續(xù)繁雜等是家庭農(nóng)場獲得貸款的主要障礙因素。目前，在我國的土地流轉(zhuǎn)市場上，由于農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的脆弱性，可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險制度的覆蓋，使得農(nóng)戶在遇到自然災(zāi)害時所獲得得相應(yīng)補(bǔ)償，不會給農(nóng)戶或?qū)I(yè)合作社帶來巨額資金損失，同時也減小其還款壓力，進(jìn)而防止不良貸款產(chǎn)生，保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的收回，保障了涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的良性循環(huán)。因此在實(shí)際操作中，可以通過設(shè)立專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、加大保險支持力度、建立風(fēng)險補(bǔ)償基金來進(jìn)行信貸風(fēng)險防范。

3.3 ?機(jī)會成本的降低——社會保障制度的完善

機(jī)會成本的降低主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）三權(quán)分置本身的制度優(yōu)勢：三權(quán)分置使得農(nóng)民流轉(zhuǎn)的是土地的經(jīng)營權(quán)而不是承包權(quán)，所以土地作為對農(nóng)民的社會保障功能依然存在，農(nóng)民的非農(nóng)收入存在不確定性和風(fēng)險的情況下，土地依然是其獲得生活保障的基本要素。（2）外部政策的推動：農(nóng)村的社會保障制度的不斷完善，使得農(nóng)民有更大的意愿進(jìn)行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，我國農(nóng)村社會保障體系的不斷建立，包括農(nóng)村最低生活保障制度、社會養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療基本保障制度的不斷完善，為目前實(shí)行的農(nóng)村土地三權(quán)分置改革提供了完善的市場條件。

4 ?總結(jié)

綜上，我國在政策上實(shí)行農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革，這符合目前城鎮(zhèn)化、工業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，是順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，是對農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步深化改革。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下承包經(jīng)營權(quán)在產(chǎn)權(quán)上存在的弊端以及其造成的較大交易費(fèi)用，可以對比得出三權(quán)分置改革是順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的。目前，全國大部分地區(qū)已經(jīng)開始進(jìn)行農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作，同時也在加強(qiáng)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)、政策扶持體系的構(gòu)建和法律法規(guī)的完善，在農(nóng)村土地市場的逐步開放下，這些舉措無疑都有助于農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營和資本化生產(chǎn)，對農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)也起到了有利的促進(jìn)作用。

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